Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia NSA Antoni Hanusz, Sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Łd 688/17 w sprawie ze skargi M. sp. j. z siedzibą w Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 3 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia odwołania bez rozpoznania 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) oddala skargę, 3) zasądza od M. sp. j. z siedzibą w Z. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 30 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Łd 688/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi M. sp. j. z siedzibą w Z. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 3 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia odwołania od decyzji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369ze zm.) – dalej jako: "P.p.s.a".

Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy.

Decyzją z dnia 25 listopada 2016 r. Wójt Gminy Z. określił M. sp. j. z siedzibą w Z. zobowiązanie z tytułu podatku od nieruchomości za rok 2016.

Spółka reprezentowana przez pełnomocnika odwołała się od tej decyzji. Do odwołania został załączony uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa z 14 grudnia 2016 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wezwało stronę, reprezentowaną przez pełnomocnika, do uzupełnienia braku wniesionego odwołania poprzez złożenie oryginału lub odpisu pełnomocnictwa szczególnego (PPS-1), upoważniającego adwokata do występowania w charakterze pełnomocnika spółki w tej sprawie, według wzoru określonego rozporządzeniem Ministra Finansów z 28 grudnia 2015 r. w sprawie wzorów pełnomocnictwa szczególnego i pełnomocnictwa do doręczeń oraz wzorów zawiadomienia o zmianie, odwołaniu lub wypowiedzeniu tych pełnomocnictw (Dz. U. z 2015 r., poz. 2330), w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia. Pismo to zostało doręczone pełnomocnikowi strony w dniu 23 stycznia 2017 r.

Pełnomocnik Spółki w zakreślonym terminie nie uzupełnił braków formalnych pisma.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi postanowieniem z 3 lutego 2017 r. pozostawiło bez rozpatrzenia odwołanie od decyzji Wójta Gminy Z.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z 3 kwietnia 2017 r. utrzymało w mocy własne postanowienie o pozostawieniu odwołania bez rozpatrzenia.

Spółka (działając osobiście) wniosła skargę na postanowienie o pozostawieniu odwołania bez rozpatrzenia, zarzucając naruszenie przepisów Ordynacji podatkowej, w tym: art. 145 § 1 i 2, art. 169 § 1 oraz naruszenie zasad ogólnych w postępowaniu podatkowym, a w szczególności art. 121, art. 122, art. 123, art. 126, art. 129, a także art.2a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm., dalej jako: "O.p.").

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie. Podkreśliło, że aktualnie obowiązujące przepisy obligują profesjonalnych pełnomocników do złożenia pełnomocnictwa szczególnego na formularzu PPS-1.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazanym na wstępie wyrokiem uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Sąd I instancji przedstawił, że zasadniczym problemem w sprawie jest ustalenie, czy w sytuacji, w której pełnomocnik strony nie uzupełnił formalnego braku odwołania, tj. nie złożył pełnomocnictwa w przewidzianej prawem formie, zaistniały przesłanki do wydania postanowienia o pozostawieniu odwołania bez rozpatrzenia, w oparciu o art. 169 § 4 O.p. Sąd stanął na stanowisku, zgodnie z którym wobec niezłożenia do akt pełnomocnictwa w przewidzianej prawem formie, organ odwoławczy powinien był wezwać spółkę do podpisania odwołania. Wyjaśnił, że stosownie do treści art. 169 § 1 O.p. wezwanie do usunięcia braków odwołania w rozpoznawanej sprawie powinno zostać w pierwszej kolejności skierowane do osoby wnoszącej odwołanie jako pełnomocnik, a w razie niewykazania przez wymienionego umocowania do działania w imieniu Spółki, organ drugiej instancji powinien wezwać samą stronę do podpisania odwołania. Jedynie zachowanie takiej procedury mogłoby uzasadniać - w razie braku odpowiedzi na wezwanie w zakreślonym terminie, najpierw od osoby przedstawiającej się jako pełnomocnik, a następnie od samego podatnika - wydanie postanowienia o pozostawieniu odwołania bez rozpatrzenia w oparciu o art. 169 § 4 O.p.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie prawa materialnego tj. :

1) art. 138e § 2, § 3 i § 4 i art. 138j § 1 pkt 2 O.p. w zw. z art. 96 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm., dalej jako : "K.c.") w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.

- poprzez jego niezastosowanie co oznaczało, iż Sąd pierwszej instancji pominął to, że pełnomocnictwo z 14 grudnia 2016 r. udzielone na piśmie przez Spółkę adwokatowi A.P. było ważne i nie przestał być on pełnomocnikiem szczególnym przez co w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 2016 r. w postępowaniu podatkowym uregulowanym w Ordynacji podatkowej brak było już podstaw do wzywania samej strony do uzupełnienia braku odwołania od decyzji Wójta Gminy Z. poprzez jego podpisanie - a tym samym uprawnione było wezwanie tylko pełnomocnika strony do uzupełnienia braku odwołania poprzez złożenie oryginału lub uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa szczególnego (PPS-1) według wzoru określonego rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2015 r. w sprawie wzorów pełnomocnictwa szczególnego i pełnomocnictwa do doręczeń oraz wzorów zawiadomienia o zmianie, odwołaniu lub wypowiedzeniu tych pełnomocnictw, a po bezskutecznym wezwaniu - uzasadnione było pozostawienie tego odwołania bez rozpatrzenia na podstawie art. 169 § 4 O.p.;

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło również naruszenie przepisów postępowania tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 2 P.p.s.a. a w zw. z art. 169 § 1 i § 4 O.p. oraz w zw. z art. 138e § 3 i art. 145 § 2 O.p. poprzez przyjęcie, że w sytuacji kiedy Spółka udzieliła pełnomocnictwa szczególnego niesporządzonego według wzoru PPS-1 określonego rozporządzeniem wydanym na podstawie przepisu art. 138j § 1 pkt 2 O.p., organ odwoławczy przed pozostawieniem odwołania bez rozpatrzenia, do którego załączono takie pełnomocnictwo, powinien był dodatkowo wezwać samą Spółkę do podpisania odwołania, nie zaś tylko ustanowionego w ważny sposób, ale w błędnej formie, pełnomocnika - do złożenia pełnomocnictwa szczególnego sporządzonego według ustalonego prawem wzoru, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 169 § 1 i § 4 i art. 145 § 2 O.p. - polegające na niezasadnym uchyleniu zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji nie w pełni wyjaśnił podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, ponieważ w szczególności nie odniósł się do niemożliwości zastosowania przepisu art. 169 § 1 i § 4 O.p. w stosunku do pełnomocnika ze skutkiem prawnym i nie odniósł się do zastosowania przepisu art. 145 § 2 O.p. nakazującego doręczenia pism pełnomocnikowi strony, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

W związku z wymienionymi wyżej naruszeniami przepisów prawa Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi,

2. zasądzenie od skarżącej na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego wg norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, zatem wyrok Sądu I instancji podlega uchyleniu.

Stan faktyczny przyjęty za podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji nie jest sporny. Spółka reprezentowana przez pełnomocnika odwołała się od decyzji Wójta Gminy Z. w przedmiocie podatku od nieruchomości. Do odwołania został załączony uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa z 14 grudnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wezwało stronę, reprezentowaną przez pełnomocnika, do uzupełnienia braku wniesionego odwołania poprzez złożenie oryginału lub odpisu pełnomocnictwa szczególnego, według określonego wzoru (PPS-1). Ponieważ wskazany brak nie został uzupełniony w zakreślonym terminie, organ podatkowy pozostawił podanie bez rozpatrzenia.

Z art. 169 § 1 O.p. wynika, że obowiązkiem organu w pierwszej fazie postępowania jest sprawdzenie warunków formalnych każdego pisma strony, wszczynającego dane postępowanie. Jeśli zatem pismo jest obarczone brakami formalnymi, to organ nie może przejść do kolejnego etapu postępowania polegającego na merytorycznej ocenie tego pisma. Dopiero bowiem gdy pismo zostało skutecznie złożone, czyli bez braków formalnych, można przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania.

Sąd I instancji przedstawił, że problemem prawnym w sprawie jest ustalenie, czy w sytuacji, w której pełnomocnik strony nie uzupełnił formalnego braku odwołania, tj. nie złożył pełnomocnictwa w przewidzianej prawem formie, zaistniały przesłanki do wydania postanowienia o pozostawieniu odwołania bez rozpatrzenia, w oparciu o art. 169 § 4 O.p. Sąd stanął na stanowisku, zgodnie z którym, wobec niezłożenia do akt pełnomocnictwa w przewidzianej prawem formie organ odwoławczy powinien był wezwać Spółkę do podpisania odwołania.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że Sąd I instancji formułując swoją ocenę prawną odwołał się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym przed 1 stycznia 2016 r. Abstrahując od trafności tej oceny, z którą jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej organ się zgadza, trzeba jednak uwzględnić zmiany jakie zostały wprowadzone do Ordynacji podatkowej w zakresie ustanawiania pełnomocników od 1 stycznia 2016 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi ma rację podnosząc, że stanowisko Sądu pierwszej instancji przestało być aktualne w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 2016 r. Z dniem 1 stycznia 2016 r. zostały bowiem uchylone przepisy art. 136 i art. 137 O.p., a ustawodawca wprowadził w Dziale IV "Postępowanie podatkowe" nowy rozdział 3a "Pełnomocnictwo" (przepisy od art. 138a do art. 138o Ordynacji podatkowej). Zgodnie z nowym przepisem art. 138a § 2 O.p. pełnomocnictwo może być ogólne, szczególne albo do doręczeń, a zgodnie z nowym przepisem art. 138e § 2 O.p. pełnomocnictwo szczególne może być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone ustnie do protokołu. Z punktu widzenia tej sprawy najistotniejsze zmiany wynikają z dodania nowych przepisów w art. 138e 3 i § 4 i art. 138j § 1 pkt 2 O.p. Zgodnie z nowym przepisem art. 138e § 3 O.p. pełnomocnictwo szczególne udzielone na piśmie oraz zawiadomienie o jego zmianie, odwołaniu lub wypowiedzeniu składa się do akt sprawy według wzoru określonego w przepisach wydanych na podstawie art. 138j § 1 pkt 2, w oryginale lub jego notarialnie poświadczony odpis, a zgodnie z nowym przepisem art. 138e § 4 O.p. pełnomocnik może okazać oryginał lub notarialnie poświadczony odpis pełnomocnictwa szczególnego oraz zawiadomienie o jego zmianie, odwołaniu lub wypowiedzeniu w celu sporządzenia przez organ podatkowy jego urzędowego odpisu i dołączenia do akt sprawy. Poza tym zgodnie z nowym przepisem art. 138j § 1 pkt 2 O.p. Minister właściwy do spraw finansów publicznych określi, w drodze rozporządzenia 1) wzór pełnomocnictwa ogólnego i wzór zawiadomienia o zmianie, odwołaniu lub wypowiedzeniu tego pełnomocnictwa, obejmujący dane identyfikujące mocodawcę i pełnomocnika, mając na celu uproszczenie zgłaszania pełnomocnictwa; 2) wzór pełnomocnictwa szczególnego oraz wzór pełnomocnictwa do doręczeń, a także wzór zawiadomienia o zmianie, odwołaniu lub wypowiedzeniu tych pełnomocnictw, umożliwiający wskazanie zakresu pełnomocnictwa oraz dane identyfikujące mocodawcę i pełnomocnika, mając na celu uproszczenie zgłaszania pełnomocnictwa. Na podstawie delegacji ustawowej z art. 138j § 1 pkt 2 O.p. Minister Finansów wydał rozporządzenie z dnia 28 grudnia 2015 r. w sprawie wzorów pełnomocnictwa szczególnego i pełnomocnictwa do doręczeń oraz wzorów zawiadomienia o zmianie, odwołaniu lub w wypowiedzeniu tych pełnomocnictw (Dz. U. z 2015 r., poz. 2330 ze zm.), którym określił wzór pełnomocnictwa szczególnego (PPS-1) w postępowaniu podatkowym Powyższe wskazuje, że nowym stanie prawnym od dnia 1 stycznia 2016 r. brak złożenia do akt sprawy pełnomocnictwa na wzorze - formularzu PPS-1 i jednocześnie złożenie do akt sprawy pełnomocnictwa szczególnego na piśmie tak jak w tej sprawie kiedy skarżący: M. sp. j. złożyła pełnomocnictwo z dnia 14 grudnia 2016 r. udzielone adwokatowi A.P. - oznacza już, że nie jest uzasadnione wzywanie samej strony do uzupełnienia braków odwołania poprzez jego podpisanie po tym jak bezskuteczne okazało się wezwanie pełnomocnika do uzupełnienia braku odwołania poprzez złożenie pełnomocnictwa szczególnego na wzorze PPS-1 wynikającym z w/w rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2015 r., bo strona ma pełnomocnika, który wykazał swoje umocowanie pełnomocnictwem szczególnym na piśmie.

Należy wyraźnie odróżnić dwie sytuacje tzn. pierwszą w której osoba podająca się za pełnomocnika nie wykaże swojego umocowania, ze względu na brak w ogóle pełnomocnictwa, bądź też posiadanie pełnomocnictwa w innym zakresie, kiedy należy po bezskutecznym wezwaniu tegoż rzekomego pełnomocnika wezwać samą stronę do podpisania odwołania oraz drugą, kiedy strona udzieliła pełnomocnictwa, obejmującego swoim zakresem daną sprawę, ale nie dochowała przewidzianej prawem formy. W tej drugiej sytuacji nie chodzi o wykazanie faktu pełnomocnictwa, co uzasadniałoby w przypadku jego braku wezwanie samego podatnika, a zachowanie formy, w sytuacji kiedy pełnomocnictwo zostało udzielone. W takim wypadku, kiedy pomiędzy podatnikiem, a pełnomocnikiem został zawarty stosunek prawny pełnomocnictwa, brak jest podstaw do wzywania samego podatnika do podpisania odwołania, które zostało podpisane przez umocowanego pełnomocnika. Ze względu jednak na braki formalne, tj. niezgodność z przepisami szczegółowymi konieczne jest wezwanie wyłącznie pełnomocnika do złożenia pełnomocnictwa w przewidzianej przez prawo formie, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia, a w braku wypełnienia tego wymogu, do uczynienia tego. W przypadku, kiedy niewątpliwie pełnomocnictwo szczególne zostało udzielone, wszelkie pisma należy kierować na zasadzie art. 145 § 2 O.p., wyłącznie do pełnomocnika pod jego adresem, nie zaś do podatnika.

Zatem ma rację skarżący organ, że w rozpoznawanej sprawie należało wezwać na zasadzie art. 169 § 1 O.p. wyłącznie pełnomocnika, dysponującego pełnomocnictwem, dającym mu umocowanie, natomiast sporządzonym w nieprawidłowej formie, do przedłożenia zgodnego z przepisami pełnomocnictwa, nie zaś tak jak chce Sąd pierwszej instancji, także stronę do podpisania odwołania. W tej sytuacji brak, o którym mowa w art. 169 § 1 i 4 O.p. polegał na braku prawidłowego formalnie pełnomocnictwa, a taki brak można było usunąć jedynie poprzez złożenie pełnomocnictwa spełniającego wymogi, a nie jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, także poprzez podpisanie odwołania. Jak wyżej wskazano, podpisanie odwołania jest dopuszczalną formą usunięcia braku wykazania umocowania dla pełnomocnika, a nie tak jak w przedmiotowej sprawie braku pełnomocnictwa sporządzonego według ustalonego prawem wzoru, w sytuacji kiedy umocowanie pełnomocnika szczególnego jest niewątpliwe.

W tej sytuacji należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 169 § 1 i 4 O.p. oraz w związku z art. 138e § 3 i art. 145 § 2 O.p., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez bezzasadne przyjęcie, że w sytuacji kiedy Spółka udzieliła niekwestionowanego pełnomocnictwa szczególnego niesporządzonego według wzoru PPS-1 określonego rozporządzeniem wydanym na podstawie przepisu art. 138j § 1 pkt 2 O.p., organ odwoławczy przed pozostawieniem odwołania bez rozpatrzenia, do którego załączono takie pełnomocnictwo, powinien był dodatkowo wezwać samą Spółkę do podpisania odwołania, nie zaś tylko ustanowionego w ważny sposób, ale w błędnej formie, pełnomocnika - do złożenia pełnomocnictwa szczególnego sporządzonego według ustalonego prawem wzoru.

Uznając za uzasadnioną skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze, że istota rozpoznawanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok w całości i na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 209 P.p.s.a.