II SA/Gl 1254/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-04-10	
Data wpływu	2016-12-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Andrzej Matan /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 2043/17	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżone postanowienie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 290; art. 51 ust. 7 w zw. z art. 54 i 55 oraz art. 59f; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi "A" w R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PINB) postanowieniem z dnia [...] nr [...]wymierzył "A" (dalej: Inwestor) karę pieniężną w kwocie [...] zł. ([...]) z tytułu nielegalnego użytkowania stacji bazowej telefonii komórkowej, posadowionej na budynku usługowo - handlowym położonym w S. przy ul. [...]na działce o nr geod, [...].

W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, iż montaż stacji odbył się bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia i w tej sytuacji Inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowej stacji. Zgodnie z przepisami prawa budowlanego można przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie (art. 55) albo po zawiadomieniu o zakończeniu budowy (art. 54). W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (art. 57 ust. 7). Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Organ przedstawił szczegółowo zasady ustalania kary oraz dokonał jej wyliczenia, co znalazło swój wyraz w rozstrzygnięciu.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył pełnomocnik Inwestora wskazując, iż modyfikacje stacji nie stanowiły rozbudowy wymagającej pozwolenia na budowę, w związku z czym nie był on zobowiązany do dokonania zgłoszenia bądź uzyskania pozwolenia na budowę. Poza tym, jego zdaniem, przedmiotowa stacja bazowa nie jest użytkowana nielegalnie, a kara pieniężna uległa przedawnieniu. W razie przyjęcia, iż doszło do samowoli budowlanej nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowane i tym samym nałożenie kary pieniężnej. W

związku z powyższym pełnomocnik inwestora wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postępowania w całości i przekazanie sprawy

do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej Instancji.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]uchylił powyższe rozstrzygnięcie PINB w całości.

W uzasadnieniu postanowienia organ zażaleniowy wraził pogląd, iż do użytkowania obiektu może dojść jedynie wówczas kiedy został on zrealizowany legalnie, a wlec na podstawie pozwolenia na budowę. W przypadku samowoli budowlanej nie jest możliwe wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a w konsekwencji naruszenie art. 55 pr. bud. W takiej sytuacji Inwestor nie może spełnić obowiązków wynikających z art. 55 pr. bud. i tym samym niedopuszczalnym jest nałożenie na niego kary z tytułu nielegalnego korzystania. Dla uzasadnienia tego stanowiska przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2361/10, który stwierdza: "wymierzenie kary określonej w art 57 ust 7 p.b. możliwe jest tylko wtedy, gdy na stronie ciążyła powinność dokonania zgłoszenia lub ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a inwestor z naruszeniem swego obowiązku nie czyni tego i samowolnie przystępuje do

użytkowania zrealizowanego obiektu." W niniejszym przypadku, jak zauważa organ, PINB w u B. nadal prowadzi postępowanie legalizacyjne dotyczące stacji bazowej.

Skargę na postanowienie [...]WINB złożył uczestnik na prawach strony w postępowaniu administracyjnym - "B" (dalej: Stowarzyszenie), podnosząc zarzuty dotyczące naruszenie art. 138 § 1 pkt kpa w związku z:

1/ art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie, że sprawca samowoli budowlanej może użytkować bezkarnie obiekt budowlany albowiem zdaniem organu ustawodawca przewidział wymierzenie kary tylko legalnie działającym inwestorom,

2/ art 6 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż sprawca samowoli budowlanej nie ma możliwości ubiegania się o decyzję o pozwoleniu na budowę nawet jeżeli spełnia wszelkie wymagania albowiem art 55 pkt 2 ustawy prawo budowlane nie obowiązuje,

3/ art. 57 ust 7 w związku z art 54 oraz 55 pkt 2 ustawy prawo budowlane poprzez przyjęcie, że inwestor nie był zobowiązany do dokonania zgłoszenia obiektu budowlanego ani też nie może się ubiegać o decyzję o pozwoleniu na użytkowanie nawet jeżeli spełni wymagania ustawowe.

Stowarzyszenie wniosło o chylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm

W uzasadnieniu skargi, powołując się na wyrok NSA z dnia 17 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 124/14 Stowarzyszenie zauważa, że inwestor, który popełnił

klasyczną samowolę budowlaną, czy też wykonał roboty budowlane wymagające doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, ma szansę na uzyskanie pozwolenia

na użytkowanie lub skuteczne zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy dopiero po zakończeniu procedury legalizacyjnej (art 48-49 pr. bud.) albo procedury naprawczej określonej w art 51 pr. bud., nie oznacza to jednak, że może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego dowolnie kiedy chce, gdyż przepisy z art 54 i 55 pr. bud. jego nie dotyczą. Przepisy art 54 i 55 pr. bud. nie zawierają żadnych wyłączeń w ich stosowaniu, jedynym warunkiem jest by było "wymagane pozwolenie na budowę" obiektu budowlanego, do którego użytkowania Inwestor chce przystąpić. Poza tym procedura legalizacyjna oraz naprawcza kończą się też obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art 49 ust 5, art 51 ust 4). Nie można więc tak rozumieć przepisów art 48 i art. 51 pr. bud., że inwestor może bezkarnie przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego przed ostatecznym zakończeniem tych postępowań.

Stwierdzając stan faktyczny objęty hipotezą art 57 ust 7 pr. bud. organ administracyjny nie ma możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. Jest to bowiem, niezależna od stopnia zawinienia, kara administracyjna nakładana w każdym

przypadku samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przyjęta przez ustawodawcę metoda zapobiegania i likwidowania samowoli

jest wprawdzie surowa i nacechowana automatyzmem, ale nie wykracza poza granice wyznaczone normami.

Na uzasadnienie tego stanowiska przywołano także wyroki Trybunału Konstytucyjnego w wyrokach: z 15 stycznia 2007 r., sygn. P19/06 (OTK ZU nr l/A/2007, poz. 2) - gdzie orzekano o jego zgodności z art 10 w związku z art. 2 Konstytucji, z dnia 5 maja 2009 r., sygn. P 64/07 (OTK ZU nr S/A/2009, poz 64) - dotyczącym jego zgodności z art. 2 i art. 32 ust 1 Konstytucji, a także w wyroku z dnia 22 września 2009 r, sygn. SK 3/08 ( OTK-A 2009/8/125, Dz.U. RP 2009/159/1262) - odnoszącym się do jego zgodności z art 45 ust. 1 i z art 42 Konstytucji. W pierwszym z tych wyroków wskazywano, że wprowadzenie do prawa budowlanego sankcji finansowej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego miało na celu wyeliminowanie patologicznej sytuacji, gdy ogromna liczba obiektów budowlanych była od dawna użytkowana, podczas gdy w sensie prawnym nadal pozostawały w trakcie budowy. Przewidziana tą regulacją kara pieniężna za naruszenie norm prawa budowlanego nie jest zatem wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale w istocie formą

zabezpieczenia przed możliwością wystąpienia negatywnych skutków takiego naruszenia prawa. Prawo budowlane poddaje ochronie prawnej dobra publiczne, takie jak ład przestrzenny, środowisko, ale także bezpieczeństwo i ochrona zdrowia.

Podobnie w drugim z wyroków zwrócono uwagę, że ciążący na inwestorze obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy albo uzyskania ostatecznej decyzji

o pozwoleniu na użytkowanie i pochodna sankcja, mająca zapewnić realizację tych powinności, służą ochronie doniosłych wartości wyróżnionych ze względu na interes publiczny, do których należy przede wszystkim: środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i życie ludzi, ład przestrzenny oraz poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Wskazano też, że zagrożenie wartości chronionych jest takie samo, niezależnie od tego, czy samowolne użytkowanie trwa krótko, czy długo,

dotyczy niewielkiego, czy też dużego obiektu, i jest całkowicie niezależne od majątkowej sytuacji sprawcy "samowoli użytkowej".

W trzecim wyroku Trybunał Konstytucyjny przyznając, że ukształtowana przez ustawodawcę wysokość kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest znacząca, stwierdził jednak, że jest ona pochodną wagi interesu publicznego, sprowadzającego się do potrzeby zapewnienia możliwie najpełniejszego bezpieczeństwa obiektów budowlanych.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, jaką przewiduje art. 57 ust. 7 ustawy 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej: pr. bud.)

Stosownie do art. 57 ust. 7 pr. bud., w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54

i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Wymierzenie kary, o której mowa w przepisie, uwarunkowane jest spełnieniem dwu przesłanek: po pierwsze - stwierdzeniem przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; po drugie – przystąpienie do użytkowania nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 54 i 55.

W przedmiotowej sprawie pierwsza z tych przesłanek niewątpliwie zaistniała, stąd nie wymaga szerszego komentarza. Fakt przystąpienia do użytkowania potwierdza m.in. pełnomocnik Inwestora w zażaleniu na postanowienie PINB w sprawie wymierzenia kary.

Natomiast pewne wątpliwości może budzić kwestia spełnienia drugiej

przesłanki, zwłaszcza zważywszy na pojawiające się w orzecznictwie sądowym stanowisko, o możliwości nałożenia kary na podstawie art. 57 ust. 7 pr. bud. jedynie w przypadku gdy strona była obarczona obowiązkiem dokonania zgłoszenia lub

ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a inwestor z naruszeniem

swego obowiązku nie czyni tego i samowolnie przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn.. akt II OSK 2361/10).

Rozważając problem przystąpienia do użytkowania z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 pr. bud. trzeba odwołać się do treści wskazanych przepisów.

Zgodnie z art. 54 ust. 1 pr. bud., do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu

w drodze decyzji.

Z kolei, w myśl art. 55 ust. 1 pr. bud., przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:

1) na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i

jest on zaliczony do kategorii:

2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;

3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Ponadto, inwestor zamiast dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 ust. 2 pr. bud.).

Generalnie rzecz ujmując przepis art. 54 ust. 1 pr. bud. określa standardowy tryb przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego – poprzez zgłoszenie,

natomiast art. 55 ust. 1 i ust. 2 pr. bud. reguluje tryb szczególny, wymagający uzyskania decyzji administracyjnej - pozwolenia na użytkowanie.

Realizacja przedsięwzięcia w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga uzyskania pozwolenia budowlanego, natomiast w przypadku dokonania tego w ramach samowoli budowlanej konieczne jest wdrożenie trybu legalizacyjnego, określonego w art. 48 ust. 2 - 5 i 49 pr. bud., zaś w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 49 ust. 4 pkt. 2), nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wobec tego, zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt. 2 pr. bud., przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego inwestor powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

Odnosząc te regulacje do przedmiotowej sprawy stwierdzić trzeba, że Inwestor nie wdrażając trybu legalizacji samowoli budowlanej i nie uzyskując decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, która to decyzja powinna nakładać na niego obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 49 ust. 5 w zw. z ust. 4 pkt. 2) przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 55 ust.

1 pkt. 2 pr. bud. Zachodzą bowiem okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 pr. bud., które skutkują koniecznością uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu.

Wobec powyższego, wbrew stanowisku organu odwoławczego, w

rozpatrywanej sprawie zachodziły podstawy do zastosowania art. 57 ust. 7 pr. bud. i wymierzenia przewidzianej w nim kary pieniężnej Inwestorowi

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.