II OSK 245/07 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-03-14	
Data wpływu	2007-02-09	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Gliniecki
Maria Rzążewska /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Miładowski	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601	
Hasła tematyczne	Wodne prawo
Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 1184/06	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019;  art. 28  ust. 1; Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168;  art. 105  par. 1,  art. 156  par. 1  pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016;  art. 30  ust. 1  pkt 3;  Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270;  art. 174,  art. 145  par. 1  ust. 1  lit. c,  art. 185,  art. 203;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Paweł Miładowski Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1184/06 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie administracyjne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. B. kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], która utrzymała w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], która umorzyła postępowanie w sprawie budowy schodów drewniano-metalowych i ogrodzenia działki nr [...] położonej w W.. Oddalając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż kwestionowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. wydana została z rażącym naruszeniem art. 105 k.p.a. przez wadliwe przyjęcie, iż teren, do którego przylega działka skarżącego nie ma charakteru miejsca publicznego i realizacja ogrodzenia nie wymagała przewidzianego w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w wersji tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) zgłoszenia zamiaru jego budowy.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji ustalił i wywiódł, że bezsporne w sprawie jest to, że działka skarżącego graniczy z pasem gruntu położonym wzdłuż wód powierzchniowych zbiornika wodnego o nazwie B.. Właścicielem tego pasa gruntu jest Gmina W.. Szerokość tego pasa gruntu uzależniona jest od poziomu wody w rzece i jest zmienna (od 4,3 do 0,5 m). Na granicy tych nieruchomości skarżący wybudował bez zgłoszenia ogrodzenie składające się z przęseł metalowych na fundamencie. Jak wynika z mapy załączonej do akt działka nr [...] położona jest na skarpie i sąsiaduje z opisaną działką gminną. Stan własności i przebiegu granic jest niesporny. Ze skarpy w kierunku wody prowadzą schody drewniano-metalowe pobudowane na terenie działki, a w granicy z działką gminną znajduje się ogrodzenie.

Z takiego stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez organ prowadzący postępowanie zwykłe, wynikało, że teren gminny położony wzdłuż rzeki i graniczący z działką skarżącego jest miejscem publicznym, gdyż służy realizacji celów publicznych zapisanych w ustawie z dnia 8 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019). Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 tej ustawy właściciel nieruchomości przyległej do powierzchniowych wód publicznych jest obowiązany umożliwić dostęp do wody na potrzeby wykonywania robót związanych z utrzymywaniem wód oraz dla ustawiania znaków żeglugowych lub hydrologiczno-meteorologicznych urządzeń pomiarowych, z czego wynika, że teren przylegający do powierzchniowych wód publicznych wykorzystywany jest m.in. dla ustawiania znaków żeglugowych lub hydrologiczno-meteorologicznych urządzeń pomiarowych, a także do wykonywania robót związanych z utrzymaniem tych wód. Tereny przyległe do takich wód wypełniają zatem funkcje publiczne związane z użytkowaniem tych wód. Stanowią zatem miejsce publiczne, a publiczny charakter takich terenów nie wynika z ich rzeczywistego użytkowania, jak przyjął Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., lecz z przytoczonego przepisu prawa. Nie jest kwestią interpretacji czy też oceny stanu faktycznego ustalanie przez organ władzy publicznej charakteru takiego miejsca, skoro o jego funkcji przesądza przepis prawa. Mając na względzie taką argumentację Sąd podzielił stanowisko organów administracji co do charakteru nieruchomości graniczącej z działką J. B., a także co do rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu organ wydający kwestionowaną decyzję nie miał podstaw do umorzenia postępowania, skoro należało je prowadzić w celu usunięcia skutków samowoli budowlanej, polegającej na zaniechaniu zgłoszenia organowi administracji budowlanej zamiaru realizacji ogrodzenia od strony terenu publicznego. Natomiast kwestia umorzenia postępowania odnośnie budowy schodów została zasadnie oceniona przez organy nadzoru jako niedająca podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. B. i w oparciu o art. 174 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a., poprzez:

1) błędne uznanie, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] znak: [...] umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie schodów drewniano-metalowych i ogrodzenia na fundamentach betonowych wybudowanych na działce nr [...] w W. należącej do strony była rażącym naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., a zatem decyzja w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności była zgodna z przepisami postępowania administracyjnego;

2) uznanie za prawidłową decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego mimo naruszenia przy jej wydaniu wymogu tożsamości sprawy rozpatrywanej w I oraz II instancji i wydania w istocie rozstrzygnięcia o merytorycznym charakterze, w sytuacji kiedy organ I instancji może rozpatrywać sprawę wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Konkluzja skargi zawiera wniosek uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, bądź uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie celem ponownego rozpoznania;

3) zasądzenie na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania sądowego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona w zakresie, w jakim zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., wiążąc to naruszenie z wadliwym zastosowaniem przez Sąd art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (skarga kasacyjna błędnie powołuje ten przepis jako art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a.).

Słusznie zwraca uwagę uzasadnienie skargi kasacyjnej, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nie zawiera ustawowej definicji "miejsca publicznego" wymienionego w art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Takiej definicji nie zawierają również uregulowania ustawy – Prawo wodne, w tym przywołany przez Sąd I instancji art. 28 ust. 1 tej ustawy, który stał się podstawą dla oceny, iż kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo. Przepis ten, wprowadzając określone ograniczenie w zakresie wykonywania własności w odniesieniu do nieruchomości przylegających do wód powierzchniowych nie określa nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych jako miejsc publicznych, a jedynie kieruje do właścicieli nieruchomości nakaz ich udostępniania w przypadku konieczności dokonania określonych czynności.

W orzecznictwie przyjmuje się, iż miejscem publicznym w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest takie, z którego korzysta nieokreślona liczba niezidentyfikowanych osób (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 1002/05 przywołany w Prawo budowlane. Orzecznictwo sądów administracyjnych, pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis 2007, s. 170). Cechą wyróżniającą takie miejsce publiczne jest niewątpliwie jego powszechna dostępność.

O czym już była mowa wyżej w art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo wodne nie zostało użyte sformułowanie stwierdzające, iż nieruchomości przylegające do powierzchniowych wód publicznych są miejscami publicznymi, co więcej zawarte w tym przepisie uprawnienie dla innych niż właściciel podmiotów nie daje podstaw do wyprowadzenia wniosku, iż nieruchomości, o których mowa w tym przepisie mogą być wykorzystywane powszechnie przez nieokreśloną i niezidentyfikowaną liczbę podmiotów. Przepis ten niewątpliwie ogranicza prawa właściciela nieruchomości w swobodnym, nieskrępowanym jej korzystaniu wynikającym z art. 140 k.c. nakazując udostępnienie takiej nieruchomości osobom trzecim dla potrzeb wykonywania robót związanych z utrzymywaniem wód oraz ustawieniem znaków żeglugowych lub hydrologiczno-meteorologicznych urządzeń pomiarowych.

Uprawnienia do takiego korzystania z nieruchomości w zakresie dostępu do wody dla wykonywania ściśle określonych czynności nie można utożsamiać z możliwością powszechnego korzystania z nieruchomości i wyprowadzać z tego tezy, iż nieruchomości wymienione w cytowanym na wstępie przepisie są miejscami publicznymi. Zwrócić należy przy tym uwagę, że w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo wodne jest przewidziana możliwość objęcia takich nieruchomości powszechnym korzystaniem lecz wymaga to wydania decyzji przez właściwy organ. Wydanie w odniesieniu do nieruchomości przyległych do wód powierzchniowych publicznych decyzji przewidzianych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo wodne powoduje, że z chwilą jej wydania nieruchomość taka uzyskuje walor miejsca publicznego.

Nie można w związku z tym podzielić stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że art. 28 ust. 1 ustawy Prawo wodne przesądza o tym, iż tereny przyległe do powierzchniowych wód publicznych wypełniając funkcje publiczne związane z wykorzystaniem tych wód na wymienione w tym przepisie cele są miejscami publicznymi, o jakich mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Wadliwe jest wymienione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko, że nieruchomości wymienione w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo wodne z mocy tego przepisu są miejscami publicznymi. W konsekwencji nie można podzielić argumentacji Sądu I instancji, o rażącym naruszeniu przez decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. prawa, wywiedzionym w oparciu o błędne przyjęcie, iż teren, do którego przylega ogrodzenie ex lege jest miejscem publicznym.

Za trafny w związku z tym należy uznać zarzut skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok zapadł z obrazą art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w związku z tym podzielić należy słuszność zarzutu skargi, iż oddalenie skargi nastąpiło w następstwie dokonania wadliwych ustaleń stanu faktycznego, a zatem z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Ujawnienie tego naruszenia prawa powoduje uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 p.p.s.a.

Nie jest natomiast uzasadniony drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, bowiem Sąd I instancji nie wypowiadał się w ogóle w zakresie podniesionym w treści tego zarzutu, a skarga kasacyna nie formułuje zarzutu niewyjaśnienia przez Sąd I instancji sprawy w tym zakresie; w szczególności nie zarzuca, że Sąd nie odniósł się w tej mierze do zarzutu skargi.

Uwzględniając skargę kasacyjną z przyczyn uprzednio wymienionych na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego od organu administracji na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną.