I SA/Gd 818/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-03-17	
Data wpływu	2025-10-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Joanna Zdzienicka-Wiśniewska /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Gorzeń
Sławomir Kozik	
Symbol z opisem	6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego	
Hasła tematyczne	Oświata	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 305; art. 44 ust. 3, art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 5, ust. 6 pkt 1; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2025 nr 0 poz 1043; art. 10 ust. 1, art. 62, art. 88, art. 101 ust. 1-3, art. 102; Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t. j.)
Dz.U. 2017 nr 0 poz 2203; art. 35 ust. 1; Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia NSA Sławomir Kozik, Protokolant Specjalista Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 marca 2026 r. sprawy ze skargi B. C. i A. Ć. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 września 2025 r. sygn. akt SKO Gd/2218/25 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu należności z tytułu dotacji przyznanej na 2019 rok oddala skargę.	
Uzasadnienie
Panie B.C. i A.Ć. są wspólnikami spółki cywilnej "O.". Osoby te są organem prowadzącym dla trzech przedszkoli publicznych: "[...]" w G. (zwaną także jako "AP"), "[...]" (zwaną także jako "GAP") oraz "[...]" w G. (zwaną także jako "OAP").

W roku 2019 organ prowadzący przedszkola otrzymał z budżetu Gminy Miasta G. dotacje na ich prowadzenie w łącznej wysokości 1.702.126,73 zł (tj.: 371.994,82 zł na AP, 471.726,32 zł na GAP, 858. 405,59 zł na OAP).

W 2020 r. została przeprowadzona kontrola prawidłowości wydatkowania przedmiotowej dotacji, która wykazała wydatkowanie środków z dotacji w sposób niezgodny z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.f.z.o.

W wyniku stwierdzonych nieprawidłowości, które zostały wykazane w protokole kontroli oraz opisane w wystąpieniu pokontrolnym, w piśmie z dnia 16 lutego 2021 r. Stronę zawiadomiono o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie określenia kwoty dotacji oświatowej podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy Miasta za rok 2019, w części wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez podane wyżej przedszkola publiczne, dla których organem prowadzącym są: B.C. i A.Ć., działające jako wspólnicy spółki cywilnej "O.".

Decyzją z dnia 20 sierpnia 2021 r. Prezydent Miasta Gdańska orzekł o obowiązku zwrotu przez dotacji w łącznej wysokości 700.201,86 zł.

SKO w Gdańsku decyzją z dnia 8 czerwca 2022 r. (sygn. akt SKO Gd/4977/21) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 31 stycznia 2023 r. w sprawie sygn.akt I SA/Gd 865/22.uchylił decyzję organu odwoławczego i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia 15 maja 2024 r. Prezydent Miasta określił Stronie wysokość dotacji wykorzystanej w roku 2019 niezgodnie z jej przeznaczeniem wraz z odsetkami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 2 października 2024 r. (sygn. akt SKO Gd/3442/24) uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania organ pierwszej instancji decyzją z dnia 21 marca 2025 r. określił wysokość dotacji wykorzystanej w roku 2019 niezgodnie z przeznaczeniem przez B.C. i A.Ć. - będące organem prowadzącym dotowane przedszkola publiczne na terenie Gminy Miasta G., tj.: "AP", "GAP" i "OAP" w łącznej kwocie 616.229,80 zł wraz z odsetkami. Organ zakwestionował prawidłowość sfinansowania wynagrodzenia dyrektorów administracyjno-gospodarczych z powodu braku wskazania tych stanowisk w statutach przedszkoli. Organ miał też w tym względzie na uwadze: niejasny i nietransparentny podział zadań dyrektorów administracyjno-gospodarczych nakładający się częściowo na zadania dyrektora ds. oświatowych, niewykazanie przez stronę zasadności finansowania z dotacji stanowisk dwóch dyrektorów w każdej z placówek, mających taki sam zakres obowiązków oraz ustalanie i pobieranie wynagrodzeń w sposób dowolny i uznaniowy, naruszający art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych (u.f.p.), a także brak wystarczającej dokumentacji potwierdzającej wykonywanie zadań administracyjnych i obsługi.

Strona złożyła odwołanie i jednocześnie zaskarżyła postanowienia organu z dnia 19 lutego 2025 r. o odmowie uwzględniania wniosków dowodowych dotyczących przesłuchania w charakterze świadków J.T. oraz B.E., zarzucając naruszenie art. 7, art. 75 oraz art. 77 k.p.a. W toku postępowania odwoławczego SKO w Gdańsku wezwało organ I instancji do uzupełnienia materiału dowodowego, na które organ udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 4 września 2025 r.

Zaskarżoną decyzją z dnia 26 września 2025 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "SKO" w Gdańsku, "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania B.C. oraz A.Ć. (dalej: "Skarżące" lub "Strona") od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska (dalej: "Prezydent Miasta", "organ pierwszej instancji") z dnia 21 marca 2025 r. w sprawie określenia należności z tytułu zwrotu dotacji przyznanej na rok 2019 jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej "k.p.a.", art. 60 pkt 1, art. 67 ust. 1 w zw. z art. 44 ust. 3, art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 5 i ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.) w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r.

o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2203), a także w zw. z art. 88 ust. 8 oraz art. 102 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1043 ze zm.) uchyliło w części decyzję organu I instancji i zobowiązało Skarżące solidarnie do zwrotu kwoty 616.229,80 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, licząc od dnia przekazania dotacji z budżetu Gminy Miasta G. do dnia zapłaty tytułem zwrotu dotacji. W pozostałym zakresie decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy.

Organ, powołując treść art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 5 i 6 u.f.p., wskazał, że decyzja organu I instancji odnosiła się do wydatków stanowiących wynagrodzenie dyrektorów administracyjno – gospodarczych w przedszkolach prowadzonych przez Skarżące, których łączna kwota wyniosła 616.229,80 zł. Funkcje te w każdym z przedszkoli sprawowały B.C. i A.Ć. na podstawie decyzji osób prowadzących publiczne przedszkola w sprawie wynagrodzenia dyrektora administracyjno-gospodarczego przedszkola - odpowiednio z dnia 29.09.2016 r. - AP, z dnia 31.08.2017 r. - GAP oraz z dnia 30.08.2016 r. - OAP.

Organ prowadzący powierzył Skarżącym stanowiska w każdym z trzech przedszkoli jednocześnie, bez określenia wymiaru czasu pracy oraz wynagrodzenia. Decyzje stanowią, że dyrektor administracyjno-gospodarczy publicznego przedszkola otrzymuje wynagrodzenie, które może być sfinansowane ze środków dotacji udzielanej przez Gminę Miasta zgodnie z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. Zastrzeżono, że wypłata wynagrodzenia będzie dokumentowana poprzez przelew bankowy lub potwierdzenie wypłaty gotówki KW lub poprzez pisemny rachunek wystawiony przez dyrektora. O wysokości i wypłatach wynagrodzenia decydować miała każdorazowo osoba prowadząca, stosownie do możliwości finansowych jednostki.

Okolicznością istotnie rzutującą na ocenę prawną zasadności wydatkowania wskazanych powyżej środków było wyjaśnienie, czy w placówkach prawnie uregulowano strukturę potwierdzającą istnienie wskazanych stanowisk, za które wynagrodzenie zostało sfinansowane z przedmiotowej dotacji, w szczególności czy statuty poszczególnych placówek przewidywały istnienie w nich dyrektora administracyjno-gospodarczego.

Podczas kontroli Skarżące przedłożyły statuty niezawierające zapisów o dyrektorach administracyjno-gospodarczych. Nowelizacje statutów nie były prezentowane przez Skarżące w toku postępowania kontrolnego, jak i administracyjnego pomimo gwarancji aktywnego w nim udziału. Dopiero składając odwołanie od decyzji wydanej w roku 2021 dołączyły "nowelizacje" statutów podjęte w formie uchwał na radzie pedagogicznej w dniu 29 sierpnia 2017 r. o utworzeniu stanowisk dyrektorów administracyjno-gospodarczych .

Ocenę, że stanowiska dyrektorów pojawiły się dopiero w trakcie lub po kontroli przeprowadzonej w 2020 r., a nie w roku 2017, za przedwczesną uznał WSA w Gdańsku w prawomocnym wyroku z dnia 31 stycznia 2023 r. Sąd wskazał, że organ powinien ocenić, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, w tym przedłożonych zmian statutów w prowadzonych przez Skarżące przedszkolach, w dacie wydatkowania dotacji na wynagrodzenia, przewidziane były stanowiska dyrektorów administracyjno-gospodarczych. Sąd stwierdził, że istotne znaczenie ma pozycja prawno – ustrojowa dyrektora przedszkola (art. 62 u.p.o. ), statut przedszkola (art. 88 u.p.o), struktura organów przedszkola i ich kompetencje (art. 102 u.p.o.). Wiążąca ocena prawna i wskazana Sądu zostały uwzględnione przez organ.

W placówce oświatowej nie może funkcjonować organ, który nie został wymieniony w statucie. Kolegium wskazało, że co do statutów placówek prowadzonych przez Skarżące, organ I instancji opisał, że w okolicznościach sprawy daje się wyodrębnić 5 wersji przedstawianych przez ww. statutów, mianowicie: statuty złożone organowi rejestrowemu w dniu 30 sierpnia 2017 r.; złożone organowi rejestrowemu przy piśmie z dnia 28 listopada 2017 r.; statuty przedłożone podczas kontroli i dołączone do akt kontrolnych w 2020 r.; statuty złożone na etapie postępowania administracyjnego organowi rejestrowemu w dniu 15 czerwca 2021 r.; oraz statuty złożone na etapie postępowania odwoławczego przy piśmie do SKO z dnia 30 listopada 2021 r.

Kolejno organ opisał, że jedno z przedszkoli - GAP zostało utworzone w dniu 01.09.2017 r. Do wniosku o pozwolenie na utworzenie przedszkola, który został złożony w dniu 25.05.2017 r., jako jeden z załączników dołączono statut przedszkola. Według zapisu § 22 tego statutu, jako organy przedszkola wskazano: Dyrektora przedszkola, Radę Pedagogiczną i Radę Rodziców. Zatem statut ten nie wyodrębniał stanowiska dyrektorów administracyjno-gospodarczych a wchodził w życie z dniem 01.09.2017 r. Organ ocenił także, że jest to ten sam statut, który został przedłożony podczas kontroli w 2020 r. oraz ten sam, który został złożony do organu rejestrowego w dniu 28.11.2017 r.

W piśmie z dnia 28 listopada 2017r. Strona przekazała organowi rejestrowemu statuty AP, GAP i OAP, określając je jako aktualne i argumentując potrzebą uwzględnienia przepisów nowego prawa oświatowego, zgodnie z przepisem art. 322 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe. Pismo przewodnie w imieniu organu prowadzącego zostało podpisane przez dyrektor ds. oświatowych – B.P.. Organ ocenił, że są to statuty o tej samej treści, które przedstawiono podczaskontroli, a ich lektura wskazuje, że brak jest w nich zapisów o wyodrębnieniu stanowisk administracyjno-gospodarczych.

Strony w postępowaniu kontrolnym w lutym 2020 r. okazały statuty AP, GAP

i OAP, które weszły w życie z dniem 01.09.2017 r. Zapis § 22 statutu każdego z trzech przedszkoli wymienia organy przedszkoli: Dyrektora przedszkola, Radę Pedagogiczną i Rada Rodziców. Przepisy zaś § 66 ust. 7 statutów informują o ich dacie wejścia w życie, którą określono na dzień 01.09.2017 r. Statuty te nie wyodrębniają jednak stanowisk dyrektorów administracyjno-gospodarczych i stanowią tę samą wersję statutów, które zostały przedłożone organowi rejestrowemu w dniu 30.08.2017 (GAP) oraz w dniu 28.11.2017 r.

Organ wskazał, że na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego, w dniu 15.06.2021 r. do organu ewidencyjnego przekazano znowelizowane statuty AP, GAP i OAP, które weszły życie z dniem 12.03.2020 r., w których w § 22 jako organy przedszkoli wskazano: Dyrektora przedszkola ds. administracyjno-gospodarczych; Dyrektora ds. kadrowo-finansowych; Dyrektora ds. oświatowych; Radę Pedagogiczną i Radę Rodziców.

Skarżące w dniu 30.11.2021 r. - na etapie postępowania odwoławczego - przedłożyły organowi odwoławczemu nowe dowody w postaci: 1) Porządku obrad Rady Pedagogicznej nr [...] z dnia 29.08.2017 r.; 2) Protokołu Rady Pedagogicznej nr [...] wraz z podpisami i listą obecności z dnia 29.08.2017 r.; 3) załącznika nr [...] - wykazu zmian w statucie przedszkola wraz z uchwałą Rady Pedagogicznej nr [...] w sprawie przyjęcia zmian w Statucie Przedszkola z dnia 29.08.2017 r. - przeprowadzonych w OAP; 4) Porządku obrad Rady Pedagogicznej nr [...] z dnia 29.08.2017 r.; 5) Protokołu Rady Pedagogicznej nr [...] wraz z podpisami i listą obecności; 6) załącznika nr [...] - wykaz zmian w statucie przedszkola wraz z uchwałą w/s zmiany statutu - przeprowadzonych w GAP; Przedłożone dokumenty dotyczące porządku obrad Rady Pedagogicznej nr [...], Protokół Rady Pedagogicznej nr [...] wraz z podpisami i listą obecności, załącznik nr [...] - wykazu zmian w statucie przedszkola wraz z uchwałą w/s zmiany statutu - przeprowadzonych w AP miały dowodzić, że na posiedzeniu Rad Pedagogicznych

w dniu 29.08.2017 r. dokonano zmian regulacji statutowych wszystkich 3 przedszkoli publicznych poprzez utworzenie stanowisk dyrektorów administracyjno-gospodarczych oraz określenia ich kompetencji i zadań. Skarżące stanęły na stanowisku, że w dniu 29.08. 2017 r. podjęte zostały uchwały o zmianie statutów przedszkoli polegające m.in. na tym, że w każdym z nich ustanowiono stanowisko "dyrektorów" ds. organizacyjnych. Wynikałoby z tego, że w roku 2019, którego dotyczy zaskarżona decyzja o zwrocie dotacji, w placówkach funkcjonowały stanowiska dyrektorów ds. administracyjnych . Wyjaśniły, że kontrolerzy UM nie wyrażali czhęci przyjęcia zmian statutów. Prośba o zakres obowiązków została przez stronę uznana za przyjęcie do wiadomości przez UM

i akceptacji, że takie stanowiska istnieją.

Organ I instancji przeprowadził dowód z przesłuchania Stron oraz świadka – B.P. kolejno w dniach: 21 czerwca 2021 r. i 1 kwietnia 2021 r.

W dniu 9 stycznia 2025 r. organ ponownie przesłuchał B.P.

w charakterze świadka, która potwieredziła, iż w pierwotnym statucie wszystkie obowiązki trzech dyrektorów były określone łącznie. W czasie kontroli w 2020 r. zostały wprowadzone zmiany do statutu w zakresie wyodrębnienia stanowisk dyrektora ds. oświatowych i pozostałych dyrektorów, zaś znowelizowany statut zostanie dostarczony organowi rejestrowemu w najbliższym czasie. Ponownie słuchana jako świadek w terminie późniejszym odpowiedziała, że nie przypomina sobie tych słów, po drugie nie pamięta takiej sytuacji. Potwierdziła, że jak została zatrudniona we wrześniu 2017 r. zastała stary statut. Organ został poinformowany o zmianach, które były w 2017 r.

Na kolejne pytanie o to, czy w złożonych statutach widnieje zapis o wyodrębnieniu stanowisk dyrektorów ds. administracyjno–gospodarczych, świadek odpowiedziała, zmiany były wprowadzone, natomiast nie był wprowadzony nowy tekst jednolity. Z kolei, na wytłumaczenie jak możliwym jest, aby w kontrolowanym 2019 r. w statutach przedszkoli: "AP", "GAP" "OAP" mógł widnieć zapis o stanowiskach dyrektorów administracyjno-gospodarczych, skoro statuty złożone 28.11.2017 r. ich nie uwzględniały, a kolejnymi był dopiero te złożone 15.06.2021 r., świadek odpowiedziała, że nie zna takiej praktyki, żeby składać do Urzędu, który nie jest organem prowadzącym dokumentów tego typu. Dla niej organem prowadzącym są właścicielki przedszkola Ujednolicony tekst był, ale właścicielki go nie miały. To mogła być jej pomyłka, że nie wyjęłam z teczki statutu, który został już zmieniony. Jak przyszła do pracy to te teczki nie były jednolite i można się było pomylić, to mógł być <czeski błąd>".

W dniu 9 stycznia 2025 r. organ ponownie przesłuchał również A.Ć.

w charakterze Strony, która w dniu 1 czerwca 2021 r. wyjaśniła, że brak zapisów o stanowiskach dyrektorów administracyjno-gospodarczych wynikał z niewiedzy, ponieważ w statucie ogólnie ujęto stanowisko dyrektora bez podziału. Podczas przesłuchania w dniu 9 stycznia 2025 r. na pytanie

swoje wcześniejsze wyjaśnienia odpowiedziała, że chyba nie do końca zrozumiała wtedy te pytania. Były 2 statuty, jeden który ujednoliciła p. P.. (...) P. E. dostała statut niewłaściwy i (...) był jeszcze tekst wprowadzony do statutu wcześniejszego i chyba mailem dostała zakres obowiązków, który został wprowadzony do statutu, ale chyba nie chciała go wtedy przyjąć. Na kolejne pytanie o niezgodności pomiędzy treścią zeznań złożonych w dniu 01.06.2021r., a nowym dowodem z dnia 30.11.2021 r. złożonym przez pełnomocnika w trakcie postępowania odwoławczego Strona odpowiedziała, że statuty już były i przez pomyłkę został okazany stary. Z kolei na pytanie o to, jak możliwym jest, aby w kontrolowanym 2019 r. w statutach przedszkoli mógł widnieć zapis o stanowiskach dyrektorów administracyjno-gospodarczych, skoro statuty złożone 28.11.2017 r. ich nie uwzględniały, a kolejnymi był dopiero te złożone 15.06.2021 r. odpowiedziała, że pewnie też przez pomyłkę. Kontrolująca wiedziała, że są stanowiska dyrektorów administracyjno-gospodarczych, ale poprawionego statutu nie przyjęła i sama zasugerowała, żeby były 2 oddzielne stanowiska. W marcu została wprowadzona kolejna zmiana i wtedy był już podział na 3 dyrektorów. Na pytanie o zmiany wprowadzone w statutach po kontroli przeprowadzonej w 2020 r., Strona odpowiedziała, że powodem było doprecyzowanie ich stanowisk - ról, zadań i obowiązków.

W dniu 22 stycznia 2025 r. organ przesłuchał w charakterze strony B.C., która początkowo w dniu 1 czerwca 2021 r. udzieliła odpowiedzi, że dyrektor ds. oświatowych ujęła w statutach trzech dyrektorów jako jedno pojęcie.

W związku z tym zadania dyrektorów przenikały się nawzajem, co zostało naprawione w 2020 r. W trakcie kontroli statuty zostały znowelizowane w odniesieniu do trzech dyrektorów. Podczas przesłuchania z kolei w dniu 22 stycznia 2025 r. strona wezwana o sprecyzowanie swojej wypowiedzi odpowiedziała, iż wydaje jej się, że nie do końca zrozumiała pytanie. Chodziło jej o to, że w późniejszych zmianach zostały sprecyzowane zakresy tych 3 dyrektorów. W 2017 r. 28 sierpnia została podjęta decyzja przez dyrektor P., że będzie 2 dyrektorów ds. gospodarczych. Poproszona o wyjaśnienie niezgodności pomiędzy treścią wyjaśnień złożonych w dniu 01.06.2021r., a nowym dowodem złożonym przez pełnomocnika w trakcie postępowania odwoławczego dnia 30.11.2021 r. odpowiedziała, że w czasie kontroli omyłkowo przedstawiono niewłaściwy statut - ten przed zmianami. Zarówno w czasie kontroli w 2017 r., jak i po wprowadzeniu zmian został przedłożony omyłkowo nieprawidłowy statut. Po wprowadzeniu zmian, zostały one realizowane po uchwale rady pedagogicznej w sierpniu 2017 r. W statutach zgłoszonych w dniu 15.06.2021 r. do UM w G. chodziło o doprecyzowanie - w trakcie kontroli kontrolująca powiedziała, że te funkcje powinny być doprecyzowane i w tym statucie ujęto te sugestie-podział na dyrektora ds. administracyjno - gospodarczych .

Oceniając materiał dowodowy w postaci zeznań świadków oraz wyjaśnień Stron organ odwoławczy stwierdził, iż twierdzenie, że stanowiska dyrektorów administracyjnych formalnie funkcjonowały w placówkach od sierpnia 2017 r. jest pozbawione podstaw faktycznych i prawnych. Twierdzenie Skarżących mówiące o tym, że stanowiska dyrektorów ds. administracyjno-gospodarczych funkcjonowały jako zapisy w statutach przedszkoli od 2017 r. nie daje się w sposób nienasuwający wątpliwości ustalić na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Stanowisko to jest nielogiczne i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, którego nie podważają w żadnym razie zeznania świadków.

Organ przypomniał, że zgodnie z twierdzeniem Stron, rady pedagogiczne wszystkich trzech placówek miały w dniu 29.08.2017 r. uchwalić statuty przewidujące stanowiska dyrektora ds. administracyjno-gospodarczych oraz ich zadań. Następnego dnia, tj. 30.08.2017 r. złożono organowi rejestrowemu statuty, w których stanowisk takich jednak nie wyodrębniono. Zwrócono uwagę na treść § 66 każdego z trzech statutów przedszkoli AP, GAP i OAP, który sugeruje, że są to teksty ujednolicone statutów po nowelizacji uchwałami Rad Pedagogicznych nr [...] z dnia 29.08.2017 r. W dniu 28.11.2017 r. organowi rejestrowemu przedłożono statuty, w których także nie było mowy o stanowiskach dyrektora ds. administracyjno-gospodarczych. Z kolei, w dniu 15.06.2021 r. przekazano organowi ewidencyjnemu statuty, które przewidywały stanowisko dyrektora ds. administracyjno-gospodarczych, kadrowo-finansowych i oświatowych, lecz zmiany te wprowadzone do statutów miały obowiązywać od 12.03.2020 r.

Kolegium doszło do wniosku, że jeżeli statuty przedłożone w dniu 30.08.2017 r. obejmowały ustalenia podjęte także na radach pedagogicznych w dniu 29.08.2017 r., to przyjąć należało, że na radach tych nie podjęto uchwał o ustanowieniu w przedszkolach stanowiska dyrektora administracyjno-gospodarczego. Znalazłoby to bowiem swoje odzwierciedlenie w treści złożonego statutu. Co więcej, stanowiska tego nie ujęto także w statuach przesłanych w listopadzie 2017 r., co uzasadnia stwierdzenie, że stanowisk, o których mowa, formalnie w tym czasie nie utworzono, o czym świadczą także inne okoliczność zaistniałe w trakcie postępowania kontrolnego opisane w decyzji organu I instancji na str. 61- 62.

Ponadto, z protokołu kontroli z dnia 10.09.2020 r. wynika, iż zakwestionowane zostały m.in. wydatki dotyczące wynagrodzeń dyrektorów administracyjno-gospodarczych z uwagi na fakt, iż rozliczenie z dotacji AP, GAP i OAP wynagrodzeń dwóch lub trzech dyrektorów jest niezgodne z zapisami statutów każdego z przedszkoli. Wynagrodzenia osoby, która nie została powołana lub została powołana w sposób sprzeczny z przepisami Prawo oświatowe oraz statutu danego przedszkola, w sposób prowadzący do częściowego lub zupełnego dublowania zakresu obowiązków, nie może być uznane za wykorzystanie środków z dotacji zgodne z przeznaczeniem. Strona (jak podano) wniosła zastrzeżenia do treści protokołu kontroli, jednak nie podważyła ustaleń w zakresie braku zapisów w statutach odnośnie stanowisk dyrektorów administracyjno-gospodarczych i ich wpływu na kwalifikację wydatków.

Kolegium zauważyło, że gdyby rzeczywiście było tak jak twierdzą Skarżące, że kontrolująca odmówiła przyjęcia statutów w obowiązującym brzmieniu przewidującym stanowisko dyrektora ds. administracyjno-gospodarczych, to złożenie zastrzeżeń co do ustaleń zawartych w protokole kontroli było najbardziej efektywnym i adekwatnym do sytuacji i etapu postępowania środkiem prawnym celem dowiedzenia prawdziwości swojego stanowiska. Skarżące tego jednak nie uczyniły, co uprawomocnia przekonanie, że ustalenia kontrolerów co do treści statutów były słuszne. Ponadto miały one możliwość złożenia statutów w brzmieniu, jakie według nich nadano tym aktom w sierpniu 2017 r. Co więcej, po zakończeniu kontroli, w trakcie postępowania administracyjnego w dniu 15.06.2021 r. złożono znowelizowane statuty organowi ewidencyjnemu, które obowiązywały od dnia 12.03.2020 r.

Zdaniem Kolegium, z powyższych okoliczności oraz wyjaśnień przytoczonych

w uzasadnieniu decyzji wynika, że stanowisko dyrektora ds. administracyjnych nie zostało utworzone w 2017 r. poprzez zapisy w statutach poszczególnych jednostek, tylko później, po zakończeniu postępowania kontrolnego. Do marca 2020 r. w placówkach nie było tego stanowiska dyrektora w związku z czym, wcześniej przedkładane przez Skarżące statuty nie zawierały żadnych o nim wzmianek.

Organ odwoławczy z powyższych względów nie przyznał też słuszności stanowisku Stron, które twierdzą, że wiedzę o znaczeniu statutów uzyskały dopiero z decyzji administracyjnej organu I instancji z dnia 01.09.2021 r., zaś po powzięciu tej wiedzy i odnalezieniu prawidłowych statutów przedstawiono je w odwołaniu od decyzji wraz z uchwałami rad pedagogicznych. Twierdzenie zaś, że zmiany wprowadzające stanowiska dyrektora administracyjno-gospodarczego obowiązywały od 2017 r., jednak organ ewidencyjny nie został o tym powiadomiony z powodu pomyłek, a organ kontrolny z powodu tego, że kontrolujący odmówił przyjęcia właściwych statutów, organ odwoławczy ocenił jako niewiarygodne, naiwne i nie znajdujące jakiegokolwiek potwierdzenia w materiale dowodowym, bowiem nie można logicznie wytłumaczyć tego, dlaczego stanowiska dyrektorskie zostały wprowadzone do statutów z mocą obowiązującą od marca 2020 r., chociaż miały istnieć od 2017 r.

Skarżące twierdziły, że formalności związane ze statutami należały do dyrektor P., Organ uwzględnił, że zmiany w statutach oraz organizacji przedszkoli były warunkiem, pod jakim zgodziła się przyjąć funkcję dyrektora w przedszkolach. Organ zwrócił również uwagę, że jedno z trzech kontrolowanych przedszkoli tj. GAP zostało utworzone w dniu 01.09.2017 r. Do wniosku o pozwolenie na utworzenie przedszkola złożonego w dniu 25.05.2017 r. jako jeden z złączników dołączono statut przedszkola. Następnie, jako uzupełnienie wniosku strona osobiście złożyła 30.08.2017 r. nową wersję statutu, która zawierała zmiany nowego prawa oświatowego, które wchodziło w życie z dniem 01.09.2017 r. Zapis § 22 statutu tego przedszkola wymieniał jako organy przedszkoli: Dyrektora przedszkola, Radę Pedagogiczną i Radę Rodziców, co oznacza, że statut, chociaż nie stanowił żadnej nowelizacji ani zmiany do poprzednio funkcjonujących statutów, także nie wyodrębniał stanowiska dyrektorów administracyjno-gospodarczych. Obowiązkiem beneficjenta dotacji jest natomiast odpowiednie udokumentowanie poniesionych z dotacji wydatków i udostępnienie organowi dotującemu (kontrolującym) wszystkich dokumentów do rozliczenia się z otrzymanej dotacji. Niewykonanie zaś tej powinności stanowi podstawę do zakwestionowania poniesionych wydatków.

Analiza statutów AP, GAP i OAP nie wykazała również istnienia stanowisk wicedyrektorów, o których wspomniały Skarżące reprezentowane przez pełnomocnika. Pozycję prawnoustrojową wicedyrektora w przedszkolach reguluje art. 101 u.p.o. Utworzenie tego stanowiska wymaga z kolei właściwej regulacji w statucie przedszkola, lecz jego istnienie nie jest obligatoryjne.

Na podstawie zgromadzonych dokumentów, Kolegium doszło do wniosku, że dyrektorem ds. oświatowych w trzech przedszkolach była B.P., którą organ prowadzący wskazał jako dyrektora przedszkoli, a następnie zatrudnił na tym stanowisku. Stanowisko dyrektora przedszkola ujęto w strukturze wszystkich 3 przedszkoli (§ 24 statutów). Nadto z powierzonego zakresu zadań z dnia 01.08.2018 r. wynika, że ww. m.in. kierowała działalnością dydaktyczną i opiekuńczo-wychowawczą przedszkoli oraz sprawowała nadzór pedagogiczny. Jej wynagrodzenie zostało sfinansowane z dotacji oświatowej. Z kolei wynagrodzenia obu Skarżących nie spełniały przesłanki wynikającej z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.f.z.o. Osoby te nie zajmowały również stanowisk wicedyrektorów ani zastępców dyrektora ds. oświatowych w żadnym z 3 prowadzonych przez siebie przedszkoli. Brak zatem było możliwości do wydatkowania środków w oparciu o wskazaną wyżej normę prawną na poczet wynagrodzenia tych osób.

Organ dokonał dodatkowo oceny, czy dotacja pobrana

i przeznaczona na sporne wypłaty osób będących jednocześnie organem prowadzącym przedszkola stanowiła wydatek bieżący i została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, tj. zgodnie z celami określonymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.f.z.o. w zw. z art. 10 ust. 1 u.p.o.

Skarżące jako organ prowadzący osobiście wykonywały zadania określone w art. 10 ust. 1 pkt 4 u.p.o. w zakresie zapewnienia obsługi administracyjnej i organizacyjnej przedszkoli. W ocene organu z dotacji mogą zostać pokryte wydatki związane z tą obsługą, ale nie wynagrodzenie organu prowadzącego realizującego te zadania. Przyznane sobie wynagrodzenie nie może stanowić wydatku w rozumieniu tego przepisu. Wydatek powstaje poprzez zapłatę za konkretną usługę bądź rzecz. Powołując się na treść art. 10 ust. 1 pkt 4 u.p.o. organ podał, iż obsługę, o której mowa wyżej, może zapewnić wyspecjalizowany pracownik organu prowadzącego lub podmiot zewnętrzny, obsługujący przedszkole w ramach zawartej umowy. Strona korzystała z usługi podmiotu zewnętrznego w zakresie obsługi rachunkowej oraz prawnej przedszkoli, które zostało sfinansowane z dotacji. Obsługę administracyjną natomiast - według oświadczenia Strony - prowadził sam organ prowadzący, albowiem nie wskazano rozliczenia z dotacji innych pracowników administracyjnych, a niewątpliwie obsługa administracyjna musiała być wykonywana. Na potwierdzenie faktu wykonywana tych zadań nie przedstawiono żadnej dokumentacji.

Wskazywany podział zadań zdaniem Kolegium także jest niejasny. Część zadań pokrywa się z zadaniami dyrektora przedszkola, a część zadań dotyczy samego organu prowadzącego, na którą to okoliczność zwrócono uwagę już podczas kontroli.

Zespół kontrolujący ustalał zakres obowiązków tych osób. W protokole kontroli wyjaśniono, że pełnomocnik organu prowadzącego wraz z pismem z dnia 10.06.2020 r. przekazał oryginał zakresu obowiązków Skarżących w postaci jednego wspólnego dokumentu, sporządzonego dla dwóch dyrektorów administracyjno-gospodarczych. Zakres obowiązków został ostemplowany pieczątką O. S.C. i pod pieczątką Spółki oraz podpisany przez wspólników B.C. i A.Ć.. Na dokumencie brak jednak daty i podpisu dyrektorów ds. administracyjno-gospodarczych, tj. osób przyjmujących zakres obowiązków do wiadomości i stosowania. Ponadto, na podstawie analizy zakresu obowiązków oraz statutów przedszkoli ustalono, że część zadań "dyrektora przedszkola" określonych w § 24 statutów publicznych 3 przedszkoli została przypisana w zakresie obowiązków zarówno dyrektorowi ds. oświatowych, jak i dyrektorom administracyjno-gospodarczych, co zostało przedstawione w tabeli. W piśmie z dnia 24.01.2024 r. Skarżące opisały, jakie czynności faktyczne były przez nie wykonywane na stanowiskach dyrektorów administracyjno-gospodarczych. Organ stwierdził, że część zadań dotyczących np. nawiązywania i rozwiązywania stosunku pracy (pracownicy pedagogiczni i niepedagogiczni), organizowanie praktyk dla studentów, zapewnienie bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom, nadzór nad orzeczeniami i opiniami WWR, należy do zadań dyrektora przedszkola - art. 68 ust. 1 pkt 6, 8 i 10 i art. 68 ust. 5 u.p.o. Zadania ustalone w zakresie obowiązków dyrektorów administracyjno - gospodarczych pokrywają się z obowiązkami dyrektora ds. oświatowych.

Środki wypłacane Skarżącym za wykonywanie funkcji, które nie zostały formalnie wyodrębnione i ustanowione w statutach placówek, nie posiadały cech wynagrodzenia. Brak obiektywnych kryteriów ustalania wysokości wypłat. Z dotacji może zostać sfinansowane "wynagrodzenie" osoby prowadzącej przedszkole, zatrudnionej w przedszkolu, pełniącej funkcję dyrektora przedszkola. Wynagrodzenie jest jednak świadczeniem majątkowym przysługującym za pracę, odpowiednie do jej rodzaju, ilości i jakości. Wydatki zaś ponoszone ze środków publicznych podlegają weryfikacji z punktu widzenia zasad wskazanych przez art. 44 ust. 3 u.f.p., którymi są celowość i oszczędność, efektywność, skuteczność oraz terminowość.

Organ prowadzący przedszkola, powierzając sobie stanowiska dyrektorów administracyjno-gospodarczych w każdym z 3 przedszkoli, nie ustalił w decyzjach organu prowadzącego kwoty stałego miesięcznego wynagrodzenia oraz wymiaru czasu prący, a jego wysokość uzależnił od możliwości finansowych danego przedszkola, co narusza też art. 35 u.o.f.z., w zakresie w jakim określa on procentową wysokość wynagrodzenia jakie może być rozliczone z dotacji. Taka sytuacja jest niedopuszczalna, gdyż przyznawane sobie w ten sposób "wynagrodzenie" jest kształtowane w sposób całkowicie dowolny i w pełni uznaniowy, oderwane od zasady celowego i oszczędnego wydatkowania środków publicznych. Prowadziło to do sytuacji, kiedy wysokość kwot wypłaconych wynagrodzeń w poszczególnych miesiącach w 3 przedszkolach była różna, kształtowała się od tysiąca złotych do kilkudziesięciu tysięcy złotych. Tytułem przykładu podano, że wynagrodzenie wypłacone z dotacji w OAP dla B.C. wyniosły w listopadzie 2019 r. 60.000 zł, a w grudniu 2019 r. 58.000 zł. Podobnie z dotacji OAP rozliczono wynagrodzenia A.Ć., która w listopadzie 2019 r. otrzymała 60.000 zł, a w grudniu 2019 r. – 58.000 zł. Kolegium oceniło, że wynagrodzenia te były znacząco wyższe od wynagrodzenia dyrektora przedszkoli (ok. 9.000), zaś tak daleko idące dysproporcje nie znajdują żadnego uzasadnienia. Wydatkom tym nie można było zatem przypisać cech wynagrodzenia, gdyż nie stanowią jasno i z góry określonego ekwiwalentu za wykonaną pracę.

Zgodnie z wytycznymi sformułowanymi przez WSA, przeprowadzono dodatkowo analizę wynagrodzenia w innych przedszkolach. Do analizy porównawczej wynagrodzeń przyjęto (zgodnie z wytycznymi), wynagrodzenia dyrektorów niepedagogicznych i wicedyrektorów pedagogicznych w gminnych przedszkolach publicznych, tj. Przedszkoli Nr [...] i Nr [...] w G.. Szczegółowe dane w zakresie wynagrodzeń udokumentowano w Tabeli nr 5 uzasadnienia decyzji organu I instancji. Z danych tych wynika, że na ww. stanowiskach wynagrodzenia miesięczne kształtowały się od kwot ok. 5.000 zł do ok. 6.500 zł, natomiast roczne od kwot 60.000,00 zł do 77.250 zł, przy czym ww. dyrektorzy i wicedyrektorzy byli zatrudnieni w pełnym wymiarze czasu pracy (w wynagrodzeniach ujęto również dodatkowe wynagrodzenie roczne). Poddane analizie przedszkola posiadały też większą liczbę dzieci (4 oddziały x 25 dzieci = 100 dzieci). Sporne wynagrodzenia dyrektorów administracyjno-gospodarczych znacznie przekraczają wynagrodzenia dyrektorów w przedszkolach publicznych, a dysproporcję obrazuje fakt, że wynagrodzenie dyrektorów administracyjno-gospodarczych w miesiącach listopad i grudzień 2019 r. w OAP dwukrotnie przekraczały wynagrodzenie roczne dyrektora przedszkola publicznego. Organ I instancji zasadnie odmówił przeprowadzenia dowodu ze statutów przedszkoli publicznych wnioskowanych przez stronę, posiadających od 8 do 10 oddziałów. wynagrodzenia osób mających pełnić funkcje tych "dyrektorów" z dotacji.

Skarżące w roku 2019 były wspólniczkami spółki cywilnej i tak występowały

w obrocie prawnym, o czym świadczą m.in. dokumenty przez nie podpisywane, które opatrywane były pieczęciami wskazującymi, że podpis składany był jako podpis wspólnika spółki cywilnej (m.in. decyzja Osób Prowadzących Publiczne Przedszkole AP z dnia 29.09.2016 r., decyzja Osób Prowadzących Publiczne Przedszkole GAP z dnia 31.08.2017 r. ostemplowana pieczątką "O." s.c; umowa o pracę zawarta pomiędzy skarżącymi a B.P.). Powstałe zobowiązania spółki mają zatem charakter solidarny. Ewentualne zaś rozwiązanie spółki nie uchyla solidarnej odpowiedzialności wspólników za długi spółki, wynikające z zobowiązań, które powstały w czasie jej istnienia (P. Nazaruk [w:] B. Bajor, D. Bierecki, J. Bocianowska, J. Ciszewski, M. Ciszewski, G. Karaszewski, J. Knabe, J. Mucha-Kujawa, G. Sikorski, B. Sitek, R. Tanajewska, P. Nazaruk, Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 864).

Ustosunkowując się z kolei do zarzutów procesowych polegających na odmowie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania kontrolerki B.E. oraz J.T. organ stwierdził, że wskazywane okoliczności nie wymagają wyjaśnienia, bowiem środkiem dowodowym przedstawiającym przebieg kontroli, towarzyszące im okoliczności oraz podjęte ustalenia jest protokół kontroli. Jeżeli B.E. odmówiła przyjęcia statutów bądź innych dokumentów, to Skarżące miały możliwość złożenia zastrzeżeń do protokołu kontroli, czego jednak nie uczyniły. Świadek J.T. została przesłuchana w dniu 4 września 2025 r. Zeznania

świadka nie wnoszą do sprawy istotnych informacji dotyczących przebiegu rady pedagogicznej w sierpniu 2017 r., kiedy to w statutach miały zostać wyodrębnione stanowiska wicedyrektorów. Zeznania świadka, które miały niejako lukę wypełnić w dokumentacji Skarżących, okazały się nieprzydatnym środkiem dowodowym.

Odnosząc się z kolei do zarzutu w kwestii rażącego naruszenia prawa materialnego tj. art. 168 ust 13 u.p.o . organ wskazał stanowisko wyrażone w sprawie przez WSA, który sformułował oceny prawne odnoszące się wprost do znaczenia zmian statutów przedszkoli w kontekście oceny wydatków jako kwalifikujących się do wydatkowania z dotacji. Zasadnicze znaczenie ma treść statutów, a nie to, czy na Skarżących ciążył obowiązek przedstawienia ich organowi ewidencyjnemu. W konsekwencji SKO wypowiedziało się, iż nie ocenia tego, czy dotowany wykonał bądź nie obowiązek zgłoszenia zmiany statutu w oparciu o wskazany przepis, tylko to, czy w roku dotacyjnym statuty zawierały unormowania odnośnie spornych stanowisk dyrektorskich. Na mocy art. 322 ust. 1 ustawy z dnia 14.12.2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017, poz. 60, ze zm.) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14.12.2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59, ze zm.), ustawodawca nałożył na rady szkoły, a w ich braku rady pedagogiczne obowiązek dokonania zmian dotychczas obowiązujących statutów poprzez ich dostosowanie do przepisów Prawa oświatowego. Organ prowadzący miał w związku z tym obowiązek dokonać zmian dostosowawczych w statutach stosownie do art. 322 ust. 1 przepisów wprowadzających. Niezależnie zaś od obowiązku ich przesłania organowi ewidencyjnemu, z całą pewnością statuty w zmienionym brzmieniu powinny zostać udostępnione właściwym władzom, w tym zespołowi kontrolującemu.

Za bezzasadny Kolegium uznało również zarzut braku weryfikacji, iż na kontach bankowych poszczególnych przedszkoli poza środkami z dotacji znajdowały się również wpłaty od rodziców z tzw. opłat 1 zł za godziny przekroczenia bezpłatnej nauki w przedszkolu publicznym, które jako środki własne mogły być przedmiotem przelewów do organu prowadzącego, a które nie podlegają zwrotowi. Przedmiotem postępowania nie były należności, o których mowa

w przepisie, tylko kwoty dotacji oświatowej, które wydatkowano w sposób niezgodny

z przeznaczeniem tego świadczenia.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. § 13 ust 2

w zw. z § 1 Rozporządzenia z 26.08.2003 w sprawie prowadzenia KPiR (w wersji z roku 2019) oraz naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na jego wynik, a mianowicie tj. art. 6, 7 i 77 KPA poprzez odmowę uznania not księgowych za dowód księgowy pozostają bez związku z istotą niniejszej sprawy. w placówce funkcje poza regulacjami przewidującymi ustrój tych placówek. Sposób zaksięgowania czy udokumentowania wydatków dotacyjnych w takim ujęciu byłby istotny, gdyby stanowiska dyrektorów ds. adminstracyjno-gospodarczych funkcjonowały w placówkach w sposób właściwy od strony formalnej, zaś sporne pozostawałoby jedynie udokumentowanie wydatków.

Zdaniem Kolegium, w sprawie nie budzi też wątpliwości, że z uwagi na sposób powstania zobowiązania do zwrotu dotacji, decyzja w tym przedmiocie ma charakter decyzji deklaratoryjnej. W przypadku takich decyzji zobowiązanie przedawnia się

z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności (art. 70 § 1 O.p.). Zobowiązanie za rok 2019, aby nie uległo przedawnieniu, powinno zostać stwierdzone w decyzji administracyjnej wydanej do 31 grudnia 2024 r. Jednakże bieg terminu przedawnienia został w sprawie zawieszony. W sprawie toczyło się postępowanie sądowo administracyjne zainicjowane skargą zobowiązanego złożoną w dniu 26 lipca 2022 r. (data wpływu do organu, sprawa - KS 473/22). Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem o sygn. akt I SA/Gd 865/22 zostały zwrócone organowi odwoławczemu w dniu 11 maja 2023 r., a więc po upływie blisko 10 miesięcy, na które zawieszony był bieg terminu przedawnienia. Oznacza to, że w chwili wydawania decyzji przez organ odwoławczy zobowiązanie nie uległo przedawnieniu co uprawniało organ od wydania merytorycznej decyzji w sprawie.

Od wydanej przez SKO w Gdańsku decyzji z dnia 26 września 2025 r., Skarżące reprezentowane przez pełnomocnika złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gdańsku skargę. Zaskarżając w całości decyzję Strona zarzuciła jej naruszenie:

1. art. 72 i art. 73 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U.

z 2025 r. poz. 1043, dalej: "Prawo oświatowe") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i pominięcie przez organy administracji fundamentalnego znaczenia, jakie w procesie tworzenia statutów przedszkoli publicznych mają uchwały Rady Pedagogicznej, które w przypadku wszystkich 3 przedszkoli skarżących zapadły dnia 29 sierpnia 2017 r., a które -jako czynność prawna: a. dokonana przez właściwy organ, b. dokonana w przewidzianym ustawą trybie, c. potwierdzona przez zeznania świadków i stron (uczestników Rady) - stanowiły "źródło" dokonania zmian statutów i wywołały z mocy prawa skutek materialnoprawny w postaci utworzenia stanowisk dyrektorów ds. administracyjno-gospodarczych w trzech przedszkolach, a który to akt stanowi wystarczającą i de facto jedyną prawnie doniosłą podstawę zmian i istnienia tych stanowisk, w szczególności bez obowiązku przekazywania ww. zmian statutów do urzędu,

2. art. 168 ust. 13 Prawa oświatowego poprzez jego wielokrotne, rażąco błędne zastosowanie do przedszkoli publicznych prowadzonych przez Skarżące, podczas gdy przepis ten - umieszczony w Rozdziale 8 pt. "Szkoły i placówki niepubliczne" - dotyczy wyłącznie placówek niepublicznych i nie może kreować obowiązków dla organów prowadzących przedszkola publiczne, w tym co do obowiązku "przekazywania/przesyłania" zmienionych statutów do urzędu miasta co w konsekwencji doprowadziło do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej zwaną "p.p.s.a."

a. błędnego uznania, przez organ I instancji, że dobrowolne i nieobowiązkowe przekazywanie do urzędu kolejnych wersji błędnych statutów przez skarżące, zawierających omyłkowe dane, lub błędne teksty jednolite jest czynnością prawną bardziej doniosłą i ważniejszą niż właściwe "źródło" jakim były i są podjęte na radach pedagogicznych uchwały;

b. zbagatelizowania znaczenia ww. zarzutu odwołania przez SKO, jako organ

II instancji, poprzez brak dostrzeżenia jego wagi i brak dokonania na stronie 37 porównania i oceny prawnej czy przy rozstrzyganiu wątpliwości jakie pojawiły się

w sprawie ważniejsze pozostaje źródło - jako czynność prawna dokonana

w przewidzianym ustawą trybie - czy też ważniejsze pozostają jednak omyłkowe zachowania stron, dla których nie istniała nawet wyraźna podstawa prawna, a które są irrelewantne prawnie zaś skarżące naruszyły rzekomy obowiązek zgłaszania zmian statutów do Urzędu Miejskiego, który w rzeczywistości ich nie obciążał;

3. art. 81a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie co do najważniejszej kwestii niniejszej sprawy, pomimo że SKO wprost przyznał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji istnienie wątpliwości które zostały dostrzeżone przez SKO, w tym wątpliwość dot. skutków podjęcia uchwał rad pedagogicznych z 29.08.2017, (vide strona 23 decyzji SKO "Twierdzenie skarżących mówiące o tym, że stanowiska dyrektorów ds. administracyjno - gospodarczych funkcjonowały jako zapisy w statutach przedszkoli od 2017 r. nie daje się w sposób nienasuwający wątpliwości ustalić na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego") po czym organ nie rozstrzygnął na korzyść stron, w tym na korzyść wyższej hierarchii i ważności "źródła" ww. czynności, lecz wręcz przeciwnie – na niekorzyść stron naruszając bezwzględnie obowiązującą normą przepisu art. 81a k.p.a;

4. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie fragmentarycznej i wybiórczej oceny dowodów z przesłuchania świadka B.P. oraz przesłuchania Skarżących ze stycznia 2025 r., polegającej na wyeksponowaniu w uzasadnieniach decyzji wyłącznie tych fragmentów zeznań, które dotyczyły omyłek przy przesyłaniu wersji statutów do Urzędu Miasta, przy jednoczesnym całkowitym pominięciu kluczowych elementów zeznań, a mianowicie:

- warunku postawionego przez B.P. przy negocjowaniu umowy o pracę, którym była konieczność zmian w statutach i stworzenia dwóch stanowisk dyrektorskich, momentem jej przyjścia,

- potwierdzenia przez wszystkie trzy osoby (pod rygorem odpowiedzialności karnej z art. 233 kk), że w dniu 29 sierpnia 2017 r. na Radach Pedagogicznych trzech przedszkoli wprowadzono zmiany do statutów, w ramach których utworzono stanowiska dyrektorów ds. administracyjno-gospodarczych,

- wyjaśnienia przyczyn omyłek przy przekazywaniu statutów - segregatory B.P.,

- całkowitego braku zrozumienia przez SKO różnic między zmianami statutów z roku 2017 r. tj. wprowadzenia 2 jednolitych, identycznych stanowisk, a zmianami z 2021 dot. 2 zupełnie rożnych stanowisk opartych na specjalizacji tj. dwóch wicedyrektorów, każdy z innym zakresem obowiązków, a tym samym zakończenia okresu 2017-2020 istnienia 2 identycznych stanowisk.

- sugestii B.E. udzielonych w toku kontroli dotyczących wprowadzenia owej specjalizacji dla dwóch już istniejących stanowisk dyrektorskich, jak i w konsekwencji okoliczności, że zmiany z marca 2020 r. dotyczyły wprowadzenia specjalizacji (podział na kadrowo-finansowych i administracyjno-gospodarczych], a nie pierwotnego utworzenia stanowisk, które istniały jako identyczne, jednolite stanowiska od 2017 r.;

- czyniąc dokonaną ocenę dowodów niewszechstronną, dowolną a miejscami także wprost sprzeczną z treścią przeprowadzonego dowodu oraz sprzeczną z zasadami logicznego rozumowania (zwłaszcza na stronach 25 decyzji SKO)

5. art. 136 § 1 oraz 7 i 77 k.p.a. oraz naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez wyjście poza wiążące wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażone w wyroku z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Gd 865/22, w szczególności poprzez odmowę przeprowadzenia dowodu (w tym brak przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez SKO) z zeznań świadka B.E., która w trakcie kontroli wiedziała o omyłkowym przekazaniu błędnych statutów, rozmawiała ze skarżącymi, dostrzegała istnienie stanowisk dyrektorów ds. administracyjnych i sugerowała na przyszłość wprowadzenie ich "specjalizacji" na 2 różne stanowiska, co potwierdzałoby wcześniejsze istnienie tych jednolitych stanowisk, gdzie przeprowadzenie tego dowodu przyczyniłoby się do rozwiania i wyjaśnienia głównych, kluczowych wątpliwości, jakie zaistniały w niniejszej sprawie;

6. art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia sprawy

i nadanie czynnościom faktycznym (sporządzeniu tekstów jednolitych statutów zawierających omyłki) wyższej rangi prawnej niż uchwałom Rad Pedagogicznych z dnia 29 sierpnia 2017 r., będącym dokumentami źródłowymi o charakterze prawnym, wywołującym skutki prawne z mocy art. 72 i 73 Prawa oświatowego, bez wskazania przepisów prawa, które miałyby rozstrzygać tego rodzaju kolizję oraz brak zastosowania zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którymi przy wątpliwościach co do treści tekstu jednolitego należy wrócić do źródła, tj. ustalić, jakie zmiany zostały rzeczywiście dokonane przez organ uchwałodawczy.

7. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia prawnego decyzji, które opiera się na błędnym zastosowaniu art. 168 ust. 13 Prawa oświatowego oraz nie zawiera logicznego wyjaśnienia, dlaczego organ odmówił wiarygodności zeznaniom trzech osób przesłuchanych pod rygorem odpowiedzialności karnej, które spójnie potwierdzały dokonanie zmian statutowych w dniu 29 sierpnia 2017 r. a rozstrzygniecie kluczowego wątku sprawy oparł na omyłkach skarżących - których przyczyny także zostały wyjaśnione w toku zeznań, a które nie stanowiły nawet obowiązku wynikającego z przepisu prawa;

Niezależnie od powyższych zarzutów, dodatkowo zarzucono:

8. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2017 r.

o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203, dalej: "u.f.z.o.") poprzez jego błędną wykładnię dot. wynagrodzenia dyrektora, który lege non distinguente nie wprowadza wymogu dalszego dzielenia własnych czynności dyrektora na stricte pedagogiczne i czynności pozostałe, jak i na czynności dyrektora oświatowego i adm-gosp., polegającą na przyjęciu, że wynagrodzenia wicedyrektorów/dyrektorów ds. administracyjno-gospodarczych nie mogą być finansowane z dotacji oświatowej, podczas gdy przepis ten nie ogranicza liczby osób pełniących funkcje kierownicze w przedszkolu, a orzecznictwo sądowe wprost potwierdza dopuszczalność finansowania wynagrodzeń kilku dyrektorów z dotacji, o ile jest to uzasadnione funkcjonalnie;

9. naruszenie art. 7a k.p.a. i poprzez ich niezastosowanie w przypadku istnienia wątpliwości co do znacznie normy prawnej z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.f.z.o. co do liczby pojedynczej lub liczby mnogiej pojęcia dyrektora;

10. art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b u.f.z.o. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stwierdzenie, iż organ prowadzący ma obowiązek "zapewnienia" obsługi administracyjnej oznacza zakaz wykonywania tych zadań samodzielnie, podczas gdy pojęcia "obowiązek zapewnienia" a "zakaz wykonywania" nie są pojęciami tożsamymi;

11. naruszenie art. 7a k.p.a. i poprzez ich niezastosowanie w przypadku istnienia wątpliwości co do znacznie normy prawnej z art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego co do obowiązku zapewnienia wykonania zadań, np. administracyjnych, także w ramach własnej pracy na wyodrębnionym stanowisku administracyjnym;

12. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie fragmentarycznej i wybiórczej analizy wysokości średniego wynagrodzenia wicedyrektora przedszkola publicznego w G., zgodnie z wiążącymi wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażonymi w wyroku z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Gd 865/22, zaś nawet w razie uznania wyników ww. analizy prawidłowej wysokości wynagrodzenia dyrektora za prawidłowe co do wysokości;

13. dalsze naruszenie art 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.f.z.o. poprzez brak uwzględnienia wyników ww. analizy do proporcjonalnego wyliczenia części dotacji wydatkowanej na wynagrodzenia w sposób prawidłowy, oraz części dotacji wydatkowanej nieprawidłowo, niezgodnie z przeznaczeniem, co miałoby bezpośredni i istotny wpływ na wysokość orzeczonej decyzją kwoty zwrotu.

W oparciu o podniesione zarzuty pełnomocnik Skarżących m. in. wniósł: o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w Gdańsku z dnia 26 września 2025, a nadto uchylenie poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 21 marca 2025 nr WE.V.4431.2.2023, o zasądzenie na rzecz skarżących solidarnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zwrotu wydatków poniesionych na opłatę skarbową za pełnomocnictwo.

W odpowiedzi na skargę, SKO w Gdańsku podtrzymując przedstawione

w zaskarżonej decyzji stanowisko wniosło o jej oddalenie.

W dniu 18 listopada 2025 r. WSA w Gdańsku orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia 21 marca 2025 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, dalej p.p.s.a. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej "p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku kontroli decyzja podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c p.p.s.a lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, które to ograniczenie nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja organu odwoławczego z dnia 26 września 2025 r., jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie naruszają przepisów postępowania i prawa materialnego w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi ocena prawidłowości określenia Skarżącym (działającym w formie spółki cywilnej), jako organowi prowadzącemu na terenie Gminy Miasta G. trzech placówek pod nazwami "AP", "GAP" i "OAP" wysokości dotacji otrzymanej w roku 2019 na prowadzenie ww. placówek jako wykorzystanej niezgodnie z jej przeznaczeniem i nakazania jej zwrotu wraz z odsetkami.

Organy zakwestionowały część dotacji przyznanej Skarżącym (wspólniczkom spółki cywilnej), jako organowi prowadzącemu placówki, która została wydatkowana na ich wynagrodzenia z tytułu pełnienia przez nie w tychże placówkach stanowisk dyrektorek administracyjno-gospodarczych. Wydając decyzje organy wzięły pod wzgląd: brak regulacji w statutach przedszkoli dotyczących dyrektorów stanowisk administracyjno-gospodarczych, niejasny podział ich zadań, nakładający się też częściowo z zadaniami dyrektora ds. oświatowych, niewykazanie zasadności finansowania z dotacji dwóch dyrektorów (organu prowadzącego) w każdej

z placówek oraz ustalenie i pobieranie wynagrodzeń w sposób dowolny, uznaniowy, naruszający art. 44 ust. 3 u.f.p., jak również brak wystarczającej dokumentacji, która potwierdzałaby wykonywanie zadań administracyjnych i obsługę.

Ze stanowiskiem organów nie zgadza się natomiast Strona skarżąca, która prezentuje stanowisko, że zakwestionowane wyżej wydatki sfinansowane uzyskaną dotacją z Gminy Miasta znajdują uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa, w szczególności w powołanych wyżej ustawie z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych oraz ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że niniejsza sprawa, w związku z zapadłym wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2023 r., (sygn. akt I SA/Gd 865/22), rozpoznana została w warunkach związania organów i Sądu prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego orzekającego w tej sprawie. Niemniej mając na uwadze, że treść zapadłej w sprawie skarżonej decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji odnosi się aktualnie tylko do części sfinansowanej z dotacji – kwoty 616.229,80 zł tytułem wynagrodzenia dyrektorów administracyjno-gospodarczych – Skarżących, powyższe związanie odniesiono właśnie do tego zakresu.

Konsekwencję tego stanowiła zatem konieczność zastosowania art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem prawa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Uregulowanie zawarte w cytowanym przepisie oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie.

Związanie z kolei samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Przepis powyższy ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji, a obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego jest wyłączony jedynie w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. np. wyrok NSA z 5 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 3044/18, Lex nr 2645583; wyrok NSA z 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1751/17, baza orzeczeń CBOSA; wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Bd 125/19, Lex nr 2651944, dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – zwanej dalej "CBOSA").

Z uwagi na powyższe, przypomnieć należy, że WSA w Gdańsku wyraźnie wskazał, że kwestią podstawową dla oceny prawidłowości wydatkowania kwot wynagrodzenia dyrektorów administracyjno-gospodarczych jest stwierdzenie, czy pełnienie tych stanowisk przez Skarżące było zgodne z regulacjami dotyczącymi stanowiska dyrektora zawartych w przepisach ustawy Prawo oświatowej, a przede wszystkim, czy zostały spełnione wymogi dla faktycznego istnienia stanowisk dyrektorów admnistracyjno–gospodarczych w prowadzonych przedszkolach w świetle zapisów zawartych w statutach tych przedszkoli.

Rzeczą organu ponownie rozpoznającego sprawę było dokonanie oceny, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, w tym przedłożonych zmianach statutów, w prowadzonych przez Skarżące przedszkolach, w dacie wydatkowania dotacji na wynagrodzenia, przewidziane były stanowiska dyrektorów administracyjno–gospodarczych, gdyż ustawodawca określił pozycję prawo – ustrojową dyrektora przedszkola (art. 62 u.p.o. ), jak również nadał zarówno statutowi przedszkola (art. 88 u.p.o), jak i jego zapisom dotyczącym organów przedszkola i ich szczegółowych kompetencji (art. 102 u.p.o. ).

Wskazane natomiast sprzeczności w związku ze złożonymi w postępowaniu odwoławczym zmianami statutów, w odniesieniu do wyjaśnień złożonych przez Stronę w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, powinny zostać wyjaśnione w trakcie postępowania, poprzez przeprowadzenie dodatkowych czynności dowodowych, przede wszystkim w postaci zeznań Skarżących na tę okoliczność. W konsekwencji przeprowadzonych dodatkowo dowodów organ winien jednoznacznie stwierdzić, czy stanowiska dyrektorów administracyjno–gospodarczych oraz ich kompetencje i zakres obowiązków zostały określone zgodnie z przepisami u.p.o. odpowiednimi zapisami, zawartymi w statutach przedszkoli, w dacie wydatkowania dotacji.

Dokonując jednoznacznej oceny w tym zakresie organ powinien, razem

z pozostałymi ustaleniami dotyczącymi pełnienia stanowisk dyrektorów administracyjno–gospodarczych, dokonać oceny prawidłowości wydatkowania kwoty dotacji na wynagrodzenia dyrektorów administracyjno–gospodarczych.

Sąd w wyroku z dnia 31 stycznia 2023 r. zalecił, by wobec braku określenia w decyzjach wydanych przez organ prowadzący stałych miesięcznych wynagrodzeń dla dyrektorów administracyjno–gospodarczych, a jedynie uzależnienia ich wysokości i wypłaty od decyzji osoby prowadzącej, przy jednocześnie znacznych różnicach w wysokości wypłacanych miesięcznych wynagrodzeń Skarżących, jak i w odniesieniu do wynagrodzenia dyrektora ds. oświatowych, zasadne było przeprowadzenie analizy porównawczej w odniesieniu do przeciętnego wynagrodzenia stanowiska dyrektora w innych przedszkolach publicznych, celem oceny zasadności wydatkowania środków publicznych na wypłatę wynagrodzeń w wysokości jaka miała miejsce w kontrolowanej sprawie, z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 44 u.f.p.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji zastosowały się do zaleceń i wskazań wyroku WSA w Gdańsku wydanego w tej sprawie.

Ze względu jednak na przedmiot rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji SKO z dnia 26 września 2025 r., jakim jest określenie wysokości dotacji wykorzystanej przez Skarżące w 2019 r. niezgodnie z jej przeznaczeniem, a także orzeczenie o obowiązku jej zwrotu, w pierwszej kolejności należało odnieść się do kwestii przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji. Zauważyć zatem trzeba, że zgodnie z treścią art. 60 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1483 ze zm), kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w tej ustawie, stanowią środki publiczne, jako niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Jak z kolei stanowi art. 67 ust. 1 cytowanej ustawy, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, a więc także dotacji podlegających zwrotowi w przypadkach określonych tą ustawą, nieuregulowanych jej przepisami, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 oraz z 2025 r. poz. 769) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.).

Art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy przewidują natomiast, że dotacje udzielone

z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a wykorzystane niezgodnie

z przeznaczeniem albo pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15. dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub w pkt 2. Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego, jak to wynika z ust. 5, podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

Na podstawie zaś ust. 6 pkt 1, odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego naliczane są począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, natomiast na podstawie pkt 2, od dnia następującego po upływie 15 dni od dnia stwierdzenia pobrania dotacji nienależnie lub w nadmiernej wysokości w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Z powołanych przepisów u.f.p. wynika, że obowiązek zwrotu dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, pobranych nienależnie lub w wysokości wyższej niż należna powstaje z mocy samego prawa. Decyzja orzekająca o zwrocie dotacji ma więc charakter deklaratoryjny. Odpowiednie zastosowanie do obowiązku zwrotu takich dotacji mają zatem przepisy art. 70 O.p. Jak zaś wynika z § 1 tego artykułu, zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku.

NSA w wyrokach z dnia 6 listopada 2024 r., sygn. akt IGSK 21/21 oraz z dnia 26 lutego 2025 r., sygn. akt I GSK 615/21, CBOSA, odwołując się do treści przytoczonych wyżej przepisów ustawy o finansach publicznych regulujących kwestię zwrotu dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, a także odsetek z tym związanych podkreślił, iż w orzecznictwie przyjmuje się, iż bieg terminu przedawnienia powstałego z mocy prawa obowiązku zwrotu dotacji, przy odpowiednim stosowaniu art. 70 O.p., nie może rozpocząć się przed ostatecznym rozliczeniem dotacji, która ma charakter roczny, a jej rozliczenie zwykle następuje po upływie roku. Zatem bieg terminu przedawnienia obowiązku zwrotu tej części dotacji, która (jak w niniejszej sprawie) została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, rozpoczyna się od końca roku następującego po roku, za który dotacji udzielono. Z art. 21 § 1 pkt 1 O.p. w zw. z art. 252 ust. 1 u.f.p. wynika zatem, że dotacyjne zobowiązanie zwrotowe powstaje z końcem roku (31 grudnia), w którym dotację oświatową pobrano (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2025 r., sygn. akt I GSK 866/22, CBOSA.

Powyższe oznacza, że pięcioletni termin przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji oświatowej udzielonej skarżącej w 2019 r., a wykorzystanej przez nią jako organ prowadzący przedszkole publiczne niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobranej w nadmiernej wysokości, upłynąłby z końcem 2024 r. Zobowiązanie za rok 2019, aby nie uległo przedawnieniu, powinno zostać zatem stwierdzone w decyzji administracyjnej wydanej do 31 grudnia 2024 r. Jednakże do obowiązku zwrotu dotacji oświatowej ma odpowiednie zastosowanie także przepis art. 70 § 6 pkt 2 i § 7 pkt 2. Pierwszy z powołanych przepisów przewiduje, że bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu z dniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję dotyczącą tego zobowiązania. Według § 7 pkt 2 tego przepisu, bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się, a po zawieszeniu biegnie dalej, od dnia następującego po dniu doręczenia organowi podatkowemu odpisu orzeczenia sądu administracyjnego, ze stwierdzeniem jego prawomocności.

Jak organy wskazały, w niniejszej sprawie toczyło się postępowanie sądowo administracyjne zainicjowane skargą Skarżących złożoną w dniu 26 lipca 2022 r. (data wpływu do organu odwoławczego). Akta spawy wraz z prawomocnym wyrokiem tut. Sądu o sygn. akt I SA/Gd 865/22 zostały zwrócone ww. organowi w dniu 11 maja 2023 r. W tym okresie bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu, co oznacza, że na czas orzekania i doręczenia decyzji organu odwoławczego zobowiązanie nie uległo przedawnieniu. Powyższe uprawniało zatem organ do wydania merytorycznej decyzji w sprawie, podnoszone zaś w tej materii zarzuty są nieuzasadnione.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań przytoczyć należy uregulowania prawne znajdujące zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych,

w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Podkreślenia wymaga, że brak jest przy tym definicji legalnej "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". W doktrynie przyjmuje się, że jest to wydatkowanie przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa (zob. Stawiński Michał. Art. 252. w: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019). Tym samym dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, to taka, która została wydatkowana na inne cele aniżeli te, na które została udzielona bądź nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana. Jeżeli okaże się, że wydatki, na pokrycie których dotacja została przeznaczona nie wystąpiły, to także i taka dotacja nosi znamiona dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 235/18, Lex nr 2521406).

Stosownie zaś do art. 252 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 u.f.p. zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego naliczane są począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.

Sprawa niniejsza dotyczy tzw. dotacji oświatowej, której środki beneficjent zobligowany jest spożytkować na realizację zadań określonych w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Zatem każdy wydatek, który pokryty został z dotacji, winien być poddany weryfikacji pod kątem jego zgodności ze wspomnianym przepisem. Brak owej zgodności uzasadnia twierdzenie o jego wydatkowaniu niezgodnie z przeznaczeniem, a w dalszej kolejności o potrzebie jego zwrotu.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły

i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:

a) wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej, w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie:

- 250% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1,

- 150% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, niewymienionych w tirecie pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek,

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe.

W myśl art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm., dalej jako ,,u.p.o.") organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym: 3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie: 4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351) i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki; 5) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych; 6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki; 7) przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci

i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych.

Dotacje przeznaczane na realizację zadań szkoły (przedszkola) ograniczone są do zakresu ich celowości oraz do bieżących wydatków szkoły (przedszkola). Są one zatem przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki przy czym mogą być wyłącznie wydatkowane na pokrycie bieżących wydatków szkoły (przedszkola). Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę (przedszkole) bądź jednostkę prowadzącą szkoły (przedszkola), czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1769/14, z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 229/13, z dnia 19 marca 2014 r. II GSK 1858/12, z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1002/13, CBOSA).

W przedstawionym kontekście, dokonując interpretacji pojęcia "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem", wyjaśnić należy, że polega ono w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona. Dotacja oświatowa może zostać wykorzystana wyłącznie na te wydatki bieżące danej szkoły (przedszkola) lub placówki, które realizować będą zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wobec tego, zapłata ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona, czyli na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach u.f.z.o. - niezwiązanych z procesem kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, oraz zarazem nie stanowiących wydatków bieżących szkoły (przedszkola) lub placówki - winna być kwalifikowana jako wydatkowanie tej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

Z powołanych powyżej przepisów (na co zwrócił uwagę również orzekający

w sprawie WSA w Gdańsku wyroku z dnia 31 stycznia 2023 r.), jednoznacznie wynika, iż dotacja oświatowa może być przeznaczona na wynagrodzenie organu prowadzącego, pełniącego równocześnie funkcję dyrektora szkoły lub wykonującego zadania z zakresu administrowania i obsługi placówki.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że organy zakwestionowały wysokość wydatków poniesionych na wynagrodzenia dyrektorów do spraw administracyjno-gospodarczych w przedszkolach prowadzonych przez Skarżące. Jak już wcześniej wspomniano, na podstawie decyzji z dnia 29 września 2016 r. - dotyczącej AP, z dnia 31 sierpnia 2017 r. – dotyczącej GAP oraz z dnia 30 sierpnia 2016 r. – dotyczącej OAP organ prowadzący, będący spółką cywilną powierzył Skarżącym stanowiska w każdym z trzech przedszkoli. Niemniej, jak organy przedstawiły brak było na moment wydatkowania przyznanej dotacji za 2019 r. w statutach każdego z przedszkoli zapisów na temat sprawowanych przez Skarżące stanowisk dyrektorów administracyjno-gospodarczych, co czyniło że wydatkowanie dotacji na poczet ich wynagrodzenia zostało uznane za wydatkowanie niezgodne z przeznaczeniem na którą dotacja została udzielona.

W pierwszej kolejności jednak należy wskazać na regulacje prawno – ustrojowe dotyczące stanowiska dyrektora przedszkola zawarte w u.p.o. Zgodnie z art. 62 ust. 1 u.p.o. szkołą (przedszkolem) lub placówką kieruje nauczyciel mianowany lub dyplomowany, któremu powierzono stanowisko dyrektora. W myśl art. 62 ust. 2 tej ustawy, szkołą lub placówką może również kierować osoba niebędąca nauczycielem powołana na stanowisko dyrektora przez organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. W art. 68 u.p.o. wskazano na kompetencje dyrektora szkoły lub placówki.

Z kolei zgodnie z treścią art. 88 ust. 4 pkt 1 i ust. 5, u.p.o, założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych odpowiednio danego typu lub rodzaju, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Ponadto, zgodnie z art. 88 ust. 7 u.p.o. organ lub osoba, o których mowa w art. 8 ust. 2, zakładająca szkołę lub placówkę podpisuje akt założycielski oraz nadaje pierwszy statut. W myśl art. 88 ust. 8 ustawy, akt założycielski i statut szkoły lub placówki publicznej przesyła się właściwemu kuratorowi oświaty oraz innym organom właściwym do sprawowania nadzoru pedagogicznego nad szkołą lub placówką.

Natomiast zgodnie z art. 72 ust. 1 i 80 ust. 2 pkt 1 u.p.o. kolejne zmiany statutów należą do obowiązków do rady szkoły, a jeśli nie została powołana, do rady pedagogicznej.

W art. 102 cytowanej ustawy wymieniono elementy, które powinien zawierać statut przedszkola. W pkt 8 wskazano, że statut winien określać organy przedszkola oraz ich szczegółowe kompetencje, a także szczegółowe warunki współdziałania organów przedszkola oraz sposób rozwiazywania sporów miedzy tymi organami. Zgodnie natomiast z art. 101 ust. 1 u.p.o. podstawową jednostką organizacyjną przedszkola jest oddział. W przedszkolu 1) liczącym co najmniej 6 oddziałów lub 2) posiadającym oddziały zlokalizowane w różnych miejscach lub 3) w którym co najmniej 2 oddziały pracują dłużej niż 10 godzin dziennie - może być utworzone stanowisko wicedyrektora przedszkola (art. 101 ust. 2). Dyrektor przedszkola, za zgodą organu prowadzącego, może utworzyć stanowisko wicedyrektora w innych przypadkach, niż określone w ust. 1, a także, za zgodą organu prowadzącego, może tworzyć inne stanowiska kierownicze (art. 101 ust. 3 u.p.o.)

Z treści § 5 statutu każdego z prowadzonych przez Skarżące przedszkoli wynika, że statutowe cele realizuje dyrektor przedszkola, nauczyciele oraz zatrudnieni pracownicy administracji i obsługi we współpracy z rodzicami, poradnią psychologiczo-pedagogiczną, w porozumieniu z organem prowadzącym przedszkole. W § 7 ust. 8 statutów wskazano, że dyrektor przedszkola jest odpowiedzialny za uwzględnienie w zestawie programów wychowania przedszkolnego całości podstawy programowej. Natomiast w § 24 określając kompetencje dyrektora przedszkola zapisano min. że dyrektor sprawuje nadzór pedagogiczny oraz nadzór nad działalnością administracyjną i gospodarczą przedszkola.

Z powyższego wynika zatem (na co zwrócił uwagę również WSA w Gdańsku

w wyroku z dnia 31 stycznia 2023 r. – I SA/Gd 865/22), że statut przedszkola jest głównym dokumentem określającym ustrój placówki. Uzasadnione zatem jest przyjęcie, że w ramach placówki oświatowej stanowiącej przedszkole, nie może funkcjonować organ, który po pierwsze nie został wymieniony w statucie tej placówki, po drugie z otrzymanej dotacji sfinansować wydatków jego funkcjonowania, czy wynagrodzenia.

Organy w kwestii statutów prowadzonych przez Skarżące placówek ustaliły iż

w sprawie występuje 5 wersji statutów, które zostały przedstawione przez Skarżące, mianowicie: 1) statuty złożone organowi rejestrowemu w dniu 30 sierpnia 2017 r.; 2) statuty złożone organowi rejestrowemu przy piśmie z dnia 28 listopada 2017 r.; 3) statuty przedłożone podczas kontroli i dołączone do akt kontrolnych w 2020 r.; 4) statuty złożone na etapie postępowania administracyjnego organowi rejestrowemu w dniu 15 czerwca 2021 r.; oraz 5) statuty złożone na etapie postępowania odwoławczego przy piśmie do SKO z dnia 30 listopada 2021 r.

Z ustaleń wynika, że zarówno statut przedłożony celem przedłożenia wymaganej dokumentacji przy utworzeniu przedszkola GAP, jak i statuty AP, GAP i OAP przedłożone pismem z dnia 28 listopada 2017 r. organowi rejestrowemu oraz okazane przez Strony statuty w postępowaniu kontrolnym w lutym 2020 r. nie zawierają wyodrębnienia stanowiska dyrektorów administracyjno-gospodarczych. W każdym z tych statutów według brzmienia ich § 22, jako organy przedszkola wymienione zostały: Dyrektor przedszkola, Rada Pedagogiczna i Rada Rodziców.

Organ opisał, że na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego, w dniu 15.06.2021 r. do organu ewidencyjnego przekazano znowelizowane statuty AP, GAP i OAP, które weszły życie z dniem 12.03.2020 r., w których w § 22 jako organy przedszkoli wskazano: Dyrektora przedszkola ds. administracyjno-gospodarczych; Dyrektora ds. kadrowo-finansowych; Dyrektora ds. oświatowych; Radę Pedagogiczną; Radę Rodziców.

Z kolei w dniu 30 listopada 2021 r. tj. na etapie postępowania odwoławczego Skarżące przedłożyły organowi odwoławczemu nowe dowody w postaci: 1) Porządku obrad Rady Pedagogicznej nr [...] z dnia 29.08.2017 r.; 2) Protokołu Rady Pedagogicznej nr [...] wraz z podpisami i listą obecności z dnia 29.08.2017 r.; 3) załącznika nr [...] - wykazu zmian w statucie przedszkola wraz z uchwałą Rady Pedagogicznej Nr [...] w sprawie przyjęcia zmian w Statucie Przedszkola z dnia 29.08.2017 r. - przeprowadzonych w OAP; 4) Porządku obrad Rady Pedagogicznej nr [...] z dnia 29.08.2017 r.; 5) Protokołu Rady Pedagogicznej nr [...] wraz z podpisami i listą obecności; 6) załącznika nr [...] - wykaz zmian w statucie przedszkola wraz z uchwałą w/s zmiany statutu - przeprowadzonych w GAP; 7) Porządku obrad Rady Pedagogicznej nr [...]; 8) Protokołu Rady Pedagogicznej nr [...] wraz z podpisami i listą obecności; 9) załącznika nr [...] - wykazu zmian w statucie przedszkola wraz z uchwałą w/s zmiany statutu - przeprowadzonych w AP.

Dokumenty te miały dowodzić tego, że na posiedzeniu rad pedagogicznych w dniu 29.08.2017 r. dokonano zmian regulacji statutowych wszystkich 3 przedszkoli publicznych poprzez utworzenie stanowisk dyrektorów administracyjno-gospodarczych oraz określenia ich kompetencji i zadań.

Skarżące stanęły na stanowisku, że w dniu 29.08.2017 r. zostały podjęte uchwały o zmianie statutów przedszkoli polegające m.in. na tym, że w każdym z nich ustanowiono stanowisko "dyrektorów" do spraw organizacyjnych, co oznaczałoby, że w roku 2019, którego dotyczy zaskarżona decyzja o zwrocie dotacji, w placówkach funkcjonowały formalnie wyodrębnione stanowiska dyrektorów do spraw administracyjnych w związku z czym, dotacja mogła zostać wydatkowana na ich wynagrodzenie.

Celem wyjaśnienia powyższych okoliczności w związku ze złożonymi

w postępowaniu odwoławczym zmianami statutów i w odniesieniu do złożonych przez Stronę wyjaśnień przed organem I instancji, zgodnie z zaleceniami wynikającymi z wyroku WSA w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2023 r. dodatkowo przeprowadzono dowody z przesłuchań Stron oraz świadka - B.P..

Na tle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organy dokonały analizy co do faktycznego wyodrębnienia w statutach stanowiących podstawę działalności każdej z placówek przedszkolnych na czas 2019 r. stanowisk sprawowanych przez Skarżące, mianowicie stanowisk dyrektora ds. administracyjno-gospodarczych.

Tut. Sąd zgadza się z oceną, iż zaprezentowany na tle sprawy materiał dowodowy nie daje podstaw by stwierdzić, że wymienione stanowiska dyrektorów formalnie funkcjonowały w placówkach od sierpnia 2017 r. Twierdzenie Skarżących w tym zakresie pozostaje sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, w części wręcz nielogiczne.

Przypomnieć należy, że zgodnie z twierdzeniem Stron rady pedagogiczne każdej z prowadzonych placówek miały w dniu 29.08.2017 r. uchwalić statuty przewidujące stanowiska dyrektora ds. administracyjno-gospodarczych oraz ich zadania, by następnego dnia – 30.08.2017 r. złożyć organowi rejestrowemu statuty, w których stanowisk takich jednak nie wyodrębniono. Treść § 66 każdego ze statutów przedszkoli sugeruje, że są to teksty ujednolicone statutów, po nowelizacji uchwałami Rad Pedagogicznych nr [...] z dnia 29.08.2017 r. Natomiast, w dniu 28.11.2017 r., po raz kolejny przedłożono organowi rejestrującemu statuty, w których nadal nie było mowy o stanowiskach dyrektora ds. administracyjno-gospodarczych. Dopiero w dniu 15 czerwca 2021 r. przekazano organowi ewidencyjnemu statuty, które w swojej treści przewidywały rzeczone stanowisko, jednak zmiany w tym zakresie miały obowiązywać od 12.03.2020 r.

Słusznie zatem organy przyjęły, że jeżeli statuty przedłożone w dniu 30.08.2017 r. obejmowały zmiany podjęte na radach pedagogicznych, który miały miejsce w dniu 29.08. 2017 r., to z racji braku w nich uwzględnienia ww. stanowisk dyrektorów przyjąć należało, że uchwał - w zakresie podanych zamian - nie podjęto, w przeciwnym bowiem przypadku znalazłoby to odzwierciedlenie w treści złożonego statutu. Powyższe okoliczności potwierdza także fakt, że po 3 miesiącach po raz kolejny do organu rejestrującego przedstawiono wersje statutów, które również takiej zmiany nie zawierały. Z kolei, 15.06.2021 r. przekazano organowi ewidencyjnemu statuty, które przewidywały stanowisko dyrektora ds. administracyjno-gospodarczych lecz obowiązujące od dnia 12.03.2020 r.

Skoro zaś (jak Skarżące utrzymują), że organ placówki podejmuje ważne dla jej działalności zmiany, zmiany te powinny niezwłocznie znaleźć odzwierciedlenie w treści dokumentacji będącej fundamentem jej działania. Wbrew logice pozostaje takie działanie, gdzie dotowana placówka legitymuje się wobec dotujących organów nieaktualną treścią aktów, ważnych dla jej działalności. Ponadto, jeżeli nawet potencjalnie przyjąć, że zmiany takie były w 2017 r. wprowadzone, co nie znajduje odzwierciedlenia również na tle innych środków dowodowych, o czym niżej, w jaki sposób przykładowo organy dotujące miałyby pozyskać wiedzę na ich temat. Powyższe jest też o tyle zastanawiające, iż z podanych okoliczności wynikałoby, że statuty z nieujawnionymi zmianami co do stanowisk dyrektorów administracyjno-gospodarczych, byłyby kilkukrotnie przedkładane organom rejestrowym na przestrzeni kilku miesięcy, co z kolei przeczy wymaganej od osób prowadzących działalność gospodarczą działania z należytą starannością.

Zastanawiającym na tle sprawy pozostaje również okoliczność – co znalazło odzwierciedlenie w protokole kontroli z dnia 10.09.2020 r. – że gdy zakwestionowano m.in. wydatki dot. wynagrodzeń dyrektorów administracyjno-gospodarczych z uwagi na fakt, iż rozliczenie z dotacji przedszkoli tych wynagrodzeń jest niezgodne z zapisami statutów, Strona wiedząc o prawie do złożenia wyjaśnień i ewentualnych zastrzeżeń, nie podważała ustaleń kontroli w podanym zakresie i ich wpływu na kwalifikację wydatków. Na podanym etapie Strona wskazywała tylko, że czynności dyrektorów administracyjno-gospodarczych były faktycznie wykonywane. Skarżące natomiast zaniechały skorzystania z możliwości zakwestionowania ustaleń kontroli, co dodatkowo potwierdza, że ustalenia kontrolerów, w kwestii braku zmian w zakresie stanowisk dyrektora ds. administracyjno-gospodarczych były zasadne. W podanym obszarze należy również odnieść się do twierdzeń Skarżących w kwestii odmowy przyjęcia przez kontrolujące dokumentów w toku kontroli. Jeżeli taka okoliczność miałaby miejsce, wniesienie w tym zakresie zastrzeżeń było jak najbardziej zasadne. Nie bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje także i to, że Skarżące miały na ówczesny czas także możliwość złożenia statutów w brzmieniu, jakie według nich nadano tym aktom w sierpniu 2017 r. czego w ogóle nie uczyniły. Dopiero zaś po zakończeniu kontroli, w trakcie postępowania administracyjnego w dniu 15.06.2021 r. złożono znowelizowane statuty organowi ewidencyjnemu jednakże obowiązujące od dnia 12.03.2020 r.

Powyższej oceny, zdaniem tut. Sądu nie podważają również dowody w postaci zeznań Stron i świadka. Wręcz przeciwnie przesłuchana w dniu 07.04.2021 r.

w charakterze świadka B.P. na pytanie o przyczynę braku w statucie zapisów o stanowiskach dyrektorów administracyjno-gospodarczych wprost odpowiedziała, iż w pierwotnym statucie wszystkie obowiązki trzech dyrektorów były określone łącznie. W czasie kontroli w 2020 r. zostały wprowadzone zmiany do statutu w zakresie wyodrębnienia stanowisk dyrektora ds. oświatowych i pozostałych dyrektorów, zaś znowelizowany statut zostanie dostarczony organowi rejestrowemu w najbliższym czasie.

Również Skarżące (kolejno: B.C. i A.Ć.) słuchane w dniu 1.06.2021 r. jednoznacznie podały, że dyrektor ds. oświatowych ujęła w statutach trzech dyrektorów jako jedno pojęcie. W związku z tym zadania dyrektorów przenikają się nawzajem, co zostało naprawione w 2020 r. w trakcie kontroli. Statuty zostały znowelizowane w odniesieniu do trzech dyrektorów. Dodatkowo, A.Ć. co do braku zapisów w statutach stanowisk dyrektorów administracyjno-gospodarczych wyjaśniła, że wynikało to z niewiedzy, ponieważ w statucie ogólnie ujęto stanowisko dyrektora bez podziału. Jak otwierały publiczne placówki nikt im nie dał wskazówki, co do tych zapisów. Po kontroli zrobiły już zmiany w zakresie występowania wszystkich dyrektorów. Informacje te jak podał organ, były zawarte w arkuszu organizacji roku szkolnego, składane do Kuratorium Oświaty.

Podane okoliczności potwierdzają zatem, iż wyodrębnienie stanowiska dyrektora ds. administracyjno-gospodarczych nie zostało utworzone w sposób formalny w 2017 r. poprzez zapisy w statutach poszczególnych jednostek, lecz później, po zakończeniu postępowania kontrolnego, skąd Skarżące nabyły wiedzę na temat stanowiska kontrolujących. Pozostaje to w logicznym związku z oceną organów, w którym wyrażono, że ponieważ Skarżące z protokołu kontroli dowiedziały się o tym, że aby sfinansować wynagrodzenia dyrektorów administracyjno-gospodarczych muszą stanowiska takie przewidzieć w statutach oraz określić zakres ich obowiązków, dokonały modyfikacji statutów wskazując przy tym, że zmiany wchodzą w życie w marcu 2020 r. W ten sposób Skarżące miały sposobność, by złożyć statuty jednostek w dniu 15.06.2021 r. w wersji obowiązującej od marca 2020 r., które stanowiska takie przewidywały.

Nie bez znaczenia dla oceny dowodów z zeznań pozostaje nie tylko ich logiczność i wzajemna spójność z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, z którego wynikają powody braku zmian w statutach każdej z placówek odnośnie stanowisk dyrektora ds. administracyjno-gospodarczych w 2017 r., lecz również czas złożenia zeznań przez Skarżące oraz świadka – B.P.. W ocenie Sądu zeznania, które złożyły ww. osoby w 2021 r. pozostają w czasie bliskim zdarzeniom takim jak: kontrola, protokół pokontrolny i są bardziej miarodajne ze względu na mniejsze ryzyko zniekształcenia pamięci, w oparciu o którą były złożone. Późniejsze natomiast zeznania (złożone po ponad 4–letnim okresie od pierwotnie przeprowadzonych dowodów), które stoją w kontrze do pierwotnych dowodów pokazują, że Strona oraz świadek jednomyślnie wycofują się

z wcześniejszych wersji zeznań. Zasłaniają się wręcz niepamięcią, bądź nieprawidłowym zrozumieniem treści ówcześnie zadawanych pytań. Na pytanie o to jak możliwym było aby w kontrolowanym 2019 r. w statutach przedszkoli widniały zapisy o stanowiskach dyrektorów administracyjno-gospodarczych, skoro statuty złożone 28.11.2017 r. ich nie uwzględniały, a kolejnymi był dopiero te złożone 15.06.2021 r. wyjaśnienia były lakoniczne, sugerujące pomyłkę w przedstawieniu nieaktualnej wersji statutu, posiadaniem oddzielnej dokumentacji przez właścicielki i oddzielnej przez dyrektor ds. oświatowych. Ponadto, wyjaśnienia pozostają w sprzeczności z wykazanym dotychczasowym sposobem działania ww. osób, chronologią zdarzeń i przedkładanymi dotychczas organom dokumentacji, której przykładem jest chociażby brak logicznego wytłumaczenia, dlaczego stanowiska dyrektorskie zostały wprowadzone do statutów z mocą obowiązującą od marca 2020 r., chociaż miały one istnieć od 2017 r.

W świetle powyższego nie można zatem zgodzić się z przyjętą przez pełnomocnika Skarżących linią obrony, w której przedstawia, że zmiany w statutach odnośnie stanowisk w 2020 r. wiązały się jedynie z ustanowieniem zmian co do zakresu obowiązków dyrektorów ds. administracyjno-gospodarczych, zaś podane stanowiska już istniały. Jak i również nie można zgodzić się z argumentacją ujętą w skardze, że późniejsze zeznania ww. osób jednoznacznie stanowią dowód tego, że zmiany statutów poprzez wprowadzenie do nich 2 stanowisk administracyjno–gospodarczych nastąpiły w 2017 r., gdyż przemawiają za tym nowe dowody w postaci m. in.:) Porządku obrad Rady Pedagogicznej z dnia 29.08.2017 r.; 2) Protokoły Rady Pedagogicznej z tej samej daty oraz załączników

- wykazu zmian w statucie przedszkola wraz z uchwałą Rady Pedagogicznej w sprawie przyjęcia tych zmian w Statucie Przedszkola, w sytuacji kiedy wskazana dokumentacja w żaden sposób na wcześniejszym etapie sprawy w ogóle nie była przez Skarżące ani przez dyrektor ds. oświatowych prezentowana, a dodatkowo składały odmienne zeznania niż aktualnie, uzyskując wiedzę co do tego, że aby sfinansować wynagrodzenia dyrektorów administracyjno-gospodarczych muszą stanowiska takie przewidzieć w statutach oraz określić zakres ich obowiązków. Taką ocenę twierdzeń Strony i świadka uczynił również organ odwoławczy wskazując, że są one niewiarygodne, naiwne i nie znajdujące jakiegokolwiek potwierdzenia w materiale dowodowym.

Twierdzenia pełnomocnika oraz budowane na ich tle zarzuty wskazujące, że zmiany wprowadzające stanowiska dyrektora administracyjno-gospodarczego obowiązywały od 2017 r. a były one wynikiem jedynie omyłek także są nieuzasadnione. Po pierwsze, o ile omyłka stanowi błędną ocenę okoliczności i może odnosić się do niezamierzonego uchybienia, błędu w działaniu, o tyle klikukrotne powielanie tego samego błędu (jak w niniejszej sprawie) polegającego, na przedstawianiu organom rejestrującym bądź kontrolnym statutów jednostek bez wprowadzonych zmian (które jak twierdzą Skarżące w tych statutach nastąpiły) nie daje się pogodzić z ich kwalifikacją jako tylko błędy. Wręcz przeciwnie utwierdza w przekonaniu, że rzeczonych zmian na owy czas w tych statutach po prostu nie było. Powyższe budzi też wątpliwości w obszarze działania z należytą starannością przez osoby prowadzące działalność gospodarczą.

W tym miejscu odnieść się należy także do podnoszonych w skardze przez pełnomocnika zarzutów dotyczących nadania wadliwym testom jednolitym statutów wyższej rangi aniżeli uchwałom Rady Pedagogicznej z dnia 29.08.2017 r., jako naruszeń m. in. wykładni hierarchii źródeł prawa wewnętrznego placówek. Pełnomocnik odniósł się również do zasad techniki prawodawczej. Tymczasem, należy ocenić, iż wbrew temu co uważa pełnomocnik Strony, organy dokonując analizy powyższego nie dokonały przypisania wyższej rangi tekstom jednolitym statutów danych jednostek nad przedłożonymi uchwałami Rad Pedagogicznych, a wskazały na ich ocenę jako dowodów i na ich wiarygodność w zestawieniu z pozostałym materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Natomiast to, że Skarżące w dniu 30.11.2021 r. - na etapie postępowania odwoławczego - przedłożyły organowi odwoławczemu nowe dowody w postaci m. in.: Porządku obrad Rady Pedagogicznej z dnia 29.08.2017 r. oraz z tej samej daty protokoły Rady Pedagogicznej wraz z podpisami i listą obecności i załączniki wykazu zmian w statucie przedszkola wraz z uchwałą Rady Pedagogicznej w sprawie przyjęcia zmian w Statucie Przedszkola - przeprowadzonych w OAP, GAP i AP, nie powoduje, że moc dowodowa wcześniejszych dowodów jest mniejsza, bądź organy odmówiły im wiarygodności.

Ponadto Skarżące twierdzą, że formalności związane ze statutami należały do dyrektora - B.P.. Jednakże, jak zauważyły organy, jej niefrasobliwość, jako osoby która z ramienia przedszkoli zgłaszać miała statuty i zmiany do nich byłaby o tyle zastanawiająca, że przecież zmiany w statutach oraz organizacji przedszkoli miały stać się warunkiem, pod jakim zgodziła się przyjąć funkcję dyrektora w przedszkolach. W związku z tym prawidłowo w ocenie tut. Sądu organ poddał w wątpliwość brak zwrócenia przez nią uwagi na dwukrotnie błędnie przesłane statutów w 2017 r. (ze złych segregatorów), a następnie wręczenie kontrolerowi (po prawie 2 letnim okresie zatrudnienia) także niewłaściwego statut w postępowaniu kontrolnym (ponownie ze złego/niewłaściwego segregatora). Co ważne, na żadnym z tych etapów ww. nie zwróciła również uwagi na powyższe, choć tego można byłoby - w okolicznościach pomyłek - spodziewać się.

Stwierdzenia w związku z powyższym wymaga, iż zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych podmiot prowadzący szkołę/przedszkole, któremu przekazano dotację, jest zobligowany do prowadzenia rzetelnej i szczegółowej dokumentacji po to, aby wykazać, że przyznane z tej dotacji publiczne środki zostały spożytkowane na cele prawem określone. Na nim to bowiem spoczywa ciężar udowodnienia tego faktu i to w jego interesie jest zgromadzenie takich dowodów, które bez cienia wątpliwości potwierdzą prawidłowość wykorzystania dotacji. Obowiązkiem kontrolowanej jest wykazanie, że otrzymana kwota dofinansowania została skonsumowana na realizację ww. celów, w tym właściwe udokumentowanie wydatków poprzez przedłożenie dowodów je potwierdzających i to na żądanie organu dotującego. Brak takiej dokumentacji, z czym równoznaczne jest jej nieprzedłożenie organowi dotującemu, związanej z wydatkowaniem dotacji dla oceny zgodności jej wydatkowania z celami, na które została przeznaczona, obciąża negatywnymi skutkami beneficjenta dotacji (zob. wyrok NSA z 3 września 2014 r. sygn. akt II GSK 916/13, CBOSA).

W orzecznictwie podkreśla się, że koniecznym jest dołożenie przez podmiot prowadzący nadzwyczajnej staranności celem udokumentowania poniesionych przez siebie wydatków na cele zgodne z przeznaczeniem. Nie można też tracić z pola widzenia, że dofinasowanie jest wydatkowaniem środków publicznych, a zatem podmiot ją otrzymujący musi zdawać sobie sprawę z tego, że jego wydatki będą podlegały kontroli i to podmiot kontrolowany ma obowiązek przedstawienia stosownych dokumentów w trakcie kontroli. Nie może w związku z tym podmiot kontrolowany przerzucać na organ swoich obowiązków w zakresie przedstawiania dokumentów dotyczących wydatkowania dotacji oświatowych.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że brak staranności przy tworzeniu od strony formalnej stanowisk w ww. typach placówek oraz wydatkowanie środków z dotacji na wynagrodzenia przypisane do tychże stanowisk obciąża beneficjenta dotacji. Jeżeli zatem decyduje się on na korzystanie ze środków publicznych musi wydatkować je z najwyższą starannością. W niniejszej sprawie takich okoliczności jednak zabrakło.

. Sąd zgadza się z organami, że także pod tym względem, że analiza statutów AP, GAP i OAP nie wykazała istnienia stanowisk wicedyrektorów, o których wspomina w skardze pełnomocnik Skarżących, a których jak wynika z treści skargi używa naprzemiennie ze zwrotem dyrektora. Pozycje wicedyrektora w przedszkolach reguluje bowiem art. 101 u.p.o. Utworzenie stanowiska wicedyrektora wymaga właściwej regulacji w statucie przedszkola. Stanowisko to nie jest obligatoryjne, jednak to dyrektor przedszkola powierza stanowisko wicedyrektora osobie, którego funkcję pełnić może zarówno nauczyciel jak i pracownik niepedagogiczny. Warto też zwrócić uwagę na to, że ustawowe kompetencje dyrektora przedszkola wynikają m.in. z art. 68 ust. 5 pkt 1 u.p.o., na mocy których dyrektor przedszkola jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. Zatem to dyrektor w szczególności decyduje w sprawach: zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki.

W analizowanej sprawie dyrektor nie powierzył żadnej z osób funkcji wicedyrektora. Organ prowadzący nie powierzył również sobie tego typu stanowisk, stąd nieuprawnione jest stanowisko mówiące, że B.C. i A.Ć. pełniły/pełnią funkcję wicedyrektorów przedszkoli. Niezrozumiałym jest także ponoszenie w podanym kierunku zarzutów.

Natomiast wskazać należy, że w zakresie możliwości sfinansowania dotacją wynagrodzenia organu prowadzącego z przepisów prawa w brzmieniu obowiązującym w 2019 r., Sąd w wyroku z dnia 31 stycznia 2023 r. jednoznacznie wskazał, iż dotacja oświatowa może być przeznaczona na wynagrodzenie organu prowadzącego, pełniącego równocześnie funkcję dyrektora szkoły lub wykonującego zadania z zakresu administrowania i obsługi placówki.

Zgodzić się w związku z tym należy ze stanowiskiem przyjętym przez organy administracyjne, iż ze zgromadzonych w niniejszej sprawie dokumentów wynika, że dyrektorem ds. oświatowych w trzech przedszkolach była B.P., którą organ prowadzący wskazał jako dyrektora przedszkoli, a następnie zatrudnił na tym stanowisku. Stanowisko dyrektora przedszkola ujęto w strukturze przedszkoli AP, GAP i OAP. Dodatkowo z powierzonego ww. zakresu zadań z dnia 01.08.2018 r. wynika, że m.in. kierowała ona działalnością dydaktyczną i opiekuńczo-wychowawczą przedszkoli oraz sprawowała nadzór pedagogiczny. Jej wynagrodzenie zostało sfinansowane z dotacji oświatowej. Wynagrodzenia osób prowadzących placówki przedszkolne nie spełniały natomiast przesłanki wynikającej z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.f.z.o. Nie zajmowały też stanowisk wicedyrektorów w żadnym z 3 prowadzonych przez siebie przedszkoli. Stąd, prawidłowym jest twierdzenie o braku możliwości do wydatkowania środków w oparciu o wskazaną wyżej normę prawną na poczet wynagrodzenia tych osób.

Dodatkowo organy dokonały rozważań, czy w świetle obowiązującego stanu prawnego, dotacja pobrana i przeznaczona na "wynagrodzenia" ewentualnych dyrektorów administracyjno-gospodarczych, będących jednocześnie organem prowadzącym przedszkola, stanowi wydatek bieżący i została wykorzystana zgodnie z celami, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.f.z.o. w zw. z art. 10 ust. 1 u.p.o.

Zgodnie z podanymi przepisami dopuszczalne jest sfinansowanie z dotacji wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 u.p.o. Ostatni przepis wskazuje, że są to wydatki bieżące związane z realizacją zadań organu prowadzącego do zadań którego należy m.in.: zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej I organizacyjnej szkoły lub placówki, wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki a także wykonywanie remontów obiektów szkolnych. Co ważne, wszelkie wydatki rozliczane z dotacji (w tym i organu prowadzącego) również muszą zostać zaakceptowane w świetle art. 44 ust. 3 u.f.p.

W tym kontekście organy zgodziły się, iż zgodnie z prezentowanym przez Skarżące stanowiskiem, organ prowadzący placówki osobiście wykonywał zadania określone w art. 10 ust. 1 pkt 4 u.p.o. w zakresie zapewnienia obsługi administracyjnej i organizacyjnej przedszkoli. Niemniej jak podkreślono, pokryte z dotacji mogą zostać te wydatki, które związane są z tą obsługą, ale nie wynagrodzenie organu prowadzącego realizującego te zadania. Przyznane zatem wynagrodzenie nie może stanowić wydatku w rozumieniu tego przepisu. Wydatek powstaje poprzez zapłatę za konkretną usługę bądź rzecz.

Z treści art. 10 ust. 1 pkt 4 u.p.o. wynika, że zapewnienie obsługi administracyjnej, (...), obsługi finansowej, (...) i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki nie oznacza, że organ prowadzący ma obowiązek sam przejąć tę obsługę, (np. zarządzać przedszkolem). Ma on tylko obowiązek zorganizować własny aparat pomocniczy w taki sposób, aby szkoła była w odpowiedni sposób obsługiwana, względnie może w tym celu skorzystać z usług podmiotu zewnętrznego. Przepis należy także rozumieć jako zobowiązanie organu prowadzącego do zorganizowania własnego aparatu pomocniczego w taki sposób, aby szkoła lub placówka była w odpowiedni sposób obsługiwana. Organy dodały, że Strona korzystała z usługi podmiotu zewnętrznego w zakresie obsługi rachunkowej oraz prawnej przedszkoli, które zostało sfinansowane z dotacji. Obsługę administracyjną zaś według oświadczenia Strony prowadził sam organ prowadzący, albowiem Strona nie wskazała, że rozliczała z dotacji innych pracowników administracyjnych, a taka obsługa administracyjna musiała być wykonywana. Na potwierdzenie zaś faktu wykonywana tych zadań nie przedstawiono żadnej dokumentacji.

Zgodzić się należy z poglądem organów, że i wskazywany przez Skarżące podział zadań nie jest klarowny. Część zadań pokrywa się bowiem z zadaniami dyrektora przedszkola, a część dotyczy samego organu prowadzącego, na którą to okoliczność zwrócono uwagę już podczas kontroli.

Przedstawiono, iż zespół kontrolujący wskazał na brak określenia w statutach AP, GAP i OAP wśród organów przedszkola - dwóch stanowisk dyrektora administracyjno-gospodarczego oraz ich szczegółowych kompetencji i zadań. W protokole kontroli zostało wyjaśnione, że pełnomocnik organu prowadzącego wraz z pismem z dnia 10.06.2020 r. przekazał oryginał zakresu obowiązków B.C. i A.Ć. w postaci jednego wspólnego dokumentu, sporządzonego dla dwóch dyrektorów administracyjno-gospodarczych, który to dokument został wprawdzie (jak organy podały) ostemplowany pieczątką O. S.C. i podpisany przez wspólników B.C. i A.Ć., na dokumencie brak jednak daty i podpisu osób przyjmujących zakres obowiązków do wiadomości i stosowania - dyrektorów ds. administracyjno-gospodarczych.

Na str. 30 decyzji organu odwoławczego zaprezentowano zestawienie zakresu obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności dyrektora ds. oświatowych z zakresem obowiązków dyrektorów administracyjno – gospodarczych. Dodatkowo przeprowadzono analizę zakresu obowiązków, z których wynika, że znaczna część zadań wymienionych z zaskarżonej decyzji stanowią te same zadania które zostały przypisane dyrektorowi. Także dokument stanowiący wyjaśnienia Skarżących (na który uwagę zwróciły organy także w swych decyzjach) wskazuje, że część zadań dotyczących takich jak przykładowo nawiązywanie i rozwiązywanie stosunku pracy (pracownicy pedagogiczni i niepedagogiczni), organizowanie praktyk dla studentów, zapewnienie bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom, nadzór nad orzeczeniami i opiniami WWR, także należy do zadań dyrektora przedszkola.

Zatem prawidłowym było stwierdzenie, że zadania ustalone w zakresie obowiązków dyrektorów administracyjno-gospodarczych pokrywają się z obowiązkami dyrektora ds. oświatowych. Zdaniem Sądu, słusznie też dodano, iż w kwestii wykazania słuszności i celowości wykazywanych przez Skarżące wydatków przeznaczonych na ich wynagrodzenia jako dyrektorów ds. administracyjno – gospodarczych, zachodzą wątpliwości, czy zasadnym jest by w każdym z przedszkoli funkcjonowało po dwóch dyrektorów, którzy dysponują szerokim zakresem zazębiających się zakresem obowiązków, z których powyższe wynagrodzenie jest pokrywane.

Prawidłowo zostało ocenione także, że w kontrolowanych jednostkach wynagrodzenie na poczet przedmiotowych stanowisk przyznawano w sposób niedających się ująć w żadne racjonalne ramy. O wysokości i wypłacie wynagrodzenia decydować bowiem miała każdorazowo osoba prowadząca stosownie do możliwości finansowych placówki, czemu dowodzą nie tylko decyzje z dnia 29 września 2016 r., 31 sierpnia 2017 r. oraz 30 sierpnia 2017 r., ale i protokół kontroli, a także wyjaśnienia Stron podczas przesłuchania w dniu 1 czerwca 2021 r. Ustalono, iż wysokość kwot wypłaconych wynagrodzeń w poszczególnych miesiącach w trzech przedszkolach kształtowała się różnie. Wynagrodzenia wypłacone z dotacji w OAP dla B.C. w listopadzie 2019 r. wyniosły 60.000 zł, a w grudniu 2019 r. 58.000 zł. Podobnie w tych samych miesiącach i kwotach z dotacji OAP rozliczono wynagrodzenia A.Ć.. Za wcześniejsze miesiące wynagrodzenia były natomiast niższe. Nie wykazano jednak żadnych racjonalnych powodów, dla których wynagrodzenia w poszczególnych miesiącach tak znacznie się od siebie różniły. Nie wykazano też nakładu pracy proporcjonalnego do wysokości przyznanego sobie wynagrodzenia. Powyższe zatem prawidłowo zdaniem Sądu budzi wątpliwości, co przekłada się z kolei na ocenę dowolności i uznaniowości przy wydatkowaniu środków z dotacji celem sfinansowania spornych wynagrodzeń. Ponadto, z uwagi na brak określenia wysokości wynagrodzenia nie wiadomo, jakie wynagrodzenie za pracę Skarżącym się należało. Tut. Sąd zgadza się również, że powyższym wydatkom nie można przypisać cech wynagrodzenia, gdyż nie tylko nie stanowią jasno i z góry określonego ekwiwalentu za wykonaną pracę, a uzależniono je od możliwości finansowych podmiotu, gdzie jak dodatkowo ustalono, przedszkola te są stosunkowo niewielkie bo liczące od 31 do 57 dzieci.

Z kolei, w myśl zaleceniom WSA w Gdańsku – zawartym w wyroku I SA/Gd 865/22, została przeprowadzona analiza porównawcza ww. wynagrodzeń w odniesieniu do przeciętnego wynagrodzenia stanowiska dyrektora w innych publicznych placówkach przedszkolnych. Szczegółowe dane w tym zakresie zaprezentowano w tabeli nr 5 uzasadnienia decyzji organu I instancji. Z ich analizy wynika, że wynagrodzenia dyrektorów, wicedyrektorów w ww. placówkach były znacznie mniejsze od spornych wynagrodzeń dyrektorów administracyjno – gospodarczych. Dysproporcję wynagrodzeń obrazuje dodatkowo fakt, że wynagrodzenie dyrektorów administracyjno- gospodarczych w miesiącach listopad i grudzień 2019 r. w OAP dwukrotnie przekraczały wynagrodzenie roczne dyrektora przedszkola publicznego. Wskazano również, że w przyjętych do analizy porównawczej przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę Miasto G. nie występują stanowiska dyrektorów administracyjno-gospodarczych. Ponadto, jak wskazały organy do wspólnej obsługi księgowej i kadrowej wszystkich przedszkoli na terenie Gminy Miasta G. (celem zminimalizowania kosztów obsługi placówek w tym zakresie) została powołana odrębna jednostka organizacyjna – G. Centrum Usług Wspólnych.

Dodatkowo oceniono także, że w placówkach prowadzonych przez stronę był dyrektor ds. oświatowych, a nie było wicedyrektorów. Zakres zadań dyrektorów

i wicedyrektorów w placówkach gminnych nie przekładał się na zakres zadań dyrektorów ds. administracyjno-gospodarczych, stąd też nie można było obiektywnie porównać wynagrodzeń dyrektorów i wicedyrektorów w tych placówkach do wynagrodzeń dyrektorów administracyjno-gospodarczych, jako zadania organu prowadzącego w zakresie zapewnienia obsługi administracyjnej i obsługi organizacyjnej przedszkoli.

Dokonując jednak analizy zasadności przedmiotowych wydatków należy mieć na uwadze również treść art. 44 ust. 3 u.f.p. Według tego przepisu wydatki publiczne powinny być dokonywane: 1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów; 2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań; 3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że ocena zasadności wydatków dokonywana przez pryzmat art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych musi uwzględniać treść art. 44 ust. 3 u.f.p. Odmienne zapatrywanie prowadziłoby bowiem do przyjęcia kuriozalnego stanowiska, że legalne są każde wydatki związane z kształceniem, wychowaniem i opieką, w tym niecelowe, nieoszczędne a także takie, w których nakłady przynoszą minimalne efekty (por wyrok WSA we Wrocławiu z 12 kwietnia 2023 r. III SA/Wr 621/21, CBOSA).

Dotacje przeznaczone na realizację zadań szkoły (przedszkola) ograniczone są zatem do ich celowości oraz do bieżących wydatków szkoły (przedszkola). Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę (przedszkole), czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków (por. wyrok NSA z 25 września 2015 r., II GSK 1769/14, z 19 marca 2014 r., II GSK 1858/12, CBOSA). Z tych właśnie powodów dotacje oświatowe podlegają szczególnym zasadom rozliczania.

Z akt sprawy nie wynika natomiast, by powierzenie sobie przez organ prowadzący stanowiska dyrektorów ds. spraw administracyjno–gospodarczych w każdym z przedszkoli i związana z tym wypłata wynagrodzeń w tak różnej wysokości wiązała się z celami, o których mowa wyżej. Poza tym, kwota wynagrodzenia musi być adekwatna do wkładu pracy i nie może stanowić zysku z działalności oświatowej. Proces zaś analizy wynagrodzeń dyrektorów - wynikający z wytycznych WSA w Gdańsku wyroku z dnia 31 stycznia 2023 r. - nie może stanowić podstawy do tego, aby organy wyręczały organ prowadzący i (jak tego domaga się pełnomocnik Skarżących) określały: - wielkość prawidłowego wynagrodzenia osób organu prowadzącego (w tym dokonywały jego ważenia, szacowania w odniesieniu do żądanej kwoty zwrotu dotacji) oraz - zakres ich obowiązków.

W związku z powyższym stwierdzić należało, że podniesione w omówionej materii zarzuty naruszenia przepisów prawa są niezasadne.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 168 ust 13 u.p.o. poprzez jego wielokrotne niezasadne zastosowanie do przedszkoli publicznych gdy przepis jest umieszczony w rozdziale ustawy "8 Szkoły i placówki niepubliczne" i odnosi się do wyłącznie do obowiązków organów prowadzących placówki niepubliczne, co nie dotyczy stron tego postępowania i nie może kreować dla nich obowiązków, Sąd wskazuje, iż zarzut ten nie może być uznany za uzasadniony.

W kontekście tym należy bowiem odnieść się do wytycznych WSA który wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy jednoznacznie należy ocenić, czy w świetle m.in. przedłożonych zmian statutów, w prowadzonych przez Skarżące przedszkolach, w dacie wydatkowania dotacji na wynagrodzenia, przewidziane były stanowiska dyrektorów administracyjno - gospodarczych, czy też nie, co - zdaniem Sądu - ma istotne znaczenie, ze względu na to, że ustawodawca określił pozycję prawo - ustrojową dyrektora przedszkola (art. 62 u.p.o.), jak również nadał odpowiednie znaczenia samemu statutowi przedszkola (art. 88 u.p.o), jak i jego zapisom dotyczącym organów przedszkola i ich szczegółowych kompetencji (art. 102 u.p.o.). Organ odwoławczy nie powoływał się na wskazany przepis prawa przy wydaniu zaskarżonego orzeczenia.

W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma treść statutów, a nie to, czy na Skarżących ciążył obowiązek przedstawienia ich organowi ewidencyjnemu.

W konsekwencji powyższe nie podlegało ocenie. Ocenie natomiast podlegało, czy w roku dotacyjnym, statuty zawierały unormowania odnośnie do stanowisk dyrektorskich, o których była mowa wcześniej. Postępowanie wyjaśniające natomiast dowiodło, że statuty regulacji takich nie zawierały, a wynika to m.in. z tego, jakie "wersje" statutów przedkładały Skarżące jako organ prowadzący placówki.

Organ odwoławczy słusznie też wskazał na art. 322 ust. 1 ustawy z dnia 14.12.2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017, poz. 60, ze zm.) w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14.12.2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59, ze zm.), w którym ustawodawca wskazał, że "Dotychczasowe statuty przedszkoli, szkół podstawowych, szkół specjalnych przysposabiających do pracy i szkół policealnych zachowują moc do dnia wejścia w życie statutów wydanych na podstawie ustawy - Prawo oświatowe, nie dłużej jednak niż do dnia 30 listopada 2017 r." Ustawodawca na mocy tego przepisu nałożył na rady szkoły, a w ich braku rady pedagogiczne obowiązek dokonania zmian dotychczas obowiązujących statutów poprzez ich dostosowanie do przepisów Prawa oświatowego. Z powyższego wynika, że organ prowadzący miał obowiązek dokonać zmian dostosowawczych w statutach stosownie do art. 322 ust. 1 przepisów wprowadzających. Zatem, niezależnie od obowiązku ich przesłania organowi ewidencyjnemu z pewnością statuty w zmienionym brzmieniu powinny zostać udostępnione właściwym władzom, w tym zespołowi kontrolującemu, czego nie uczyniono.

Za nieuzasadnione tut. Sąd uznał również naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że materiał dowodowy został zebrany przez organy w sposób rzetelny, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA z 31 stycznia 2023 r. Materiał w ocenie Sądu jest kompletny i wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia, a jego spójna, logiczna i kompleksowa ocena zaś poczyniona przez organy nie była wybiórcza, czy fragmentaryczna, nie naruszyła granic swobodnej oceny dowodów.

Organ wydający decyzję zaskarżoną w niniejszej sprawie działał na podstawie prawa i w jego granicach, podejmując wszelkie niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza również innych przepisów postępowania. W sprawie nie naruszono w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wnikliwie wyjaśniło stan faktyczny sprawy, w tym prawidłowo oceniło zgromadzone w niniejszej sprawie dowody, co pozwoliło na właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego w sprawie oraz jej prawidłowe rozstrzygnięcie. Organ dochował wymagania płynące z zasady zaufania do władzy publicznej, umożliwił stronie czynny udział w postępowaniu odwoławczym, a także wyczerpująco wyjaśnił stronie zasadność przesłanek, jakimi się kierował. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji świadczy zaś o tym, że organ odwoławczy, wypełnił obowiązki spoczywające na nim w tym zakresie.

Organ II instancji nie naruszył też zasady praworządności wynikającej z art. 6 i 7 k.p.a. Działania organu oparte były ściśle na przepisach prawa obligujących do dochodzenia od beneficjentów środków wykorzystanych niezgodnie procedurami.

Ciążący natomiast na organach administracji obowiązek wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, nie oznacza zobowiązania do nieograniczonego poszukiwania dowodów na korzyść strony postępowania. Ponadto nie sposób pominąć, że organ I instancji oraz Kolegium zaskarżoną decyzją orzekły w pewnym zakresie na korzyść Skarżących, uznając za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem kwotę wydatkowania dotacji na wynagrodzenia dyrektorów ds. administracyjno-gospodarczych.

Nietrafny jest również zarzut procesowy polegających na odmowie przeprowadzenia dowodu (w tym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez SKO) z przesłuchania kontrolerki B.E. i tym samym wyjście poza wiążące wytyczne WSA w Gdańsku wyrażone w wyroku z dnia 31 stycznia 2023 r. I SA/Gd 865/22. W podanym bowiem wyroku WSA w Gdańsku w pierwszej kolejności Sąd nakazał wyjaśnić sprzeczności w związku ze złożonymi w postępowaniu odwoławczymi zmianami statutów, w odniesieniu do wyjaśnień złożonych przez Stronę. Po drugie pozostawił w tym zakresie katalog otwarty co do przeprowadzenia dodatkowych czynności dowodowych, a jedynie zawarł, że powyższe winno odnieść się do zeznań Skarżących, co z kolei organy przeprowadziły. Organ odwoławczy dodatkowo przeprowadził dowód uzupełniający z zeznań świadka J.T., która była uczestnikiem rad pedagogicznych z 29.08.2017 r., a której zeznania zostały ocenione jako niewnoszące do sprawy istotnych informacji w kontekście tezy na którą świadek miał zostać przesłuchany. W kwestii formalnej tj. przebiegu rady pedagogicznej z sierpnia 2017 r. organ ocenił, że jej zeznania nie były stanowcze i wiarygodne.

Odnośnie odstąpienia od przesłuchania B.E. Sąd przychyla się do oceny organów, które stwierdziły, że środkiem dowodowym przedstawiającym przebieg kontroli, towarzyszące jej okoliczności oraz podjęte w czasie kontroli ustalenia jest protokół kontroli. Nie było zatem potrzeby badania i wyjaśniania okoliczności reakcji B.E. podczas kontroli, jej wiedzy, przebiegu przeprowadzonych z nią jakichś rozmów, czy woli Skarżących. Skarżące z protokołu kontroli uzyskały natomiast wiedzę, jak na rolę statutów w zakresie wyodrębnienia określonych stanowisk w placówkach, zapatruje się zespół kontrolny. Podnoszona przez Skarżące ewentualna odmowa przyjęcia statutów bądź jakichkolwiek innych dokumentów mogła zostać zakwestionowana na etapie złożenia zastrzeżeń do protokołu kontroli, czego jednak Strona nie uczyniła. Nic nie stało również na przeszkodzie, by Skarżące złożyły statuty w brzmieniu, jakie według nich nadano tym aktom w sierpniu 2017 r. Natomiast to na co należy zwrócić uwagę to okoliczność, że po ponad roku od zakończenia kontroli, organowi ewidencyjnemu przekazane zostały znowelizowane statuty w zakresie powołania stanowiska dyrektora administracyjno-gospodarczych z mocą obowiązującą od 12 marca 2020 r.

W ocenie Sądu nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 81a § 1 k.p.a., gdyż nie było podstaw do jego zastosowania. Przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Zasada ta oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80-81 k.p.a. organ nie jest w stanie ustalić stanu faktycznego ( por. wyrok NSA z 25 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3031/19, dostępny CBOiS, www.orzeczenia.nsa.gov.pl. ) W niniejszej sprawie stan faktyczny został ustalony na podstawie zebranego materiału dowodowego. .

Z tych względów, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.