Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 lipca 2024 r. skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt I SAB/Op 15/24 w sprawie ze skargi A. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Opolskiego w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy I. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt I SAB/Op 15/24 i oddala skargę, II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Przedmiotem skargi A. A. (dalej: skarżący, strona skarżąca, cudzoziemiec), jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Opolskiego (dalej także: organ, Wojewoda) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 15 grudnia 2022 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, w trybie ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.; obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.), dalej jako: ustawa lub ustawa o cudzoziemcach.

Wniesienie skargi poprzedził następujący stan prawny i faktyczny. Po wpłynięciu wniosku skarżącego do organu, w dniu 21 marca 2023 r., pełnomocnicy skarżącego wystąpili do Wojewody o udzielenie informacji o stanie sprawy, w tym podanie osoby prowadzącej postępowanie i wyznaczenie terminu do złożenia odcisków palców. W odpowiedzi z dnia 11 kwietnia 2023 r., organ wyjaśnił, że postępowanie zostanie wszczęte dopiero po usunięciu braków formalnych i dopiero wówczas zostanie wyznaczona osoba do prowadzenia sprawy. W dniu 12 kwietnia 2023 r. wpłynęło do organu ponaglenie złożone w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; obecnie tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: Kpa. W odpowiedzi Wojewoda pozostawił ponaglenie bez rozpoznania, wskazując, że zostało wniesione przed upływem terminu do załatwienia sprawy. Jako podstawę prawną czynności powołał art. 37 § 3a Kpa. Pismem z dnia 20 lipca 2023 r. organ wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa w dniu 10 sierpnia 2023 r., stosownie do art. 105 ust. 2 ustawy, wskazując braki wniosku z dnia 15 grudnia 2022 r. W związku z uzupełnieniem wniosku, w wyznaczonym terminie, Wojewoda wszczął postępowanie i w dniu 18 sierpnia 2023 r., stosownie do art. 109 ust. 1 ustawy, wystąpił do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji i Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 23 października 2023 r. do Kancelarii Ogólnej Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło oświadczenie A. sp. z o.o. powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi, dotyczące formy powierzenia pracy, wraz z załącznikami. W dniu 3 listopada 2023 r. pełnomocnicy skarżącego wnieśli ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynności organu, wskazując, że wszelkie braki formalne wniosku zostały uzupełnione w dniu 10 sierpnia 2023 r. W odpowiedzi z dnia 13 listopada 2023 r. Wojewoda poinformował stronę skarżąca o pozostawieniu ponaglenia bez rozpatrzenia z uwagi na wniesienia pisma przed upływem terminu do załatwiania sprawy, stosownie do art. 37 § 3a Kpa.

W tych okolicznościach strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła przytoczoną na wstępie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Organowi zarzucono naruszenie art. 12 w zw. z art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 Kpa "poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, a ponadto niepoinformowanie skarżącego o przyczynie zwłoki i terminie zakończenia postępowania".

Podnosząc ten zarzut strona skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy - w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania do dnia 9 sierpnia 2023 r., która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego kwoty 1.500,00 złotych, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej: Ppsa; 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według, norm prawnych przepisanych oraz kwoty 17,00 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi jej autor opisał dotychczasowy przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem strony skarżącej, przedstawił podejmowane przez organ czynności, akcentując, że w dniu 27 października 2023 r. do Wojewody skierowano ponaglenie w trybie art. 37 Kpa. W ocenie strony skarżącej procedowanie w przedmiocie jej wniosku trwa nadzwyczaj długo, ponad terminy określone w art. 35 Kpa. Zaznaczyła, że pomimo upływu okresu przekraczającego ustawowy termin na załatwienie sprawy, nie została do niej skierowana informacja o podjętych w sprawie czynnościach. W szczególności zaś nie doszło do załatwienia sprawy w drodze wydania decyzji. Autor skargi wyeksponował, że także pomimo wielokrotnych próśb oraz wniosków o przyspieszenie postępowania, a wreszcie ponagleń - jakie zostały wskazane wyżej - organ nie przyśpieszył przedmiotowego postępowania. Zaznaczył także, że sposób procedowania przez Wojewodę wniosku skarżącego, z przekroczeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, bez wątpienia wypełnia kryteria przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Wskazał przy tym autor skargi, że w wyniku tej przewlekłości doszło do sytuacji, w której "skarżący mimo upływu blisko 1 roku od złożenia wniosku nie tylko nie wie, czy uzyska wnioskowane zezwolenie lecz także kiedy to nastąpi".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie z uwagi na czasową niedopuszczalność wywodzenia środków prawnych zwalczających bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, względnie o oddalenie skargi powołując się na treść art. 100c oraz art. 100d ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.), dalej jako: ustawa o pomocy Ukrainie (ustawa o pomocy) lub specustawa ukraińska a także u.p.o.U., oraz wniósł o niewymierzanie kary grzywny ani zasądzenia sumy pieniężnej stosownie do art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 wskazanej ustawy. W uzasadnieniu swojego stanowiska, Wojewoda przypomniał, cytując, treść art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej, które wstrzymały bieg terminów do załatwienia sprawy z wniosków cudzoziemców od 15 kwietnia 2022 r. do 4 marca 2024 r. Podniósł nadto, że stosownie do art. 37 § 3a Kpa, pozostawił bez rozpoznania ponaglenie wniesione przedwcześnie. Organ ponadto wywodził, że uzupełnienie wszystkich braków wniosku nastąpiło w dniu 10 sierpnia 2023 r., a tym samym w okresie "spoczywania terminów".

Kontynuując Wojewoda wskazał, że w sprawie zostały wywiedzione dwa ponaglenia z dnia 7 kwietnia 2023 r. i z dnia 26 października 2023 r., które zostały pozostawione bez rozpatrzenia z uwagi na przesłankę z art. 37 § 3a Kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Opolskiego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na pobyt czasowy 1) umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, 2) stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) oddalił skargę w pozostałym zakresie, 5) zasądził od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego A. A. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest m.in.:

1) art. 10 a pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 475 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że wyłączenie konieczności wniesienia ponaglenia dotyczącego postępowania wynikającego z art. 88a-88m tej ustawy znajduje także zastosowanie do postępowań prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach;

2) art. 52 § 1 Ppsa przez przyjęcie, że skargę można wnieść bez wyczerpania środków zaskarżenia, które służyły skarżącemu w postępowaniu przed Wojewodą jako organem właściwym w sprawie,

3) art. 35 Kpa przez uznanie, że znajduje on zastosowanie w sprawach prowadzonych w trybie ustawy o cudzoziemcach, tj. art. 112 tej ustawy,

4) art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy poprzez wyłączenie możliwości ich zastosowania.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o wydanie orzeczenia reformatoryjnego, tj. uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W motywach skargi rozwinął zarzuty przedstawione w jej petitum. Zarządzeniem wykonanym 25 maja 2024 r., WSA w Opolu stwierdził podstawy do uruchomienia trybu autokontroli wyroku z 29 lutego 2024 r., sygn. akt I SAB/Op 15/24, 29 ze skargi A. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Opolskiego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na pobyt czasowy.

Pismem z 7 czerwca 2024 r., pełnomocnik skarżącego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od organu kosztów procesu na rzecz skarżącego kasacyjne. Powtarzając w jego uzasadnieniu dotychczas prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 179a Ppsa jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. W dalszej kolejności wskazać należy, że wyrok został w trybie tzw. autokontroli uregulowanej w art. 179a Ppsa. Zgodnie z którym, jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Tryb autokontroli wynikający z tej regulacji przedstawia się jako specyficzny tryb postępowania, umożliwiający sądowi pierwszej instancji dokonanie korekty orzeczenia na skutek uwidocznionych w skardze kasacyjnej oczywiście uzasadnionych zarzutów. W świetle konstytucyjnej zasady co najmniej dwuinstancyjności postępowania sądowego, wyrażonej w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP, stanowi to swoisty jurydycznie rodzaj postępowania pierwszoinstancyjnego. Zgodnie bowiem z art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) – dalej: Pusa, sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania w trybie określonym ustawami, a w szczególności rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń tych sądów (art. 3 § 2 Pusa oraz art. 15 § 1 pkt 1 Ppsa). Środkiem odwoławczym od wyroku wydanego w pierwszej instancji przez wojewódzki sąd administracyjny jest skarga kasacyjna, o czym stanowi art. 173 § 1 w zw. z art. 15 § 1 pkt 1 Ppsa. W art. 179a Ppsa, jak wskazano wyżej ustawodawca unormował tryb autokontroli orzeczenia. Z jego treści wynika, o czym także powyżej, że w wypadku, gdy zachodzi nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji, albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, to skarga ta nie jest przedstawiana Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, lecz zobowiązuje sąd pierwszej instancji do uchylenia zaskarżonego wyroku i ponownego rozpoznania sprawy na tym samym posiedzeniu, gdzie na ponownie wydany wyrok nadal przysługuje skarga kasacyjna. W przedstawionym trybie postępowania, zwanym doktrynalnie autokontrolnym, nie dochodzi więc do rozpatrzenia pierwotnej skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, lecz do zachowania właściwości orzeczniczej przez sąd pierwszej instancji w postaci obowiązku uchylenia, zaskarżonego tą skargą, wyroku oraz ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam instancyjnie sąd i na tym samym posiedzeniu, na którym sąd ten orzekł o uchyleniu uprzedniego wyroku. Zastosowanie autokontroli stanowi zatem obowiązek sądu wynikający z ustalenia zaistnienia jednej z dwóch ustawowo określonych przyczyn, od którego sąd nie może się uchylić.

Prezentowany i zastosowany w tym postępowaniu tryb autokontrolny nie jest więc postępowaniem drugoinstancyjnym, lecz postępowaniem nadal toczącym się przed sądem pierwszej instancji, który w wyniku uchylenia uprzednio wydanego wyroku, ponownie rozpoznaje sprawę, jako sąd pierwszej instancji w sprawie ze skargi złożonej do tego sądu, co uzasadnia skład i tryb wydania orzeczenia autokontrolnego.

Niezależnie bowiem od tego, czy przyczyną zastosowania trybu autokontrolnego jest nieważność dotychczasowego postępowania pierwszoinstancyjnego, czy też oczywiście usprawiedliwione podstawy skargi kasacyjnej, skutkiem prawnym zastosowania autokontroli nie jest jedynie ocena uprzedniego wyroku przez pryzmat zarzutów kasacyjnych, ale uchylenie tego wyroku i ponowne rozpatrywanie sprawy przez sąd pierwszej instancji w granicach wyznaczonych art. 134 Ppsa - z uwzględnieniem zakresu zaskarżenia skargą kasacyjną.

Tym samym wskazania wymaga, że autokontroli dokonuje ten sam skład, to również na takim samym posiedzeniu co w sprawie pierwotnej (kontrolowanej). Jeżeli sędzia sprawozdawca (członek składu orzekającego) stwierdzi dopuszczalność zastosowania art. 179a Ppsa, kieruje sprawę do rozpoznania przez sąd na rozprawie albo na posiedzeniu niejawnym w składzie i terminie wyznaczonym przez przewodniczącego wydziału orzeczniczego. Skoro zatem pierwotna sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stąd i posiedzenie w ramach autokontroli miało taki charakter.

W niniejszej sprawie kwestią o zasadniczym znaczeniu jest zagadnienie podmiotowego zakresu zastosowania art. 100c i 100d ustawy o pomocy.

Kwestia ta – co ważne z uwagi na zarysowany w sprawie spór – wykształciła w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zasadniczo - funkcjonujące w pierwszym okresie obowiązywania specustawy - dwa poglądy, pierwszy odpowiadający stanowisku prezentowanemu przez stronę oraz drugi zbieżny z tym przedstawianym przez Wojewodę. Przy czym w ostatnim czasie w przeważającej większości orzeczeń zwłaszcza sądu drugoinstancyjnego wskazuje się, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Stanowisko to, co ważne, przyjmuje się, że jest już ugruntowane w orzecznictwie NSA (zob. np.: wyroki z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; z 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22 i z 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22, czy też z 8 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 1582/23 i 16 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 2424/23, a także wyroki tam przytoczone).

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela argumentację zawartą m. in. w uzasadnieniach wyroków NSA: z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23 i z 16 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 2424/23. W tym kontekście należy zatem przypomnieć, że podniesiono tam, iż w analizowanych przepisach art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy użyto pojęcia "cudzoziemca" bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej. Sąd kasatoryjny akcentuje – słusznie – że ustawodawca nie posłużył się określeniem prawnym "obywatel Ukrainy". W ocenie NSA, którą należy podzielić, skoro specustawa ukraińska nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawierają przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy. Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń.

NSA wskazuje także, co należy zaakceptować, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c specustawy ukraińskiej dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit.c specustawy ukraińskiej jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem unormowań art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c specustawy ukraińskiej cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem także art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy nie tylko osób przybyłych na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, a wszystkich cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu. W końcu, na co zwraca uwagę Sąd kasatoryjny, przyjmując, że powołane przepisy dotyczą wyłącznie cudzoziemców, o których mowa w art. 2 ust. 1 specustawy ukraińskiej, nie sposób byłoby racjonalnie wyjaśnić, dlaczego ustawodawca zdecydował się na pogorszenie sytuacji prawnej wyłącznie tej grupy cudzoziemców. Regulacja wprowadzona w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej w sposób istotny ogranicza zasadę szybkości postępowania organów administracji (art. 12 Kpa) i prawo strony do załatwienia jej sprawy w rozsądnym terminie. Z przyczyn przedstawionych wyżej, a także mając na uwadze intencje ustawodawcy oraz nie do końca prawidłowe (z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji) zawarcie rozwiązań mających na celu usprawnienie postępowań dotyczących generalnej kategorii legalizacji pobytu cudzoziemców niejako "przy okazji" nowelizacji specustawy ukraińskiej, przy wykładni przepisów art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy nie należy kierować się wewnętrzną systematyką specustawy ukraińskiej oraz samym celem tej szczególnej ustawy, w obrębie której zamieszczono omawiane przepisy.

Jednocześnie NSA zasadnie w przytoczonych wyżej judykatach podkreśla, że zakres podmiotowy i przedmiotowy specustawy ukraińskiej unormowany w art. 1 ust. 1 tej ustawy nie jest zbieżny z zakresem przepisów art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy, których celem dodania do specustawy w drodze ustaw nowelizujących odpowiednio z 8 kwietnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r. nie było bezpośrednio uregulowanie sytuacji prawnej obywateli Ukrainy przybywającymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Wyżej wskazane przepisy stanowią regulację o charakterze szczególnym i mogą być stosowane samodzielnie. Zdaniem NSA przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy.

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 15 grudnia 2022 r. Natomiast, zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W dniu 15 kwietnia 2022 r. wszedł w życie art. 100c specustawy ukraińskiej, zaś dacie orzekania obowiązywał art. 100d tej ustawy. W okresie obowiązywania tych przepisów terminy na załatwienie spraw nie biegły (art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej), w związku z powyższym termin na rozpatrzenie wniosku nie upłynął, a tym samym nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 Ppsa w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 Kpa. Zgodnie zaś z art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m. in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Należy dodać, że w sytuacji gdy nie upłynął jeszcze termin na załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 112a ustawy o cudzoziemcach, ewentualne kwestie naruszenia obowiązku niezwłocznego podejmowania czynności zmierzających do uzupełnienia braków formalnych podania mogły być rozważana w ramach skargi na przewlekłość, a nie skargi na bezczynność, co także w sprawie nie wystąpiło z uwagi na podejmowane przez organ, a opisane wyżej, czynności zmierzające do załatwienia wniosku skarżącego (por. np. wyrok NSA z 5 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 937/23 oraz wyrok NSA z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 638/23).

Końcowo nie sposób także nie przywołać tezowanego wyroku NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23, w którym wskazano, że: "przepisy art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 103) stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy".

W wyroku tym NSA w obszernych motywach podniósł, że:

po pierwsze – specustawa ukraińska, a dokładniej jej przepis art. 100c ust. 1 doprowadził czasowo do tego, że w okresie od wejścia w życie tego przepisu, tj. 15 kwietnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Artykuł 100c został dodany do specustawy ukraińskiej nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. (art. 1 pkt 44), z mocą obowiązującą od dnia 15 kwietnia 2022 r. (art. 33 pkt 2 ustawy zmieniającej). Przepisy wskazanej ustawy nie zawierają przepisów przejściowych. Przepis końcowy – art. 33 przewiduje co do zasady, że ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., ze wskazanymi jednak wyjątkami, w tym z wskazanym wyżej wyjątkiem odnoszącym się do art. 100c. Ponieważ w omawianym przepisie nie został wskazany początek okresu, od którego termin nie rozpoczyna swojego biegu, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, należy przyjąć, że jego datą początkową jest data wejścia art. 100c w życie, tj. 15 kwietnia 2022 r.;

po drugie – na mocy nowelizacji z 13 stycznia 2023 r. został wprowadzony do specustawy ukraińskiej – z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r. – art. 100d będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów, na okres do 24 sierpnia 2023 r. Kolejną zmianą ustawy przedłużono ten termin do 4 marca 2024 r. Przepis art. 100d specustawy ukraińskiej przedłużył więc w istocie do 24 sierpnia 2023 r., a aktualnie do 4 marca 2024 r. obowiązywanie określonych w art. 100c zasad biegu terminów załatwiania spraw prowadzonych od 15 kwietnia 2022 r.;

po trzecie – umiejscowienie w specustawie ukraińskiej regulacji dotyczącej nierozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów w sprawach wymienionych art. 100c i art. 100d w praktyce budzi spory i wątpliwości – także w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, czy przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej mają zastosowanie tylko do cudzoziemców będących obywatelami Ukrainy, którzy opuścili terytorium tego państwa w związku z wojną, czy też do wszystkich cudzoziemców.

Równocześnie NSA w wyroku tym zasadnie wyjaśnił, że "sądownictwo, w tym sądownictwo administracyjne niejednokrotnie musiało mierzyć się z wykładnią przepisów prawa, których poprawność legislacyjna była co najmniej dyskusyjna. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał wagę zasady przyzwoitej legislacji, wyprowadzanej z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w przepisie art. 2 Konstytucji RP. Jak wskazał w wyroku z dnia 21 lutego 2006 r., K 1/05 (OTK-A 2006, nr 2, poz. 18), poprawność legislacyjna to także stanowienie przepisów prawa w sposób logiczny i konsekwentny, z poszanowaniem zasad ogólnosystemowych oraz z zachowaniem należytych aksjologicznych standardów. Celowość i ewentualna zasadność wprowadzania w życie danych regulacji prawnych nie może być wytłumaczeniem dla tworzenia prawa w sposób chaotyczny i przypadkowy. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283; dalej: z.t.p.) w ustawie nie zamieszcza się przepisów, które regulowałyby sprawy wykraczające poza wyznaczony przez nią zakres przedmiotowy i podmiotowy. Paragraf 3 ust. 3 z.t.p. stanowi natomiast, że w ustawie nie można zmieniać lub uchylać przepisów regulujących sprawy niezwiązane albo wykraczające poza zakres przedmiotowy lub podmiotowy tej ustawy. Przywołane przepisy formułują dwie dyrektywy tworzenia prawa. Po pierwsze, ustawodawca musi ustalić, jakie sprawy zamierza uregulować i jakich podmiotów regulacje te będą dotyczyć. Rozstrzygnięcia te powinny zostać uwidocznione w tytule ustawy oraz w jej przepisach ogólnych. Takie działanie umożliwia bowiem obywatelowi odnalezienie ustawy, która reguluje interesujące go zagadnienia, bez wnikliwego analizowania treści innych, przypadkowo napotkanych aktów prawnych. Zgodnie z drugą dyrektywą prawodawca, tworząc ustawę, powinien działać konsekwentnie, poruszając się jedynie w obrębie tych spraw, których zakres sam wyznaczył na wstępie. W ten sposób, gdy początek ustawy dostarcza informacji, czego ona dotyczy, a prawodawca jest konsekwentny, obywatel łatwiej odnajduje interesujące go przepisy. Zakazy zawarte w § 3 ust. 2 i 3 z.t.p. wydają się być naturalną konsekwencją wyznaczenia w ustawie jej zakresów przedmiotowego i podmiotowego. Nie do pomyślenia byłoby, gdyby ustawa regulowała inne sprawy niż te, które określa jako swój przedmiot. Taki stan rzeczy wprowadzałby bowiem obywateli w błąd, co przeczyłoby zasadzie pewności i jasności prawa (M. M. Dębska [w:] Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 2013, Załącznik § 3)".

Zasadnie także NSA w cytowanym judykacie zwrócił uwagę, iż "analiza procesu stanowienia prawa w Polsce, szczególnie w ostatnich latach, pokazuje jednak, że nie zawsze stanowione prawo odpowiada standardom określonym w Zasadach techniki prawodawczej. Nie jest bowiem rzadkością sytuacja, gdy dokonane jedną nowelizacją zmiany dotyczą wielu ustaw i różnych kwestii, spośród których przynajmniej część z nich nie ma bezpośredniego związku z głównym celem wyartykułowanym w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej. Stan ten nie pozostaje obojętny dla procesu wykładni przepisów prawa. Z należytą rozwagą należy zatem przy wykładni przepisów, szczególnie tych wprowadzonych do porządku prawnego w drodze nowelizacji ustawy, stosować – przy metodzie wykładni systemowej – dyrektywę nakazującą uwzględnianie wewnętrznej systematyki aktu normatywnego, opartą o (nie zawsze zrealizowane w praktyce) założenie, że prawodawca sytuując przepisy w ramach aktu czyni to w sposób celowy i przemyślany, z czego wynikają określone relacje między przepisami zamieszczonymi w poszczególnych częściach aktu normatywnego".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – co także wymaga przytoczenia –"analiza literalna brzmienia art. 100c (oraz art. 100d) specustawy ukraińskiej powinna być zestawiona z celem wprowadzenia tego przepisu. Wykładnia omawianej regulacji – wbrew zasadom techniki prawodawczej – nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym. Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie tej ustawy zostały niewątpliwie uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu i pomocy obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia swojego kraju pochodzenia. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej z 8 kwietnia 2022 r. brak jest jednak wskazania jakichkolwiek powodów wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego regulacji zawartej w art. 100c (analogicznie także uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej z 13 stycznia 2023 r. nie zawiera wyjaśnień dotyczących wprowadzenia art. 100d). Istotnego argumentu odnośnie do zakresu podmiotowego stosowania tego przepisu dostarczają inne dokumenty obrazujące przebieg procesu legislacyjnego dotyczącego nowelizacji z 8 kwietnia 2022 r. Podkreślić należy, że dokumenty, które zostały sporządzone podczas przebiegu procesu legislacyjnego, mogą mieć znaczenie pomocnicze dla poparcia wyniku wykładni przeprowadzonej zgodnie ze stosowanymi regułami wykładni, w tym przede wszystkim z wykładnią językową, a także systemową (wyrok NSA z 14 września 2022 r., sygn. akt III FSK 723/22; CBOSA). Przepis art. 100c został dodany do ustawy nowelizującej z 8 kwietnia 2022 r. podczas prac w Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych po pierwszym czytaniu. Już podczas prac w Komisji wyrażono wątpliwość, czy art. 100c ma dotyczyć wszystkich cudzoziemców, którzy do  31 grudnia 2022 r. będą składać wnioski pobytowe. W ocenie Biura Legislacyjnego ponieważ specustawa ukraińska dotyczy obywateli Ukrainy, pomocy im w  związku z konfliktem zbrojnym, to tworzenie rozwiązań generalnych dotyczących szerszego katalogu nie powinno mieć miejsca w tej ustawie. W toku posiedzenia wyjaśnione zostało, że omawiana zmiana ma jednak dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna bardzo trudna sytuacja wojewodów, którzy mieli bardzo dużo zadań w związku w przyjęciem obywateli Ukrainy wjeżdżających do naszego kraju i przed którymi dodatkowo toczyło się wiele spraw – nie tylko obywateli Ukrainy, ale też pozostałych cudzoziemców. Zawieszenie terminów miało dać im możliwość rozpatrzenia w normalnych terminach toczących się spraw. Ostatecznie na Komisji zaakceptowano rozwiązanie polegające na dodaniu do specustawy ukraińskiej przepisu art. 100c (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji Spraw Wewnętrznych nr 111 z dnia 7 kwietnia 2022 r. – na stronach sejmowych)".

Powyższe – w ocenie NSA – nie pozostawia wątpliwości, że celem wnioskodawcy (a był to rządowy projekt ustawy nowelizującej specustawę ukraińską – druk nr 2147) było wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych specustawą ukraińską. Potrzeba dokonania zmiany w tym zakresie, tj. wstrzymania biegu terminów na załatwienie określonej kategorii spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodów i uchylenia skutków z tym związanych, wynikała z pilnej konieczności rozwiązania istniejącego już wcześniej problemu. Jako okoliczność notoryjną (znaną Sądowi z urzędu z szeregu podobnych spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, ale też podnoszoną w przestrzeni publicznej – m.in. w wystąpieniach Rzecznika Praw Obywatelskich) uznać należy utrzymujący się długi (kilkumiesieczny, kilkunastomiesięczny, a nawet kilkuletni) czas oczekiwania na wydanie przez wojewodów rozstrzygnięć w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców. Zasadniczą przyczyną długotrwałości postępowań był istotny, wręcz lawinowy wzrost liczby wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w ostatnich kilku latach, przy równoczesnym braku odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej urzędów, na co nałożyły się dodatkowo trudności organizacyjne związane z wybuchem pandemii COVID-19. Przyjazd do Polski dużej liczby obywateli Ukrainy w związku z występującymi w tym kraju od 24 lutego 2022 r. działaniami wojennymi, spośród których część zapewne również będzie chciała złożyć wnioski o zezwolenie na pobyt, jak i nałożenie na wojewodów dodatkowych obowiązków spowodowało ryzyko paraliżu urzędów wojewódzkich uniemożliwiającego terminowe załatwianie spraw.

Jednocześnie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego "rzeczony problem interpretacyjny co do zakresu podmiotowego stosowania art. 100c specustawy ukraińskiej, a także art. 100d tej ustawy, można rozwiązać poprzez zastosowanie wykładni językowej oraz systemowej, bez odwoływania się do wykładni opartej na analizie umiejscowienia przepisów w specustawie ukraińskiej. Jako prawidłowe zatem należy ocenić argumenty Sądu pierwszej instancji prowadzące do takiej wykładni przepisów art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej, zgodnie z którą mają one zastosowanie do wszystkich cudzoziemców". Powyższe stanowisko prezentowane było również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym wyrokach także już wskazywanych powyżej z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; z 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22 i z 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22.

Z tych też powodów WSA w Opolu orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji, na podstawie art. 206 i 207 Ppsa, mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej, jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.

Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA.