drukuj    zapisz    Powrót do listy

6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz, Budowlane prawo Administracyjne postępowanie Ochrona środowiska, Wojewoda, Uchylono decyzję I i II instancji, II SA/Po 586/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-11-24, Centralna Baza Orzeczeń Naczelnego (NSA) i Wojewódzkich (WSA) Sądów Administracyjnych, Orzecznictwo NSA i WSA

II SA/Po 586/21 - Wyrok WSA w Poznaniu

Data orzeczenia
2021-11-24 orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz
Jakub Zieliński /przewodniczący sprawozdawca/
Jan Szuma
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333 art. 35 ust. 1 [pkt 1], art. 35 ust. 3 i 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 471 art. 25
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2021 poz 247 art. 71 ust. 2, art. 72 ust. 1 [pkt 1], art. 86 pkt 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325 art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skargi E. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2021 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

W dniu [...] września 2019 r. inwestor E. S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej: inwestor; E. S.A.; skarżąca; spółka) złożył wniosek w sprawie wydania pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową [...] na działce nr [...] w P..

Starosta P. (dalej również: Starosta; organ I instancji) decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla tej inwestycji. Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...], wydaną w postępowaniu odwoławczym, uchylił tą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, Starosta postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...] nałożył na inwestora obowiązek (w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego pisma):

1) uzupełnienia projektu budowlanego na podstawie § 11 ust. 2 pkt 11 lit. d rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.) o dane techniczne obiektu budowlanego charakteryzujące wpływ obiektu budowlanego na środowisko i jego wykorzystywanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie pod względem emisji promieniowania pola elektromagnetycznego i innych zakłóceń, w związku z § 3 ust 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), w celu ustalenia czy dana inwestycja kwalifikuje się do inwestycji mogących szkodzić środowisku (wyjaśnienie kwestii rozbieżności z karty specyfikacyjnej projektowanej anteny ATR4518R111v06, z której wynika, że maksymalne odchylenie elektryczne projektowanej anteny może wynosić od 0° do 10°, natomiast w kwalifikacji przedsięwzięcia, w projekcie budowlanym, przedstawiono dla odchylenia 0°, 7° i 9°); organ stwierdził, że rozbieżność ta jest istotna dla prawidłowości kwalifikacji przedsięwzięcia z uwagi na sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej z uwzględnieniem najbardziej niekorzystnej dla środowiska mocy EIRP (suma mocy systemów) oraz maksymalnego odchylenia anten, a także prawidłowego ustalenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji;

2) wykonania projektu budowlanego zgodnie z ustaleniami § 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w rejonie ulicy [...] ([...]), zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] maja 2008 r. (Dz.Urz.Woj.Wlkp. nr [...], poz. 2159), określając miejsca dostępne dla ludności na terenie MN1, dla którego istnieje możliwość budowy budynków gospodarczych do I kondygnacji i MN5, dla którego istnieje możliwość budowy zabudowy bliźniaczej do II kondygnacji, z oparciem się na rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w kontekście oddziaływania na nie pól elektromagnetycznych;

3) usytuowania wieży telekomunikacyjnej w odległości równej 1,5-krotności całkowitej wysokości od krawędzi jezdni drogi ekspresowej (bądź jezdni dodatkowej, jeśli została zaprojektowana), zgodnie z pismem GDDKiA w P. z dnia [...] października 2019 r. znak: [...];

4) uzgodnienia usytuowania wieży telekomunikacyjnej z zarządcą drogi ekspresowej [...], zgodnie z pismem GDDKiA w P. z dnia [...] października 2019 r. znak [...]

W dniu [...] stycznia 2021 r. inwestor wystąpił o podjęcie postępowania administracyjnego, zawieszonego wcześniej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., załączając jednocześnie uzupełnioną dokumentację techniczną.

Starosta P. postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. podjął zawieszone postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową [...] na działce nr [...] w P..

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2021 r. Starosta stwierdził, że inwestor w wyznaczonym terminie przedstawił uzupełnienia określone w pkt 2-4 postanowienia z dnia [...] kwietnia 2020 r., jednak nie wywiązał się z obowiązku określonego w pkt 1 tego postanowienia. Zdaniem organu I instancji, z karty specyfikacyjnej projektowanej anteny [...] wynika, że maksymalne odchylenie elektryczne anteny może wynosić od 0° do 10°, natomiast w załączonej kwalifikacji przedsięwzięcia przedstawiono je dla odchylenia od 0° do 9°. Organ uznał, że powyższa rozbieżność jest istotna dla oceny prawidłowości kwalifikacji przedsięwzięcia z uwagi na sąsiednią zabudowę mieszkaniową i usługową, a kwalifikacja ta powinna być wykonana z uwzględnieniem najbardziej niekorzystnej dla środowiska mocy [...] oraz maksymalnego odchylenia anten, tj. od 0° do 10°. W tym zakresie Starosta argumentował, że w niniejszej sprawie nie wyjaśniono na jakiej podstawie został przyjęty maksymalny kąt nachylenia 7° i 9°, ani czy istnieje możliwość większego pochylenia anteny, a tym samym zmiany kierunku wiązki promieniowania. W ocenie organu I instancji nie było wystarczające ograniczenie rozważań jedynie do deklarowanego przez inwestora zakresu pochylenia anten, skoro z akt sprawy nie wynika, by było to jednocześnie maksymalne możliwe pochylenie osi wiązek promieniowania poszczególnych anten. W związku z powyższym, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazał, że prawidłowe ustalenie stanu sprawy wymaga od organu zbadania planowanej inwestycji, poddania wnikliwej analizie parametrów technicznych i użytkowych planowanego urządzenia, bez których nie sposób rozstrzygać o oddziaływaniu inwestycji na otoczenie. Starosta stwierdził, że dopiero uwzględnienie maksymalnego pochylenia anten oraz prawidłowe ustalenie ich mocy pozwoli na określenie, czy we wskazanej w przywołanym rozporządzeniu odległości od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, znajdują się miejsca dostępne dla ludności.

W odwołaniu od decyzji Starosty spółka E. S.A. wskazała na naruszenie art. 35 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Jednocześnie, na podstawie art. 142 k.p.a., zaskarżyła postanowienie Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. w zakresie nałożenia obowiązku określonego w pkt 1 tego postanowienia.

Wojewoda (dalej: Wojewoda; organ II instancji; organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – uchylił decyzję Starosty w części dotyczącej podstawy prawnej i w miejsce przepisów "art. 35 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.)" wskazał przepis "art. 35 ust. 1 pkt 1" tej ustawy, zaś w pozostałej części decyzję tę utrzymał w mocy.

Motywując swoje rozstrzygnięcie, Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 – tj. ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333) – wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Organ II instancji stwierdził, że rozstrzygające w sprawie jest to, czy inwestor wyjaśnił rozbieżności pomiędzy kartą specyfikacyjną projektowanej anteny [...], z której wynika, że maksymalne odchylenie anten może wynosić 10° (str. 125 projektu budowlanego), a kwalifikacją przedsięwzięcia, z której wynika, że największe odchylenie anten wyniesie maksymalnie 9° (kwalifikacja przedsięwzięcia, str. 112 projektu budowlanego). W tym względzie Wojewoda podniósł, że:

- zgodnie z przedstawionym projektem budowlanym, w ramach inwestycji polegającej na budowie wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową [...], zainstalowanych zostanie sześć anten sektorowych (typ [...]), które skierowane zostaną na trzy azymuty (0°, 100°, 270°);

- moc EIRP na każdą antenę nie będzie przekraczać 9 999 W;

- określony przez autora projektu budowlanego, maksymalny tilt powyższych anten na azymucie 0° i 100° wynosić będzie 9°, a na azymucie 270° wynosić będzie 7° (kwalifikacja przedsięwzięcia, str. 112 projektu budowlanego oraz analiza środowiskowa str. 129 projektu budowlanego);

- z opisu do projektu zagospodarowania terenu (str. 23A projektu budowlanego) wynika, że zastosowane anteny pozwalają na zdalne sterowanie za pomocą wbudowanego urządzenia RET (zdalny tilt elektryczny);

- zgodnie z kartą katalogową anteny, urządzenie to pozwala na regulację w zakresie od 0° do 10°, niemniej jednak operator sieci nie zakłada w swych wytycznych pochylenia (tj. tiltu) przekraczającego zakres od 0° do 9°.

Odwołując się do stanowiska orzecznictwa, organ II instancji uznał, że przyjęcie przedstawionego przez inwestora w kwalifikacji przedsięwzięcia oraz analizie środowiskowej maksymalnego pochylenia anten, wynoszącego 9°, przy możliwości ich większego pochylenia do 10°, wynikającego z karty specyfikacji anten, uniemożliwia sprawdzenie zgodności inwestycji z przepisami prawa, zwłaszcza w zakresie zakwalifikowania inwestycji do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, czy też przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71). Organ odwoławczy zauważył również, że od dnia [...] października 2019 r. obowiązuje nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839), jednakże zgodnie z § 4 tego rozporządzenia do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z tym Wojewoda wyjaśnił, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte [...] września 2019 r., a zatem przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, w związku z powyższym podczas analizy należało posiłkować się przepisami rozporządzenia z dnia [...] listopada 2010 r.

W ocenie organu II instancji z akt sprawy wynika, że inwestor, pomimo prawidłowo nałożonego przez organ I instancji obowiązku określonego w pkt 1 postanowienia z dnia [...] kwietnia 2020 r., nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny kwestii oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; powodowało to brak możliwości zbadania, czy dla przedmiotowej inwestycji wymagane było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wojewoda podkreślił, że to do organu architektoniczno-budowlanego należy sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Wobec tego stwierdził, że nawet w sytuacji, w której inwestor dysponuje decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2020 r. znak GKMK- [...] umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia, to i tak organ architektoniczno-budowlany przed udzieleniem pozwolenia na budowę ma obowiązek zweryfikować poprawność przedmiotowej inwestycji na podstawie przedłożonego przez inwestora materiału dowodowego. W takich warunkach organ odwoławczy uznał, że jeżeli inwestor w wyznaczonym terminie nie wywiązał się ze słusznie nałożonego na niego obowiązku, określonego w pkt 1 postanowienia organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2020 r., to zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego należało odmówić udzielenia pozwolenia na budowę.

Zarazem Wojewoda stwierdził, że Starosta P. błędnie powołał w podstawie prawnej przepisy art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, które do wszczętego w dniu [...] września 2019 r. postępowania administracyjnego w sprawie nie mogły mieć zastosowania. W tym zakresie organ odwoławczy ponownie odwołał się do treści art. 25 ustawy zmieniającej z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 471). Wobec powyższego organ II instancji zdecydował o uchyleniu decyzji organu I instancji w części dyspozytywnej i przywołaniu "art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333)" w miejsce art. 35 ust. 5 pkt 1 w związku art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b tej ustawy. W pozostałej części Wojewoda zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy

W skardze na decyzję Wojewody spółka E. S.A., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, zaskarżając tą decyzję w całości, zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 86 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.) – dalej: u.u.i.ś. – poprzez zmianę decyzji wyłącznie w odniesieniu do podstawy prawnej i w pozostałym zakresie utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy jest ona wadliwa z uwagi na nieuwzględnienie w toku postępowania przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy, ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2020 r. umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, którego dotyczy postępowanie w niniejszej sprawie, oraz pominięcie "faktu związania organów administracji architektoniczno-budowlanej wydaną decyzją środowiskową";

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a polegające na pominięciu kluczowego dla sprawy dowodu, jakim jest decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła i umotywowała zarzuty, podnosząc między innymi, że na etapie postępowania przez organem I instancji inwestor przedłożył do akt sprawy ostateczną i prawomocną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2020 r. umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Przy tak sformułowanych zarzutach, strona wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi odwoławczemu, względnie – na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku – uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko wcześniej wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca złożyła taki wniosek, a żadna ze stron nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Znajdowało to swoje oparcie w brzmieniu art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową [...] na działce nr [...] w P..

Zdaniem tutejszego Sądu zaskarżona decyzja Wojewody, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza tym organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed [...] września 2020 r., co też wynika z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) skonfrontowanego z datą wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Kwestie te zostały odpowiednio naświetlone przez Wojewodę i nie ma potrzeby ich tutaj powtarzać.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja Starosty wydane zostały na podstawie art. 35 Prawa budowlanego (w brzmieniu sprzed [...] września 2020 r.). Zgodnie z art. 35 ust. 1 tej ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3). Z kolei w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4).

W niniejszej sprawie sporną kwestią jest to, czy organ I instancji miał podstawy prawne do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor w zasadzie wykonał obowiązki nałożone w wezwaniu wydanym na podstawie przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, jednak w kwestii maksymalnych możliwości technicznych projektowanych anten w zakresie ich pochylenia (tzw. tiltu), jakie są przewidziane przez producenta dla danej anteny, nie przedstawił uzupełnienia projektu, który uwzględniałby te maksymalne wartości. Przy czym stanowisko takie inwestor umotywował (jak wynika z uzasadnia odwołania) poprzez wskazanie na to, że projekt budowlany zawiera szczegółowe informacje dotyczące inwestycji, w tym jej oddziaływania na środowisko i nie ma podstaw do żądania uzupełnienia dokumentacji projektowej co do parametrów przedsięwzięcia, którego inwestor nie zamierza realizować. Wobec tego, tylko w sytuacji przyjęcia, że organ prawidłowo i zasadnie wezwał inwestora do uzupełniania projektu budowlanego można przyjąć, że w związku z niewykonaniem zobowiązania objętego postanowieniem uzupełniającym organ architektoniczno-budowlany mógł odmówić inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Stanowisko organu I instancji opierało się na domniemanej rozbieżności między kartą specyfikacyjną projektowanej anteny a kwalifikacją przedsięwzięcia oraz danymi projektowanych anten, wynikającymi z przedstawionego projektu budowlanego. Zgodnie z tym projektem, w ramach inwestycji polegającej na budowie wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową, zainstalowanych zostanie sześć anten sektorowych (typ [...]), które skierowane zostaną na trzy azymuty (0°, 100°, 270°); moc EIRP na każdą antenę nie będzie przekraczać 9 999 W; określony przez autora projektu budowlanego maksymalny tilt powyższych anten na azymucie 0° i 100° wynosić będzie 9°, a na azymucie 270° wynosić będzie 7° (kwalifikacja przedsięwzięcia - str. [...] projektu budowlanego z [...] stycznia 2021 r. oraz analiza środowiskowa - str. [...] projektu budowlanego); zastosowane anteny (opis do projektu zagospodarowania terenu - str. [...] projektu budowlanego) pozwalają na zdalne sterowanie za pomocą wbudowanego urządzenia RET (zdalny tilt elektryczny); zgodnie z kartą katalogową anteny, urządzenie to pozwala na regulację w zakresie od 0° do 10°, jednak operator sieci nie zakłada w swych wytycznych pochylenia (tj. tiltu) przekraczającego zakres od 0° do 9°; nie istnieje zdalna możliwość regulacji azymutu anteny.

Organ II instancji stwierdził, że rozstrzygające znaczenie dla sprawy ma to, czy inwestor wyjaśnił rozbieżności pomiędzy kartą specyfikacyjną projektowanej anteny [...], z której wynika, że maksymalne odchylenie anten może wynosić 10° (str. 125 projektu budowlanego), a kwalifikacją przedsięwzięcia, z której wynika, że największe odchylenie anten wyniesie maksymalnie 9° (kwalifikacja przedsięwzięcia, str. 112 projektu budowlanego). W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie – wbrew stanowisku organów obydwu instancji – brak było merytorycznych przesłanek do nałożenia na inwestora obowiązku uzupełnienia projektu budowlanego poprzez wykazanie maksymalnych możliwości technicznych anten w zakresie możliwości ich pochylenia (tiltu), zgodnie ze specyfikacją producenta anteny, żądanego w celu prawidłowego ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji oraz zbadania, czy dana inwestycja kwalifikuje się do inwestycji mogących szkodzić środowisku. Postanowienie Starosty z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...] było w tym zakresie – tj. odniesieniu do pkt 1 – wydane niezasadnie. Poza tym inwestor wyjaśnił wszystkie niezbędne aspekty funkcjonowania przedsięwzięcia, w tym maksymalne pochylenie na wskazanych azymutach, jakie będą przewidziane do realizacji.

Zdaniem Sądu przedmiotowe żądanie organu, w zakresie uzupełnienia projektu budowlanego co do danych technicznych obiektu budowanego i wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy kwalifikacją przedsięwzięcia a kartą specyfikacyjną (z uwzględnieniem maksymalnych możliwości technicznych anteny w zakresie jej pochylenia), nie znajdowało swojej podstawy w ustaleniach faktycznych i prawnych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko przedstawione wcześniej w wyrokach tutejszego Sądu z dnia [...] czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po [...] i [...] października 2021 r. sygn. akt IV SA/Po [...] (dostępnych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym przedsięwzięcie analizowane przez organy może bowiem być badane tylko pod kątem założeń technicznych, które zostały wskazane przez inwestora do wykorzystania. Należy bowiem odróżnić etap planowania i realizacji przedsięwzięcia od etapu jego użytkowania. Możliwe jest zatem przy kwalifikacji przedsięwzięcia pominiecie największego (technicznego, wynikającego ze specyfikacji urządzenia) pochylenia anteny, ponieważ to inwestor deklaruje, że nie zamierza z takich maksymalnie możliwych ustawień korzystać, a zatem deklaruje parametry planowanego do realizacji przedsięwzięcia (w niniejszej sprawie chodzi o założone mniejsze pochylenie anten od maksymalnego wynoszącego 10ş). W konsekwencji ewentualna zmiana parametrów anteny, wykraczająca poza wskazane obecnie (we wniosku, projekcie budowlanym) parametry, będzie mogła być kontrolowana, jak i kwestionowana w odrębnym postępowaniu, dotyczącym przestrzegania przez inwestora norm prawnych w tym zakresie. W obecnym stanie prawnym – uwzględniając zmiany przepisów, które wprowadzają instrumenty prawne pozwalające na zbadanie rzeczywistych oddziaływań takich instalacji – możliwe jest przeprowadzenie badania pól elektromagnetycznych instalacji m.in. w przypadku zmiany istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości skutkującej zmianami w występowaniu miejsc dostępnych dla ludności w otoczeniu instalacji lub urządzenia. Następuje to na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy nieruchomości, na której wystąpiła taka zmiana, co wynika z art. 122 i art. 122a [ust. 1 pkt 3] ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973). Ponadto, w niniejszej sprawie przewidziane do realizacji parametry anteny zostały jednoznacznie określone przez inwestora, co wynika ze skorygowanej kwalifikacji przedsięwzięcia (wersja z dnia [...] marca 2020 r. – k. [...]) i Analizy środowiskowej (wersja z dnia [...] marca 2020 r. – k. [...]) zawartych w projekcie budowlanym datowanym na [...] stycznia 2021 r. Tym samym, w istocie wyjaśnił on kwestie, o których mowa w pkt 1 postanowienia Starosty z dnia [...] kwietnia 2020 r.

Warto również zwrócić uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia [...] stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK [...] (dostępnym jw.), że analizowane przez organy przedsięwzięcie może być badane tylko pod kątem założeń technicznych, które zostały wskazane przez inwestora do wykorzystania. Powyższe stanowisko Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Konsekwentnie też, jeżeli z wniosku inwestora i całokształtu materiału procesowego wynika, że planowana inwestycja nie ma charakteru przedsięwzięcia, dla którego na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1 lub 2 u.u.i.ś. wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to organy nie mają obowiązku prowadzić dalszego postępowania w celu badania jedynie potencjalnej, teoretycznej możliwości prowadzenia w planowanym obiekcie działalności, która mogłaby wskazywać na to, że przedsięwzięcie zalicza się do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16, dostępny jw.). O kwestiach tych będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia.

Organ administracji prowadzący postępowanie oparte wyłącznie na zasadzie skargowości, tj. wymagające dla jego wszczęcia wniosku strony (zob. art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego), jest związany żądaniem strony inicjującej postępowanie, gdyż to wyłącznie strona określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym (por. np. wyroki NSA z dnia: 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1812/11, 7 maja 2010 r. sygn. Akt I OSK 214/2010 i 24 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 1091/99 – dostępne jw.).

W następnej kolejności należy odnieść się do kwestii, którą organy uznały za pozbawioną doniosłości prawnej w sprawie. Wojewoda podkreślił, że to do organu architektoniczno-budowlanego należy sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Wobec tego stwierdził, że nawet w sytuacji, w której inwestor dysponuje decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2020 r. znak GKMK- [...] umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia, to i tak organ architektoniczno-budowlany przed udzieleniem pozwolenia na budowę ma obowiązek zweryfikować poprawność przedmiotowej inwestycji na podstawie przedłożonego przez inwestora materiału dowodowego. Z kolei organ I instancji w uzasadnieniu decyzji jedynie odnotował fakt wydania przez Prezydenta Miasta P. takiej decyzji.

Sąd z takim poglądem się nie zgadza. W pierwszej kolejności jednak zauważa, że w sprawie nie został zgromadzony odpowiedni materiał dowodowy. W aktach organu I instancji znajduje się jedynie kopia (odwzorowanie) decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2020 r. znak [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową [...] na działce nr [...], położonej w obrębie P. [...]. Poza tym, brak jest wykazania uzyskania przez tę decyzję przymiotu ostateczności. W załącznikach do projektu budowalnego (k. 261) znajduje się wprawdzie kopia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...], jednakże dotyczy ona umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie, w której wydano decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2020 r. znak [...] W tym zakresie akta sprawy powinny zostać uzupełnione co najmniej o odpis decyzji Prezydenta Miasta P., zawierający odpowiednie dane pozwalające na stwierdzenie jej ostateczności. Braki w tym zakresie świadczyły o naruszeniu przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. – mogące mieć w przekonaniu Sądu istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd, w przeciwieństwie do organu II instancji, uznał bowiem, że okoliczność wydania takiej decyzji nie mogła zostać pominięta przez organy przy ocenie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

W następnej kolejności należy podkreślić, że przy ocenie zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed [...] września 2020 r.) należy wziąć pod uwagę, iż zgodnie z art. 86 pkt 2 u.u.i.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 tej ustawy, a zatem i organy wydające decyzje o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1). Użyty w art. 86 pkt 2 u.u.i.ś. termin "decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach" należy rozumieć szeroko – jako każdą merytoryczną decyzję w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań – i w konsekwencji obejmować tym terminem także decyzję umarzającą postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań z powodów merytorycznych, tj. z uwagi na stwierdzony brak przesłanek do zakwalifikowania planowanej inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko (tak WSA w Poznaniu w prawomocnym wyroku z dnia 23 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 489/18, dostępnym jw. – patrz również: wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 3522/18).

Ów stan związania taką decyzją, umarzającą postępowanie środowiskowe – wyrażający się w niedopuszczalności uznania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, wbrew wynikającym z tej decyzji ustaleniom organu ochrony środowiska, że planowane przedsięwzięcie jednak należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – wynika nie tylko z art. 86 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 u.u.i.ś., ale również z analizy przepisów art. 16 § 1 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Pierwszy z wymienionych przepisów statuuje zasadę trwałości decyzji ostatecznych, z kolei drugi z nich sprzeciwia się wydaniu kolejnej decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną – pod rygorem nieważności.

W świetle przywołanych unormowań, pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji umarzającej, z powodów merytorycznych, postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla określonego przedsięwzięcia uniemożliwia następnie wydanie (a tym samym nawet ubieganie się o wydanie) decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla tego samego przedsięwzięcia. Organ ochrony środowiska, otrzymawszy kolejny wniosek w tej sprawie, byłby co do zasady zmuszony odmówić wszczęcia postępowania "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. W konsekwencji, również nałożenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na inwestora obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, w odniesieniu do którego została już uprzednio wydana i pozostaje w obrocie prawnym ostateczna decyzja właściwego organu, umarzająca postępowanie w tej sprawie, należałoby uznać za niedopuszczalne. Byłoby to równoznaczne z nałożeniem na inwestora obowiązku niemożliwego do wykonania. Przedstawiona argumentacja pozostaje spójna ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lutego 2018 r. sygn. akt II OSK [...] (dostępnym jw.), który odnosi się wprawdzie wprost do decyzji lokalizacyjnych (tj. decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), ale pozostaje w pełni aktualny i adekwatny także w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę. W przywołanym wyroku NSA stwierdził, że organ wydający takie decyzje ma obowiązek sprawdzić, czy przed ich wydaniem inwestor nie powinien uzyskać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w przypadku wątpliwości w tym zakresie wskazać na potrzebę wyjaśnienia tej kwestii przez właściwy organ. Bez wątpienia decyzja organu ochrony środowiska umarzająca postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest tego rodzaju stanowiskiem właściwego organu, które ewentualne wątpliwości co do właściwej kwalifikacji (środowiskowej) przedsięwzięcia ostatecznie usuwa.

Z tych wszystkich względów należało wyrazić końcowy wniosek ogólny, że w przypadku przedstawienia przez inwestora ostatecznej decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jedyną rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 in fine Prawa budowlanego, jest zbadanie zgodności przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego z tą decyzją – czy została ona wydana w odniesieniu do tożsamej inwestycji (tego samego przedsięwzięcia) i czy zawierała merytoryczne rozważania dotyczące kwalifikacji przedmiotowej inwestycji i jej oddziaływania na środowisko. Istotne jest zatem przeanalizowanie treści takiej decyzji pod kątem zidentyfikowania przyczyn, dla których umorzono postępowanie.

W niniejszej sprawie ani nie zgromadzono odpowiedniego materiału procesowego (odpisu decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, z odpowiednim potwierdzeniem jej ostateczności), ani też nie poddano ocenie – w zakresie wynikającym z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego – decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2020 r. znak [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową [...] na działce nr [...] w P..

W takiej sytuacji brak było podstaw prawnych do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ I instancji w wyżej omówionym zakresie niesłusznie nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, podczas gdy był w tym względzie związany wnioskiem inwestora i danymi wynikającymi z projektu budowlanego. Poza tym, zostały popełnione uchybienia procesowe dotyczące uwzględnienia w przedmiotowej sprawie treści decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2020 r. znak [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla omawianego przedsięwzięcia. W konsekwencji naruszono przepisy prawa materialnego art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, co też wiązało się z uchybieniem dotyczącym art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W takich warunkach Sąd uznał, że po stronie organów administracyjnych miały miejsce tego rodzaju uchybienia, które dyskwalifikowały wydane w obydwu instancjach decyzje pod kątem uznania ich zgodności z prawem. Wobec tego, należało uchylić obydwie wydane w tej sprawie decyzje, tj. decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2021 r. oraz zaskarżoną decyzję Wojewody, który nie dostrzegł uchybień i nie wyeliminował z obrotu prawnego wadliwej decyzji organu I instancji. Wynikowo, organ odwoławczy naruszył również art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy architektoniczno-budowlane uwzględnią przedstawioną przez Sąd ocenę prawną. W szczególności po uzupełnieniu materiału procesowego zweryfikują dokumentację projektową w świetle treści wniosku oraz wymogów określonych w przepisie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym zgodności projektowanej inwestycji z przepisami ochrony środowiska. W następstwie możliwe będzie przesądzenie, czy w sprawie zaistniały podstawy faktyczne i prawne do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Sąd w punkcie II wyroku rozstrzygnął o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w związku z art. 209 p.p.s.a., uwzględniając treść § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Sąd miał na uwadze wynik sprawy, treść wniosku strony skarżącej, wysokość uiszczonych kosztów sądowych (wpis od skargi w kwocie [...]zł) i korzystanie przez stronę z zastępstwa procesowego.



Powered by SoftProdukt