Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 507/18 w sprawie ze skargi W. R. na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dyscyplinarnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 507/18 oddalił skargę W. R. na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dyscyplinarnego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Komendant [...] Policji postanowieniem z [...] grudnia 2016 r., nr [...]wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko W. R. (dalej: "skarżący"), które zostało uzupełnione postanowieniem z [...] lutego 2017 r., nr [...] o uzupełnieniu zarzutów. W efekcie skarżącemu zarzucono popełnienie przewinień dyscyplinarnych polegających na tym, że :

1) [...] września 2016 r. jako [...] Policji, będąc zobowiązanym do dawania przykładu nienagannego zachowania, jako przełożony prowadził z podległym funkcjonariuszem, tj. kom. [...] rozmowę podniesionym głosem, wymachując rękami, używając niekulturalnych zwrotów typu: "masz tu siadać i czekać" przy czym przyjął lekceważącą pozycję siedząc w fotelu i paląc w trakcie prowadzonej rozmowy papierosa elektronicznego, przy czym podczas odbywającej się w tym samym dniu odprawy służbowej, kłócił się z wymienioną policjantką w obecności innych funkcjonariuszy i pracowników wydziału, które to zachowanie kom. [...] odczuła jako poniżenie jej osoby, przy czym powyższe zachowanie spowodowało ujemny wpływ na atmosferę pracy i stosunki międzyludzkie panujące w kierowanej przez kom. W. R. komórce organizacyjnej, tj. o czyn z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 16 oraz § 17 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta ";

2) [...] września 2016 r. jako [...] Policji, będąc zobowiązanym do dawania przykładu podwładnym nienagannego zachowania nie przestrzegał tej zasady w ten sposób, że krzyczał na podwładną, [...], kierowniczkę [...], w obecności innych osób i "wytykał ją palcem" przez co nadużył pełnionej przez siebie funkcji i swoim zachowaniem poniżył podległego mu pracownika, tj. o przewinienie dyscyplinarne z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 16 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta";

3) w okresie od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2016 r. naruszył dyscyplinę służbową w ten sposób, że jako bezpośredni przełożony nie sporządził kom. [...]karty opisu stanowiska pracy do czego był zobowiązany na podstawie przepisów § 37 ust. 1 pkt 1 [...], tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji;

4) [...] lipca 2016 r. jako [...], będąc zobowiązanym do dawania przykładu podwładnym nienagannego zachowania, nie przestrzegał tej zasady i nadużył pełnionej przez siebie funkcji w celu poniżenia podwładnego w ten sposób, że będąc zdenerwowany odmową [...] oddania mu dokumentu, który ona pokwitowała, podszedł do niej i "wyłączył" długopis poprzez pstryknięcie o jej ciało, przyciskając go do jej brzucha, tj. o przewinienie dyscyplinarne z art. 132 ust.1 ustawy o Policji w zw. z § 16 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta ";

5) [...] września 2016 r. jako [...], będąc zobowiązanym do dawania przykładu podwładnym nienagannego zachowania, nie przestrzegał tej zasady i nadużył pełnionej przez siebie funkcji w celu poniżenia podwładnego w ten sposób, że wydał polecenie [...], pozostania - mimo braku takiej potrzeby - po pracy, tj. po godzinie [...] do godziny [...], wskutek czego wymieniona przez większość tego czasu siedziała bezczynnie, a nadto nie pozwolił jej wykonywać w tym czasie innych czynności, oraz - pomimo jej próśb o wyjście przed godz. [...] z powodu konieczności odebrania do tej godziny dziecka z zajęć - bezzasadnie polecił jej zostać w pracy do godz. [...] , tj. o przewinienie dyscyplinarne z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 16 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta ";

6) w październiku 2016 r., w bliżej nieustalonym dniu, jako [...], będąc zobowiązanym do dawania przykładu podwładnym nienagannego zachowania, nie przestrzegał tej zasady i nadużył pełnionej przez siebie funkcji w celu poniżenia podwładnego w ten sposób, że patrząc na biust podkom. [...] (pełniącej ówcześnie obowiązki [...]), wulgarnie zwrócił się do niej "kurwa, zapnij się", a następnie wyciągając w kierunku jej biustu palec obraźliwie zwrócił się do niej słowami "co ty chcesz tym osiągnąć?", naruszając przy tym godność wymienionej jako kobiety, tj. o przewinienie dyscyplinarne z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 16 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta".

Po przeprowadzonym postępowaniu dyscyplinarnym Komendant [...], orzeczeniem z [...] marca 2017 r., nr [...] orzekł o uznaniu policjanta winnym zarzucanych czynów i o wymierzeniu kary dyscyplinarnej nagany.

Po wniesieniu odwołania od powyższego rozstrzygnięcia Komendant Główny Policji (dalej także: "organ drugiej instancji" lub "organ odwoławczy") orzeczeniem z [...] lipca 2017 r., nr [...]. uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez przełożonego dyscyplinarnego.

Po przeprowadzeniu zaleconych w orzeczeniu odwoławczym czynności procesowych, Komendant [...] orzeczeniem z [...] listopada 2017 r., nr [...] umorzył przedmiotowe postępowanie z uwagi na zaistnienie negatywnej przesłanki określonej w art. 135 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, tj. przedawnienia karalności zarzucanych przewinień.

Następnie Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, orzeczeniem z [...] stycznia 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że w niniejszej sprawie ustalił, że [...] września 2016 r. podinsp. [...], policjant Wydziału [...]pocztą elektroniczną zwrócił się do ścisłego [...] z prośbą o spotkanie w sprawie mobbingu stosowanego wobec jego żony kom. [...], która pełni służbę w [...]. W korespondencji podniósł, że chciał zgłosić ten problem i umówić się na rozmowę, jednak do chwili obecnej nie otrzymał żadnych wiążących informacji. W kontekście notatki służbowej z [...] września 2016 r. mł. insp. [...],[...] organ założył, iż próby te miały miejsce w dniu [...] września 2016 r.

Organ odwoławczy wskazał nadto, że [...] września 2016 r. doszło do dwóch spotkań [...]: insp. [...], mł. insp. [...]oraz mł. insp. [...]z podinsp. Andrzejem Swobut oraz jego żoną kom. [...]. Podinsp. [...]stwierdził, że o niestosownych zachowaniach skarżącego dowiedział się od swojej żony, sam jednak nigdy nie był świadkiem takich zachowań. Kom. [...] oświadczyła natomiast, iż niewłaściwe zachowania skarżącego wynikają w jej ocenie z "huśtawki emocjonalnej", trwają od około 1,5 miesiąca i polegają zarówno na chwaleniu, jak również na poniżającym traktowaniu, wydawaniu niezrozumiałych poleceń skutkujących brakiem możliwości ich szybkiego i skutecznego wykonania, a także na przeprowadzeniu z nią upokarzającej rozmowy w obecności innego pracownika wydziału (nie przełożonego). Konsekwencją tego spotkania była kolejna rozmowa przeprowadzona [...] września 2016 r. przez [...], podczas której kom[...]oświadczyła, iż od około [...] tygodni pozostaje w konflikcie personalnym w relacji przełożony-podwładny ze skarżącym, który dopuszcza się wobec niej niestosownych zachowań w postaci:

- zlecania zadań wykraczających poza zakres jej obowiązków służbowych np. sporządzania wniosków o mianowanie na stopnie policyjne, sporządzania wniosków o nagrody motywacyjne, sporządzanie korespondencji dotyczącej oświadczeń majątkowych policjantów oraz urzędników cywilnych, sporządzania korespondencji dotyczącej archiwizacji dokumentów;

- wydawania poleceń w sposób niezrozumiały i z krótkim okresem ich realizacji;

- zastraszania, np. cyt. "ja tobie wszcznę postępowanie", "jestem twoim przełożonym, będziesz robić wszystko to co chcę i zlecam ";

- podważania jej kompetencji i umiejętności, np. cyt. "ty nie umiesz sporządzić notatki, którą ci zleciłem ", " nie potrafisz liczyć ";

- dyskryminowania, np. żądania tylko od niej dostarczenia zaświadczenia o wizycie u lekarza;

- wydawania poleceń podniesionym głosem i nerwową gestykulacją.

Jednocześnie wymieniona oświadczyła, że powyższe zachowania przełożonego mają wpływ na jej zdrowie, ma problemy z oddychaniem (na tle nerwowym) oraz cierpi na bezsenność.

W zaistniałej sytuacji [...], zgodnie z art. 134i ust. 4 ustawy o Policji, zlecił 15 września 2016 r. przeprowadzenie czynności wyjaśniających. Przedmiotowe czynności wyjaśniające zostały zakończone [...] listopada 2016 r. sporządzeniem sprawozdania.

Dalej Komendant Główny Policji podniósł, że rzecznik dyscyplinarny po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających w swoim sprawozdaniu nie potwierdził zaistnienia przestępstwa mobbingu wobec kom. [...]. Dokonał oceny zgromadzonego materiału oddalając większość zarzutów podniesionych przez kom. [...] ze względu na brak świadków lub rozbieżne relacje stron. Rzecznik dyscyplinarny wskazał także, iż [...] mógł się dopuścić przewinień dyscyplinarnych [...] września 2016 r. polegających na tym, że przeprowadził podniesionym głosem upokarzającą rozmowę z kom. [...]w obecności innego policjanta, a następnie w tym samym dniu prowadził rozmowę z policjantką leżąc w fotelu i paląc jednocześnie papierosa elektronicznego i w tym samym dniu mówiąc podniesionym głosem, podczas odprawy służbowej, kłócił się z policjantką w obecności innych policjantów i pracowników, czym poniżył wymienioną oraz [...] września 2016 r. jako zobowiązany do dawania podwładnym przykładu nienagannego zachowania, krzycząc, wytykając palcem gestem nie znoszącym sprzeciwu [...], nadużył pełnionej funkcji naczelnika wydziału, czym poniżył podległego pracownika czyli swoimi czynami naruszył Zasady etyki zawodowej policjanta oraz ustawę z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych. Rzecznik dyscyplinarny zwrócił również uwagę na brak karty opisu stanowiska pracy kom. [...], błędnie określając okres niesporządzenia tej karty przez skarżącego wskazując, iż nastąpiło to w okresie od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2016 r., gdy faktycznie z zebranych materiałów w sposób jednoznaczny wynikało, iż sporządzenie przedmiotowej karty nastąpiło [...] października 2016 r. Niesporządzenie wymienionej karty stanowiło naruszenie obowiązków wynikających z [...]. Rzecznik dyscyplinarny biorąc pod uwagę okoliczności wskazanych wyżej czynów, charakter ich zawinienia, zachowanie innych policjantów, jak też działanie w słusznej sprawie zaproponował uznanie ich za przewinienia mniejszej wagi i odstąpienie od wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przy jednoczesnym zastosowaniu instytucji rozmowy dyscyplinującej. Jednocześnie uznał za konieczne zobowiązanie skarżącego do prawidłowego stosowania przepisów w zakresie rozliczania nadgodzin oraz rozliczania czasu pracy i rozważenia możliwości sprawdzenia przez komórkę kontrolną prawidłowości funkcjonowania tego zagadnienia w kierowanym przez niego wydziale. Przedstawione sprawozdanie zostało [...] listopada 2016 r. zaakceptowane przez [...].

[...] grudnia 2016 r. insp. [...]w obecności swojego zastępcy mł. insp. [...] oraz rzecznika dyscyplinarnego przeprowadził rozmowę dyscyplinującą z kom. [...],[...]podczas której wytknął wymienionemu:

- niewłaściwe zachowanie [...] września 2016 r. i [...] września 2016 r. wobec podwładnych kom. [...]oraz [...]polegające na upokorzeniu kom. [...]w obecności innej osoby, paleniu w jej obecności papierosa i przyjęciu lekceważącej postawy, oraz na krzyczeniu na [...]i wytykaniu jej palcem, czym naruszył Zasady etyki zawodowej policjanta zobowiązujące przełożonego do dawania przykładu nienagannego zachowania oraz nienadużywania stanowiska i funkcji;

- naruszenie dyscypliny służbowej poprzez niesporządzenie w okresie od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2016 r. zakresu obowiązków dotyczących kom. [...], do czego był zobligowany zgodnie [...]

Organ odwoławczy wskazał, że z notatki z rozmowy dyscyplinującej wynika, że skarżący nie przyznał się do niewłaściwego zachowania [...] i [...] września 2016 r., przyznał się natomiast do naruszenia dyscypliny służbowej polegającej na niesporządzeniu w okresie od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2016 r. zakresu obowiązków kom. [...]. Notatka została podpisana przez uczestników rozmowy. [...], na przedmiotowej notatce z rozmowy dyscyplinującej wydał [...] grudniu 2016 r. polecenie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego celem wyjaśnienia rozbieżności, co nastąpiło [...]grudnia 2016 r.

Skarżący został przesłuchany [...] lutego 2017 r. w charakterze obwinionego. Nie przyznając się do popełnienia zarzucanych czynów, złożył w przedmiotowej sprawie obszerne wyjaśnienia oraz udzielił odpowiedzi na zadawane pytania.

Biorąc pod uwagę stan faktyczny oraz zgromadzony materiał dowodowy organ odwoławczy podkreślił, że pomiędzy skarżącym a podkom. [...],[...][...] istniał konflikt, który przekładał się na ich codzienne relacje, a stosunki panujące pomiędzy wymienionymi osobami były napięte.

Nadto Komendant Główny Policji wskazał, że jak wynika z treści zarzutów przedstawionych skarżącemu, do przedawnienia karalności zarzucanych policjantowi przewinień dyscyplinarnych będących przedmiotem sprawy doszło:

1) [...] września 2017 r. - w przypadku 1 zarzutu;

2) [...] września 2017 r. - w przypadku 2 zarzutu;

3) [...] września 2017 r. - w przypadku 3 zarzutu;

4) [...] lipca 2017 r. - w przypadku 4 zarzutu;

5) [...] września 2017 r. - w przypadku 5 zarzutu;

6) [...]października 2017 r. - w przypadku 6 zarzutu.

Reasumując, organ odwoławczy podkreślił, że termin przedawnienia karalności dyscyplinarnej jest terminem zawitym i jako norma bezwzględnie obowiązująca, nie może być przedłużany ani skracany (za wyjątkiem czynów o znamionach przestępstwa lub wykroczenia, itd.). Jedyną zatem zgodną z przepisami ustawy konsekwencją stwierdzenia przedawnienia karalności dyscyplinarnej czynów zarzucanych obwinionemu, było umorzenie postępowania dyscyplinarnego.

Skargę od powyższego orzeczenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł [...], wnosząc o jego uchylenie oraz zmianę, poprzez uniewinnienie od zarzucanych czynów.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wykładni przepisu art.135 ust.1 pkt 2 ustawy o Policji, zgodnie z którym postępowania dyscyplinarnego nie wszczyna się, a wszczęte umarza, po upływie terminów określonych w ust. 4 i 5 (po przedawnieniu karalności).

Sąd zwrócił uwagę, że w powołanej normie prawnej ustawodawca posłużył się określeniami o charakterze stanowczym – "nie wszczyna" i "umarza", a taki sposób ukształtowania omawianego przepisu świadczy o tym, że w przypadku upływu określonych terminów przedawnienia karalności, na organie ciąży obowiązek bądź nie wszczynania, bądź umorzenia postępowania dyscyplinarnego (w zależności od tego na jakim etapie postępowanie to się znajduje).

Uwzględniając niesporny fakt, że w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji upłynęły już terminy, do których odsyła przepis art.135 ust.1 pkt 2 ustawy o Policji, Sąd pierwszej instancji uznał, że organy policji nie miały innej możliwości, jak tylko umorzyć toczące się postępowanie dyscyplinarne. Zdaniem Sądu organ odwoławczy postąpił w sposób prawidłowy utrzymując w mocy takie rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

Ponadto Sąd doszedł do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi dotyczące merytorycznej oceny zachowań skarżącego, czy prowadzonego przez organ postępowania dowodowego, nie wpływały na rozstrzygnięcie, gdyż pozostawały w oderwaniu od realiów faktycznych stanowiących podstawę skarżonego orzeczenia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wbrew zarzutom skargi organ, umarzając postępowanie dyscyplinarne, nie musiał w swoim orzeczeniu rozłącznie umarzać tego postępowania w odniesieniu do każdego z zarzucanych czynów z osobna. Skoro wszystkie zarzucane czyny składały się na całość prowadzonego postępowania dyscyplinarnego, to wystarczającym było umorzenie całego postępowania dyscyplinarnego po przedawnieniu się karalności wszystkich czynów.

[...] wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 listopada 2018 r. zaskarżając go w całości. Skarżący wniósł o:

1) rozważenie z urzędu nieważności postępowania gdyż:

A) [...]nie był upoważniony do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec skarżącego (art. 156 §1 pkt 1 k.p.a., art. 17 § 1 pkt 9 k.p.k.);

B) przeprowadzenie rozmowy dyscyplinującej [...] grudnia 2016 r. - w zakresie zarzutów w punktach 1, 2, 3 przewinień dyscyplinarnych - uniemożliwiało, w tym zakresie, wszczęcie postępowania dyscyplinarnego odnośnie tych zarzutów ( art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 186 § 2 pkt 3 p.p.s.a.).

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

2) naruszenie prawa materialnego:

A) przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., dalej jako "p.u.s.a."), poprzez zaniechanie kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym;

B) art.135j ust 1 ustawy o Policji, poprzez błędną wykładnię, co spowodowało bezpodstawne oddanie skargi.

Biorąc pod uwagę powyższe, skarżący, na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Skarżący w piśmie procesowym z [...] stycznia 2019 r. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W odpowiedzi na wezwanie skarżący w piśmie z [...] października 2021 r. oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy skargi kasacyjnej w świetle art. 174 p.p.s.a. mogą stanowić: "1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Stosownie do art.176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej rozumie się powołanie wszystkich przepisów, którym miał uchybić sąd pierwszej instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie pełnych i wyczerpujących wywodów prawnych dotyczących wad zaskarżonego orzeczenia. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga natomiast prawidłowego określenia zarzutów w treści samej kasacji i oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem strony skarżącej – uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna niespełniająca tych wymagań, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych ogranicza zakres kontroli kasacyjnej lub wręcz ją uniemożliwia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem zastąpić strony skarżącej w wyborze szczegółowo określonych przepisów, które mogłyby być naruszone przy wydawaniu zaskarżonego wyroku. Podobnie Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji strony skarżącej i formułować za nią zarzutów pod adresem skarżonego wyroku ani ich precyzować, ale badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą (por. wyroki NSA z 22 lipca 2004 r., GSK 356/04, 30 sierpnia 2005 r., FSK 2027/04; 4 lipca 2019 r., II OSK 2164/17).

Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, że przedstawiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna odbiega od ww. wymogów.

W skardze kasacyjnej nie dostrzeżono, że Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd pierwszej instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy też jak w okolicznościach przedmiotowej sprawy ustawy o Policji, lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił.

W petitum skargi kasacyjnej skarżący zarzuca nieważność postępowania, nie wskazując jakiego postępowania ten zarzut dotyczy, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej precyzuje natomiast, że zarzuca nieważność postępowania wyrokowi WSA w Warszawie.

Enumeratywne wyliczenie przyczyn nieważności postępowania zawiera przepis art.183 § 2 p.p.s.a.

W zarzucie 1B skarżący kasacyjnie wskazuje na nieważność postępowania określoną w art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym nieważność postępowania zachodzi jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona. Przepis ten został powiązany z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., stosownie do którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco.

Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu wskazać należy, że ustawa o Policji zawiera zarówno materialnoprawną regulację odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów, jak i regulację procesową postępowania dyscyplinarnego. Regulacja postępowania dyscyplinarnego jest przy tym unormowaniem pełnym w zakresie wszczęcia, przebiegu i formy zakończenia tego postępowania. Odesłanie do innych przepisów zawarte jest jedynie w art. 135p ust. 1 ustawy o Policji i dotyczy odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania karnego, ale wyłącznie w zakresie "wezwań, terminów, doręczeń i środków z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych". Ustawa o Policji nie odsyła natomiast do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 18 marca 2008 r., I OSK 458/07).

Powyższe prowadzi do wniosku o braku podstaw do analizowania zasadności zarzutu naruszenia art. 156 § 2 pkt 3 k.p.a. Natomiast zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony, albowiem w sprawie nie zaistniała sytuacja przewidziana tym przepisem, a prowadząca do nieważności postępowania. Bez żadnych wątpliwości do określonej w tym przepisie przesłanki nieważności postępowania nie można zaliczyć przeprowadzenia rozmowy dyscyplinującej w zakresie zarzutów, o których popełnienie skarżący został następnie obwiniony. Przesłanka nieważności określona w art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. dotyczy bowiem powagi rzeczy osądzonej, z którą mamy do czynienia, jeżeli w sprawie uprzednio już osądzonej prawomocnym wyrokiem oraz w sprawie później wniesionej występuje tożsamość przedmiotu rozstrzygnięcia.

Oceniając zasadność zarzutu 1A zważyć należy, że odnosi się on do art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., który to przepis, jak wskazano powyżej, nie mógł być w rozpoznawanej sprawie stosowany, jak i do art. 17 § 1 pkt 9 k.p.k., który też w sprawie nie znajdował zastosowania.

Stosownie do art. 135p ust. 1 ustawy o Policji w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego dotyczące porządku czynności procesowych, z wyjątkiem art. 117 i art. 117a, wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych oraz konfrontacji, okazania, oględzin i eksperymentu procesowego. W postępowaniu dyscyplinarnym do świadków nie stosuje się przepisu art. 184 Kodeksu postępowania karnego. Odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania karnego" oznacza, że nie obejmuje ono wszystkich spraw nieuregulowanych w ustawie o Policji, lecz dotyczy tylko tych kwestii, które zostały wyszczególnione przez ustawodawcę. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis Kodeksu postępowania karnego nie odnosi się do tych kwestii, o których mowa w powyższym przepisie, wobec czego zarzut jego naruszenia nie został postawiony zasadnie.

Przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., który wskazano w skardze kasacyjnej jako naruszony, jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyroki NSA z: 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w skargach kasacyjnych nie wskazano.

W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe podanie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 p.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z wyszczególnieniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Powołanie się na całość przepisu nie pozwala na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia, a zatem uchybienie w tym zakresie stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 9 lutego 2006 r., I GSK 1348/05).

Art. 135j ust. 1 ustawy o Policji skonstruowany jest z 4 punktów, a każdy z nich stanowi odrębną zawartość normatywną. Przepis ten wymienia rodzaje orzeczeń jakie może wydać na podstawie oceny zebranego w postępowaniu dyscyplinarnym materiału dowodowego przełożony dyscyplinarny. Skoro sąd odwoławczy, jakim jest Naczelny Sąd Administracyjny, jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą, to brak wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej uniemożliwia merytoryczną kontrolę zarzutu naruszenia art. 135j ust. 1 ustawy o Policji.

Dodatkowo zważyć należy, że formułując powyższy zarzut skarżący wskazał na błędna wykładnię przepisu art. 135j ust. 1 ustawy o Policji.

Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej i właściwie sprowadza się do sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nieprawidłowo odczytał konkretny przepis prawa materialnego konstruując materialnoprawny wzorzec kontroli rozstrzygnięcia organu administracji (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Lexis Nexis, Warszawa 2006 s.367, H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s.224-226). Naruszenie prawa materialnego polegające na jego błędnej wykładni może stanowić podstawę kasacyjną, gdy miało wpływ na rozstrzygnięcie, a więc wówczas, gdy na skutek błędnej wykładni orzeczenie nie odpowiada prawu.

Autor skargi kasacyjnej choć jednoznacznie podał, że wymienione przez niego przepisy zostały naruszone przez błędną wykładnię, to jednak nigdzie nie wyjaśnił, na czym miałaby polegać błędna wykładnia tego przepisu. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił również, jakie argumenty dowodzą prawidłowości jego twierdzenia, że wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest błędna, a zatem jego twierdzenia są gołosłowne. W kontekście powyższego wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odwoływał się do przywołanego przepisu, nie stosował go i nie dokonywał jego interpretacji.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

.