II GSK 1366/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-02-20	
Data wpływu	2016-03-23	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Kisielewicz /sprawozdawca/
Barbara Mleczko-Jabłońska /przewodniczący/
Urszula Wilk	
Symbol z opisem	6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	I SA/Łd 746/15	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 1445; art. 2 ust. 4, art. 12 pkt 1, art. 27 ust. 1, art. 76 ust. 1, art. 77, art. 81 ust. 1; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art. 133 par. 1, art. 147 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Publikacja w u.z.o.	ONSAiWSA 2019 r., Nr 3, poz.46	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu Łowickiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Łd 746/15 w sprawie ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi na uchwałę Zarządu Powiatu Łowickiego z dnia 2 grudnia 2014 r. nr 680/2014 w przedmiocie zmian w budżecie Powiatu Łowickiego za 2014 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Powiatu Łowickiego na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Łd 746/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi na uchwałę Zarządu Powiatu Łowickiego z dnia 2 grudnia 2014 r. nr 680/2014 w przedmiocie zmian budżetu Powiatu Łowickiego za 2014 r., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości i zasądził na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi zwrot kosztów postępowania sądowego.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Zarządu Powiatu Łowickiego z dnia 2 grudnia 2014 r. Nr 680/2014, zarzucając jej naruszenie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445 ze zm.) oraz § 19 ust. 2 Statutu Powiatu Łowickiego. Skarżąca podniosła, że Rada Powiatu Łowickiego w dniu 27 listopada 2014 r. wybrała łącznie 3 osoby do składu zarządu powiatu. Tymczasem zgodnie z § 19 ust. 2 Statutu Powiatu Łowickiego, obowiązującym w dniu 27 listopada 2014 r., w skład Zarządu Powiatu Łowickiego wchodziło 5 osób, w tym starosta jako przewodniczący, wicestarosta i 3 członków zarządu. Pomimo tego 3 osoby wybrane do składu zarządu powiatu rozpoczęły funkcjonowanie, przypisując sobie uprawnienia organu wykonawczego powiatu, podejmując m.in. zaskarżoną uchwałę.

Skarżąca podkreśliła, że w ramach kompetencji nadzorczych Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej bada uchwały Zarządu Powiatu Łowickiego objęte nadzorem nie tylko pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego, ale również pod względem legalności działania zarządu powiatu, który uchwalił badane uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 listopada

2015 r., wydanym na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł w pierwszej kolejności, że nie może zaakceptować stanowiska Zarządu Powiatu Łowickiego o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego będącego skutkiem potwierdzenia "wadliwych" uchwał przez Zarząd w terminie późniejszym, co zdaniem Zarządu doprowadziło do ich konwalidacji, a ściślej ważności czynności prawnych i faktycznych dokonanych na ich podstawie.

Sąd I instancji podkreślił, że art. 76 ustawy o samorządzie powiatowym przewiduje nadzór nad działalnością powiatu w zakresie spraw finansowych przez regionalną izbę obrachunkową. Z kolei z art. 77 ustawy wynika, że nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie zgodności z prawem. Sąd I instancji nie zgodził się z Zarządem Powiatu Łowickiego, że w świetle tych regulacji i braku definicji pojęcia "sprawa finansowa" kompetencje RIO należy ograniczyć do zjawisk i procesów pieniężnych i nie łączyć z zagadnieniami ustrojowymi. Zdaniem Sądu I instancji, ocena nadzorcza dokonywana jest pod względem formalnym, jak i materialnym, a zatem obejmuje również to, czy uchwała pochodzi od uprawnionego organu, a także czy jej merytoryczna poprawność nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia regulacji, które do niej się stosuje.

Sąd I instancji zauważył następnie, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, rada powiatu wybiera zarząd w liczbie od 3 do 5 osób, w tym starostę i wicestarostę, zaś liczbę członków zarządu określa w statucie rada powiatu. Obowiązkiem rady powiatu jest zatem wybór in extenso zarządu powiatu jako organu wykonawczego. Wybór wszystkich osób wchodzących w skład tego organu, zgodnie z przyjętą ich liczbą w statucie, kończy procedurę wyboru zarządu. Dopiero tak ukształtowany zarząd jest uprawniony do podejmowania uchwał.

Z powyższego, w ocenie Sądu I instancji, wynika, że zaskarżona uchwała nie była podjęta przez zarząd lecz przez poszczególnych jego członków, bowiem zarząd nie został wybrany. Tym samym nie doszło do podjęcia uchwały w sprawie zmian budżetu na 2014 r.

Zarząd Powiatu Łowickiego złożył od wyroku WSA w Łodzi z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Łd 746/15 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Organ samorządu wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że podlegająca ochronie sądowej samodzielność Powiatu Łowickiego jako jednostki samorządu terytorialnego, w tym prawo do samostanowienia doznaje pozaustawowych ograniczeń podczas podejmowania przez Radę Powiatu uchwał w sprawie wyboru Zarządu Powiatu, a w konsekwencji uznanie, iż Rada Powiatu nie ma prawa do ukształtowania i skutecznego wyboru Zarządu Powiatu w sposób przez siebie obrany i odpowiadający przepisom ustawy o samorządzie powiatowym,

2. art. 27 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Rada Powiatu posiada kompetencję do ukształtowania składu osobowego Zarządu Powiatu jedynie w granicach określonych Statutem, a co za tym idzie przyjęcie, iż jedynie Zarząd Powiatu wybrany w składzie zgodnym z postanowieniami Statutu władny jest podejmować skuteczne czynności prawne, a w konsekwencji uznanie, iż wybrany w składzie 3 osób Zarząd Powiatu nie był organem uprawnionym do podjęcia zaskarżonej uchwały,

3. art. 76 ust. 1 i 2 w zw. z art. 77 w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez błędną wykładnię zawartego w nich pojęcia "prawo" jako kryterium oceny nadzorowanego aktu, w ten sposób, że obejmuje ono swym zakresem akty pozaustawowe, w tym prawo stanowione przez jednostki samorządu terytorialnego, a w konsekwencji uznanie, iż RIO nie przekroczyła przyznanych jej kompetencji nadzorczych,

4. art. 1 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 11 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113), w zw. z art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez niewłaściwe zastosowanie wynikającej z nich normy prawnej określającej właściwość rzeczową RIO jako organu nadzoru do badania jedynie "spraw finansowych", a w konsekwencji przyjęcie, iż RIO władna była do badania w postępowaniu nadzorczym kwestii ustrojowej, tj. oceny skuteczności wyboru przez Radę Powiatu organu, jakim jest Zarząd Powiatu.

Organ samorządu postawił również zarzut naruszenia przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez odmowę umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w sytuacji, gdy na skutek czynności podjętych przez stronę skutkujących wyeliminowaniem zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, zaistniała w niniejszej sprawie bezprzedmiotowość postępowania, co uzasadniało wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania,

2. art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez pominięcie przez Sąd istotnej części akt sprawy, obejmującej dokumenty świadczące o tym, iż w tożsamej sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie, organ nadzoru - Wojewoda Łódzki nie dopatrzył się naruszeń uzasadniających wszczęcie postępowania nadzorczego, co uzasadniało wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia oddalającego skargę RIO,

3. art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie złożonej przez RIO skargi i stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Powiatu Łowickiego z dnia 2 grudnia 2014 r. w całości, w sytuacji, gdy prawidłowa analiza akt sprawy oraz właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego prowadziły do przyjęcia, że naruszenie prawa w niniejszej sprawie nie miało miejsca, a co za tym idzie, skarga RIO podlegała oddaleniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że samodzielność rady powiatu, jako jedynego organu właściwego do ukształtowania zarządu powiatu, pozwala jej na podjecie uchwały odmiennej w stosunku do zapisów statutu, nie mniej w pełni odpowiadającej normie zawartej w ustawie o samorządzie powiatowym. Ponadto zdaniem Zarządu Powiatu Łowickiego, włączenie kwestii ustrojowych do postępowań nadzorczych prowadzonych przez RIO stanowi bezpodstawne rozszerzenie katalogu spraw należących do właściwości rzeczowej regionalnych izb obrachunkowych.

Ponadto organ samorządu stwierdził, że w dniu 31 lipca 2015 r. Zarząd Powiatu podjął uchwałę nr 98/2015 w sprawie uchylenia uchwały nr 680/2014 w sprawie zmiany budżetu na rok 2014, co świadczy o wyeliminowaniu uchwały nr 680/2015 z obrotu prawnego. Co za tym idzie, w sytuacji, gdy przedmiot sporu został wyeliminowany z obrotu prawnego, to nie sposób było prowadzić wobec niego dalszego postępowania, zaistniała zatem bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego.

Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu wykroczenia przez Regionalną Izbę Obrachunkową poza swoje kompetencje kontrolne, należy zauważyć, że zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, nadzór nad działalnością powiatu w zakresie spraw finansowych sprawuje regionalna izba obrachunkowa. Jak stanowi z kolei art. 77 ustawy, nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Z przytoczonych przepisów wynika, że ustawa o samorządzie powiatowym ogranicza kompetencje nadzorcze regionalnych izb obrachunkowych jedynie do spraw finansowych. Jednak realizując w tym zakresie funkcję nadzorczą izba, w myśl art. 77 ustawy, jest zobowiązana badać zgodność z prawem uchwał finansowych organów powiatu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega wątpliwości, że badanie zgodności z prawem aktu powinno w pierwszej kolejności polegać na ustaleniu, czy nie został on wydany z naruszeniem przepisów kompetencyjnych i proceduralnych. Kontrola aktu nie może bowiem abstrahować od tego, czy akt został wydany przez organ prawidłowo umocowany, który ma do takiego działania stosowne kompetencje i który został obsadzony w sposób zgodny z przepisami prawa. Z tej przyczyny należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że badanie przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Łodzi, czy uchwała Zarządu Powiatu Łowickiego w sprawie zmian budżetu powiatu była wydana przez organ wybrany w sposób zgodny z przepisami ustawy o samorządzie powiatowym, mieściło się w granicach kompetencji nadzorczych tego organu określonych w art. 76 ust. 1 i art. 77 tej ustawy. W konsekwencji RIO w Łodzi była również uprawniona, na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, do złożenia skargi na tę uchwałę do sądu administracyjnego.

Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące oceny prawidłowości wyboru Zarządu Powiatu Łowickiego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, że rada powiatu ma prawo do ukształtowania i wyboru zarządu powiatu. Należy jednak zwrócić uwagę, że to uprawnienie jest ograniczone treścią art. 27 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis ten po pierwsze stanowi, że rada powiatu wybiera zarząd w liczbie od 3 do 5 osób, a po drugie przewiduje, że liczbę członków zarządu określa statut powiatu. W rozpoznawanej sprawie nie jest przedmiotem sporu, że Rada Powiatu Łowickiego uchwałą z dnia 31 stycznia 2007 r. nr IV/27/2007 dokonała zmiany w Statucie Powiatu Łowickiego stanowiącego załącznik do uchwały Rady Powiatu Łowickiego z dnia 28 grudnia 1998 r., ustalając, że zarząd powiatu składa się z 5 osób. Wybór zarządu powiatu w liczbie trzech członków został więc dokonany z naruszeniem prawa – statutu powiatu.

Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że wybierając zarząd trzyosobowy rada powiatu w sposób dorozumiany zmieniła odpowiednie postanowienia statutu. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 2 ust. 4 i art. 12 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym, statut powiatu jest stanowionym przez radę powiatu, w odpowiednim trybie, aktem prawa miejscowego, określającym ustrój powiatu. Nie ma zatem żadnych podstaw do przyjęcia, że uchwała rady o wyborze zarządu w składzie nieodpowiadającym składowi określonemu w statucie jest zarazem uchwałą wprowadzającą (dorozumianą) zmianę w statucie.

Z tych przyczyn należy zgodzić się z Sądem I instancji, że sporną uchwałę w istocie podjął zarząd nieprawidłowo wybrany, w związku z tym uchwała została wydana z naruszeniem prawa stanowiącym przesłankę stwierdzenia jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a).

Bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy pozostaje również okoliczność, że sporna uchwała została uchylona przez Zarząd Powiatu Łowickiego uchwałą z dnia 31 lipca 2015 r. Uchylenie uchwały z dnia 2 grudnia 2014 r. wywołało bowiem skutki prawne dopiero od dnia podjęcia uchwały uchylającej. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę organu samorządu terytorialnego może jedynie stwierdzić jej nieważność (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Sąd ma zatem kompetencje do wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a więc od chwili jej podjęcia. Tym samym sąd sięga swoim orzeczeniem do chwili wydania kontrolowanego aktu, co oznacza, że uchylenie uchwały przez organ przed wydaniem wyroku sądowego w takiej sprawie nie jest przeszkodą dla rozpoznania skargi na uchwałę i stwierdzenia jej nieważności. Zasadnie zatem Sąd I instancji rozpoznał sprawę merytorycznie, nie wydając postanowienia o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego.

Odnosząc się z kolei do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., należy podkreślić, że zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, sąd administracyjny dokonuje kontroli konkretnego zaskarżonego aktu, nie jest zaś związany rozstrzygnięciami organów administracji wydanymi w podobnych sprawach. Z tej przyczyny również ten zarzut okazał się niezasadny.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).