Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2025 r. sygn. akt VI SAB/Wa 26/25 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie bezczynności organu w sprawie uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok, 2. odrzucić skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 1 sierpnia 2025 r., sygn. akt VI SAB/Wa 26/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, spółka, strona) na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego 1. stwierdził bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w rozpoznaniu wniosku Octa LH sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie z 26 czerwca 2024 r.; 2. stwierdził, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do załatwienia wniosku z 26 czerwca 2024 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 4. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 5. a także orzekł o kosztach postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: organ) w rozpoznaniu jej wniosku z 26 czerwca 2024 r. (data wpływu do organu 25 czerwca 2024 r.) o wydanie uzgodnienia w trybie art. 35 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.; dalej: u.d.p.) w zakresie możliwości włączenia do ulicy G. ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego.

Skarżąca zarzucała organowi naruszenie art. 35 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.), art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 35 ust. 3 u.d.p. oraz wnosiła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 25 000 zł; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podnosił, że skarżąca podtrzymuje twierdzenie, że nie otrzymała wzorów umów zawieranych w trybie art. 16 u.d.p. W ocenie organu, załączona do akt sprawy korespondencja nie wskazuje na bezczynność, a postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte, ponieważ jest to uzgodnienie w trybie art. 35 u.d.p. i jest to forma pisma, a nie decyzji administracyjnej, poprzedzonej prowadzonym postępowaniem administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjnym w Warszawie zaskarżonym wyrokiem skargę uwzględnił.

W ocenie WSA, okoliczności faktyczne, jakie zaistniały na gruncie niniejszej sprawy pozwalają na stwierdzenie, że działanie organu, oceniane z punktu widzenia powołanych wcześniej przepisów prawa procesowego, w tym w szczególności norm dotyczących definicji bezczynności oraz terminu zakreślonego przepisami prawa na zajęcie stanowiska przez organ współdziałający, spełniało przesłanki bezczynności. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że od dnia wpływu wniosku do dnia podjęcie przez organ czynności zmierzających do jego załatwienia upłynął znaczny okres czasu, bowiem dopiero w piśmie z 27 grudnia 2024 r., organ wskazał, że wniosek należy uzupełnić o kopie umowy z m.st. Warszawa (art. 16 u.d.p.). Ponadto, do dnia wniesienia skargi wniosek nie został rozpoznany. Tym samym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, w punkcie 1) sentencji wyroku stwierdził, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku spółki z 26 czerwca 2024 r., a w punkcie 3) wyroku zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do jego rozpoznania w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem. Zdaniem Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.

Nie ulega wątpliwości, że kwestia zawarcia umowy z art. 16 u.d.p. była przedmiotem ustaleń prowadzonych pomiędzy inwestorem a zarządcą drogi jeszcze przed formalnym wystąpieniem przez spółkę z wnioskiem o wydanie uzgodnienia w trybie art. 35 ust. 3 u.d.p. W załączonych do akt sprawy pismach organ wielokrotnie nawiązywał do spotkania z inwestorem, które odbyło się w dniu 27 lutego 2024 r. Strona również nie kwestionowała tego faktu. Powyższa okoliczność, o ile ma znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, o tyle nie usprawiedliwia działania organu, który po otrzymaniu formalnego wniosku nie podjął czynności niezbędnych do jego załatwienia i dopiero w piśmie z 27 grudnia 2024 r. poinformował stronę, że warunkiem niezbędnym dla rozpoznania wniosku o wydanie uzgodnienia jest jego uzupełnienie o kopię stosownej umowy z m.st. Warszawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w punktach 1, 2, 3, 5 i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.

1) art. 35 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023r.poz. 645 ze zm.) polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym jego zastosowaniu, to jest niezasadnym przyjęciu że:

- złożenie przez Skarżącego wniosku o uzgodnienie w tym trybie (art. 35 ust. 3) wszczęło postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie, które powinno zostać zakończone wydaniem postanowienia;

2) art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, polegające na jego niezastosowaniu pomimo tego, że Skarżący (inwestor) zwrócił się z wnioskiem o uzgodnienie do zarządcy drogi tj. Wydziału Infrastruktury dla Dzielnicy Ursynów a nie do Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Ursynów (adresat wniosku o pozwolenie na budowę).

W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w punktach 1, 2, 3, 5, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna skarżąca wniosła o jej o oddalenie, a także o zwrot kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona nie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Tak wyznaczony zakres orzekania oznacza obowiązek badania przez Sąd II instancji, czy nie zachodzi jedna z przesłanek nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Istnienie którejkolwiek z przyczyn nieważności, powoduje, że postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym jest nieważne, a orzeczenie podlega uchyleniu, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Nieważność postępowania zachodzi w przypadkach enumeratywnie wskazanych w treści art. 183 § 2 p.p.s.a., w tym między innymi wówczas, gdy droga sądowa była niedopuszczalna (art. 183 § 2,pkt 1)

Na gruncie rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że postępowanie przed Sądem I instancji, zakończone zaskarżonym wyrokiem obarczone jest wymienioną wyżej wadą, gdyż droga sądowa, była niedopuszczalna.

W pierwszej kolejności wypada wskazać, że zakres właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w przedmiocie bezczynności organów lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a. Oznacza to, że skarga na bezczynność może zostać złożona jedynie w sprawach, w których wydawane są akty lub dokonywane czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a.

W niniejszej sprawie skarżąca 7 marca 2024 r. wystąpiła do Prezydenta m.st. Warszawy (do organu architektoniczno-budowlanego) z wnioskiem o pozwolenia na budowę. Z kolei 26 czerwca 2024 r. skarżąca wystąpiła do zarządcy drogi, którym również jest Prezydent m.st. Warszawy (do Wydziału Infrastruktury dla Dzielnicy Ursynów) o dokonanie uzgodnienia w trybie art. 35 ust. 3 u.d.p.

Zgodnie z powołanym przepisem zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

Powyższe uzgodnienie zostało dokonane w ramach regulacji przewidzianych ustawą z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 524. Dalej "prawo budowlane"). Z treści bowiem art. 32 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydana między innymi po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Przepisy powołanego aktu prawnego nie odsyłają w zakresie dokonywanych uzgodnień do art. 106 k.p.a. Na marginesie należy jedynie wskazać, że ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 538) przewiduje wprost, że zarówno w odniesieniu do projektu planu ogólnego gminy lub projektu planu miejscowego jak i do wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. W niniejszej sprawie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie miały zastosowania, a ani ustawa Prawo budowlane, ani ustawa o drogach publicznych nie odsyła do art. 106 k.p.a.

W konsekwencji w judykaturze (zob. postanowienie NSA z 20.10.2020 r., II OSK 2446/20, LEX nr 3083547) wskazuje się, że ani z przepisów Prawa budowanego, ani ustawy o drogach publicznych nie wynika aby uzgodnienie zarządcy drogi w omawianym zakresie było zaskarżalne. Nie wynika też z przepisów prawa, aby miało charakter wiążący lub przesądzający o wyniku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, ponieważ nie ma do niego zastosowania art. 106 k.p.a. Jest to więc uzgodnienie wyrażające jedynie opinię zarządcy drogi, i jako takie może stanowić dowód w sprawie, którego moc dowodową powinien rozważyć, ale organ architektoniczno-budowlany w okolicznościach konkretnej sprawy. Wobec powyższego wskazuje się, że nie podlega zaskarżeniu pismo organu stanowiące odmowę zarządcy drogi uzgodnienia wydanego w trybie art. 35 ust. 3 u.d.p., a skarga wywiedziona na taką odmowę, bez względu na jej kwalifikację, jest niedopuszczana i podlega odrzuceniu. Powyższe stanowisko w całości uwzględniło poglądy wyrażone w tym zakresie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. w postanowieniu NSA z 18 stycznia 2024 r., II GSK 2048/23, postanowieniu NSA z 20 października 2020 r., II OSK 2446/20).

Należy przy tym dodatkowo wskazać, że uzgodnienie dokonywane w trybie art. 106 k.p.a. nie dotyczy organów powiązanych ze sobą zależnością służbową, pozostających w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego (wyroki z 6.09.2007, II OSK 776/07, Lex nr 360131, wyrok NSA z 4.10.2007 r., II OSK 997/07, Lex nr 394811, wyrok NSA z 4.10.2012 r., II OSK 1038/11, LEX nr 1234035, wyrok NSA z 19.01.2021 r., II OSK 2515/20, LEX nr 3195798, wyrok NSA z 25.02.2025 r., III OSK 1128/23, LEX nr 3835691). W przypadku gdy zachodzi tożsamość organu rozstrzygającego w sprawie głównej i organu uzgadniającego nie dochodzi do wydania postanowienia w oparciu o przepis art. 106 k.p.a., a organ prowadzący postępowanie w sprawie głównej w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty zamieszcza motywację obejmującą zakres uzgodnienia w takim zakresie, aby mogła ona być poddana kontroli organu odwoławczego a następnie właściwego sądu administracyjnego (tak - NSA w wyroku z 20 czerwca 2007 r., II OSK 922/06, Lex nr 340121).

W rozważanym zakresie należy zwrócić również uwagę na konsekwencje wynikające z regulacji normatywnej wynikającej z art. 16 ust. 1-2 w zw. z art. 19 ust. 1 i art. 20-20g oraz w zw. z art. 29 ust. 1-2 u.d.p. Ustawodawca wyznaczył w powyższych przepisach przede wszystkim granice obowiązku zarządców dróg publicznych w zakresie planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia, a zatem tego rodzaju inwestor - w razie konieczności lub potrzeby połączenia działki inwestycyjnej z drogą publiczną - jest zobowiązany do ustalenia warunków realizacji inwestycji drogowej (pozostającej w związku z planowaną inwestycją niedrogową) na drodze cywilnoprawnej przez zawarcie umowy z właściwym zarządcą drogi. Umowa ta określa w takim przypadku szczegółowe warunki budowy lub przebudowy danej drogi publicznej lub odcinka tej drogi (art. 16 ust. 2 u.d.p.). Sprawy zaś będące przedmiotem takiej umowy (porozumienia) nie należą do drogi administracyjnej, co oznacza, że również spory prawne w tym zakresie nie są objęte zakresem właściwości sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 7 sierpnia 2012 r., II OSK 1227/12; wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., II OSK 2573/15; wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r., II OSK 614/16, postanowieniu NSA z 18 stycznia 2024 r., II GSK 2048/23).

Analogiczne zasady, jak wyżej opisane należy donieść do postępowania w przedmiocie bezczynności organu. Zgodnie bowiem z powoływanym już art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne dopuszczalna jest jedynie, gdy występuje postępowanie administracyjne w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 3 § 2 p.p.s.a. lub w pkt 4a 3 § 2 p.p.s.a. Chodzi więc o takie postępowania, w których wydawane są akty lub dokonywane czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Natomiast nie jest a contrario dopuszczalna skarga na bezczynność w sytuacji, gdy organ w ramach prowadzenia określonego fragmentu procedury wydaje pismo, które nie jest żadnym z wyżej wymienionych aktów. Stąd bezczynność, czy przewłoka, której dopuszcza się organ zanim dojdzie do wydania określonego pisma, nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, a w konsekwencji bezczynność organu co do dokonania uzgodnienia w trybie art. 35 ust. 3 u.d.p. w związku z postępowanie w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę w trybie art. 32 Prawa budowlanego nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Również należy podkreślić, że art. 106 k.p.a. nie miał w niniejszej sprawie zastosowania także z uwagi na tożsamość organu rozstrzygającego w sprawie głównej i organu uzgadniającego

Stosownie do treści art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Z mocy wyraźnego uregulowania, uchylenie orzeczenia w trybie art. 189 p.p.s.a. następuje w formie postanowienia. Dotyczy to także sytuacji, gdy uchyleniu podlega wyrok. Zgodnie z wykładnią gramatyczną, przepis art. 189 p.p.s.a. powinien mieć zastosowanie w tych sytuacjach, kiedy droga do wydania wyroku była zamknięta, gdyż istniały przesłanki z art. 58 p.p.s.a. (por. J. Tarno, op.cit., s. 266 - 267). Jak natomiast wskazuje art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W takiej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obowiązany był skargę na bezczynność organu odrzucić.

Przepis art. 189 p.p.s.a. pozwala więc Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na własną ocenę, czy w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym istniały przesłanki do odrzucenia skargi, niezależnie od tego, jak w tym zakresie orzekł Sąd I instancji. Na wydane rozstrzygnięcie nie ma wpływu fakt, jak orzekł Sąd I instancji, jak też wnioski i zarzuty skargi kasacyjnej. Oznacza to, że jeśli nawet strona w skardze kasacyjnej wskazuje pewne okoliczności mogące świadczyć o zajściu przesłanek do odrzucenia skargi przez WSA, nie zmienia to postaci rzeczy, że w przypadku, gdy istniały podstawy do odrzucenia skargi, NSA, orzekając o uchyleniu wyroku Sądu I instancji i odrzuceniu skargi, działa z urzędu i nie rozpoznaje merytorycznie zarzutów skargi. Takie rozumienie tego przepisu wynika z jego treści, co potwierdza uchwała podjęta w składzie 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09.

Należy przy tym zauważyć, że wskazana niezależność rozstrzygnięcia z art. 189 p.p.s.a. od merytorycznej zasadności skargi kasacyjnej (skarg kasacyjnych) nie pozostaje bez wpływu na kwestię możliwości zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. W świetle art. 203 p.p.s.a. stronie, która wniosła skargę kasacyjną należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, jeżeli do uchylenia wyroku doszło "w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej", jeśli zatem do uchylenia wyroku dochodzi z urzędu, a więc z przyczyn niezależnych od treści skargi kasacyjnej (nie w wyniku jej uwzględnienia), nie występuje przypadek, o którym mowa w art. 203 p.p.s.a., co skutkuje nierozstrzygnięciem wniosków stron o zwrot kosztów. Przedmiotowe orzeczenie nie mieści się bowiem w katalogu orzeczeń określonym w art. 209 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204, natomiast żaden z tych przepisów nie odnosi się do uchylenia wyroku z urzędu (a więc z przyczyn niezależnych od treści skargi kasacyjnej, tj. nie w wyniku jej uwzględnienia) i odrzucenia skargi, tj. rozstrzygnięcia z art. 189 p.p.s.a.

Skoro zatem Sąd I instancji rozpoznał merytorycznie skargę ulegającą odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., to fakt ten skutkuje nieważnością, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Z tego powodu uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę na podstawie art. 189 p.p.s.a.