II SA/Wr 4/26 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-25	
Data wpływu	2026-01-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Malwina Jaworska-Wołyniak /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	*Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2026 nr 0 poz 143;  art. 151a art. 64d; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2024 nr 0 poz 572;  art. 138 par. 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2026 r. sprawy ze sprzeciwu W. sp. z o.o. z/s w K. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 4 grudnia 2025 r. nr IF-O.7840.1.129.2025.MS w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję.	
Uzasadnienie
Starosta Powiatu Wrocławskiego, decyzją nr 382/2025 z dnia 3 marca 2025 r., odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia - na rzecz W. sp. z o. o. z siedziba w K. (dalej: Skarżący, Spółka) - pozwolenia na budowę czterech budynków zamieszkania zbiorowego (A, B, C, D) (inne obiekty, w których świadczone są usługi hotelowe) wraz z projektem zagospodarowania terenu, infrastrukturą techniczną i sieci kablowej SN 20 KV oraz rozbiórką odcinka sieci napowietrznej linii SN 20 KV (wg odrębnego postępowania administracyjnego na zgłoszenie), z usytuowaniem inwestycji na działkach nr [...] i nr [...]-[...] w obrębie K.(1).

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka.

Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), decyzją z dnia 4 grudnia 2025 r., (nr IF-0.7840.1.129.2025.MS) uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego nr 382/2025 z dnia 3 marca 2025 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla niniejszej inwestycji było niewypełnienie przez inwestora obowiązków, nałożonych postanowieniem Starosty Powiatu Wrocławskiego nr 2363/2024 z dnia 29 listopada 2024 r., określonych w pkt 1 i 7, a dotyczących:

- doprowadzenia do zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K.(1) (uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...] z późn. zm., dalej: m.p.z.p.) poprzez wykazanie, że projektowana zabudowa, w obszarze oznaczonym w planie symbolem [...] U/P, posiada cechy obu funkcji, tj. funkcji usługowej i produkcyjnej, zgodnie z § 5 ust. 3 ww. uchwały,

- wykazania zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych zgodnie z ustaleniami § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, ze zm., dalej: r.w.t.) poprzez załączenie do projektu zagospodarowania terenu odpowiedniej analizy, z uwzględnieniem 432 osób przybywających w projektowanych budynkach.

W ocenie Wojewody, organ I instancji niewłaściwie zinterpretował ustalenia m.p.z.p. oraz bezpodstawnie wymagał zaprojektowania większej ilości miejsc postojowych niż wynikałoby to z analizy sporządzonej przez projektanta wnioskowanej inwestycji, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. W odniesieniu do pierwszej z podniesionych kwestii, Wojewoda wskazał, że teren inwestycji znajduje się na obszarze określonym w m.p.z.p. symbolem [...] U/P. Zgodnie z § 6 m.p.z.p., obszar ten został opisany jako "Teren leżący w obrębie N., docelowo zalecany do włączenia do obrębu K.(1), przeznaczony pod projektowany zespól usługowo-produkcyjny. Szczególnie starannego zagospodarowania wymagają naroża parceli, zamykające wglądy z ulic układu podstawowego. Zalecany dojazd od ulicy [...]. Jednocześnie na legendzie rysunku, zdefiniowano symbole "U/P U,P" jako "funkcje alternatywne lub uzupełniające się". Uchwałodawca w § 5 ust. 3 m.p.z.p. częściowo przy tym wskazał jak należy rozumieć ustalenia planu, poprzez przedstawienie następującej instrukcji - "W rysunku planu dla określenia funkcji zastosowano oznaczenia złożone typu (1) U/M oraz typu (2) U,M. Oznaczenie (1) ustala, że na tak określonym obszarze powinna być sytuowana zabudowa posiadająca cechy obu funkcji. Oznaczenie (2) to wskazanie paru wiodących funkcji terenu".

Zdaniem Wojewody wyszczególnione ustalenia miejscowego planu nie wykluczają możliwości realizacji wzmiankowanego przedsięwzięcia stanowiącego budowę "czterech budynków zamieszkania zbiorowego (A, B, C, D) (inne obiekty, w których świadczone są usługi hotelowe)". Ponadto Spółka w trakcie postępowania przed organem I instancji złożyła stosowne wyjaśnienia, z których wynika usługowy charakter wnioskowanego zamierzenia budowlanego. Wobec tego nie było podstaw do nałożenia, postanowieniem Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 29 listopada 2024 r., w tym zakresie obowiązku, a organ I instancji błędnie przyjął, że wnioskowana inwestycja jest niezgodna z m.p.z.p.

Dalej Wojewoda wskazał, że drugi z obowiązków będących podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na budowę dotyczył wykazania zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych zgodnie z § 18 r.w.t. Z akt sprawy wynika, że zaprojektowano trzy parkingi o łącznej ilości 29 miejsc postojowych, zaś ustalenia m.p.z.p. nie zawierają regulacji ustanawiających minimalną liczbę miejsc postojowych na terenie zainwestowania.

W orzecznictwie wskazuje się, że w przypadku obowiązywania na terenie inwestycji planu miejscowego, który nie zawiera wymagań odnośnie ilości i rodzaju miejsc parkingowych, organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają w tym zakresie dowolności, ale powinny ocenić przedstawiony przez inwestora projekt pod kątem przesłanek określonych w § 18 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą ingerować w kompetencje organu planistycznego, tj. w wyniku działalności polegającej na stosowaniu przepisów prawa miejscowego nie mogą dokonywać niejako uzupełnienia treści planu w wyniku skomplikowanego procesu wykładni przepisów planu, w sytuacji gdy treść planu zawiera oczywiste pominięcie wskaźników zabudowy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 553/21).

Zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

W sytuacji gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje wymaganej ilości miejsc postojowych, projektant winien sporządzić stosowną analizę zapotrzebowania przyszłych użytkowników projektowanych obiektów budowlanych na miejsca postojowe, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

W piśmie inwestora z dnia 21 lutego 2025 r. odnotowano, że "opisana w projekcie działalność obiektów, struktura ruchu i zapotrzebowania na miejsca postojowe wynika z ogólnie przyjętego charakteru funkcjonowania i sposobu wynajmu miejsc noclegowych. Miejsca parkingowe dla mieszkańców inwestycji nie są konieczne, gdyż to pracodawca - agencja pracy tymczasowej - zapewnia transport (jak i zakwaterowanie pracownikom)". W dalszej części podniesiono, że przy ustalaniu liczby miejsc postojowych oparto się na "wytycznych dla noclegów pracowniczych wydanych przez Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju oraz Międzynarodową Korporację Finansową (...) oraz rekomendacjach dla noclegów pracowniczych wydanych przez Międzynarodową Organizację Pracy". Dodatkowo podkreślono, iż - "Przyjęta liczba miejsc postojowych wynika również z praktyki funkcjonowania zrealizowanych obiektów o tym samym profilu działalności w innych lokalizacjach w Polsce. Potwierdzają one słuszność przyjętych rozwiązań projektowych".

Wojewoda wskazał, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej nie posiadają ustawowego upoważnienia do kwestionowania rozwiązań projektowych przyjętych przez projektanta. Tym samym organ I instancji nie posiadał podstawy prawnej uzasadniającej wymaganie od inwestora zwiększenia ilości miejsc postojowych w związku z wnioskowaną inwestycją.

Organ odwoławczy podniosł, że treść decyzji organu I instancji została oparta wyłącznie na opisanych powyżej aspektach, a Starosta Powiatu Wrocławskiego nie ocenił zamierzenia budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. w pełnym zakresie oraz pozostałymi przepisami techniczno-budowlanymi, w tym regulacjami dotyczącymi bezpieczeństwa przeciwpożarowego, co winno mieć istotne znaczenie z uwagi na przedmiot inwestycji. Stąd decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego nr 382/2025 z dnia 3 marca 2025 r., należało uznać za wadliwą i jako taką uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Przy ponownej analizie zgromadzonej dokumentacji organ I instancji winien pamiętać, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, organy administracji architektoniczno-budowlanej powinny weryfikować zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, sprawdzeń, informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Nie można przy tym pominąć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, prezentowany jest pogląd, w myśl którego tryb postępowania, przewidziany w przywołanej regulacji, powinien być wyczerpany przed organem I instancji. Postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu I instancji. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 k.p.a., rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w I instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym.

Od powyższej decyzji, sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła W. sp. z o. o. z siedzibą w K., zarzucając podjętemu rozstrzygnięciu naruszenie:

art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu;

art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak orzeczenia co do istoty sprawy.

Spółka wniosła o "uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, co w konsekwencji doprowadzi do orzeczenia przez organ drugiej instancji co do istoty sprawy - zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę".

Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem Wojewody, że Starosta Powiatu Wrocławskiego nie ocenił zamierzenia budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. w pełnym zakresie oraz pozostałymi przepisami techniczno-budowlanymi. W tym kontekście wskazała na wydane w dniu 29 listopada 2024 r. postanowienie, w którym organ I instancji nałożył obowiązek doprowadzenia do zgodności przedłożonego projektu z planem miejscowym i przepisami techniczno-budowlanymi, a następnie w wydanej decyzji wskazał, iż uzupełniono wszystkie wskazane w nim braki poza tymi, które stanowiły następnie kwestię oceny przez Wojewodę, tj. zgodności z m.p.z.p. oraz prawidłowość liczby miejsc parkingowych. Stąd nie można zgodzić się z Wojewodą, że w rozpatrywanej sprawie istniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnym zakresie.

Spółka wskazała także na przewlekłość i niezgodność z prawem działania organu I instancji wywodząc, iż decyzja Starosty została wydana w drugim postępowaniu z jej wniosku w stosunku do tej samej zabudowy i na tej samej działce. Pierwszy wniosek złożyła w dniu 22 grudnia 2023 r., który następnie cofnęła, na skutek informacji, iż organ zamierza wydać decyzję odmowną.

Na marginesie Spółka wskazała, że w okresie 2 lat prowadzenia postępowania (od złożenia pierwszego wniosku o pozwolenie na budowę) wartość realizacji inwestycji wzrosła.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Dolnośląski wniósł o jego oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Z kolei w piśmie procesowym z dnia 12 lutego 2026 r. Skarżąca wskazała na zasadność zarzutów i twierdzeń sformułowanych w złożonym sprzeciwie

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami postępowania normującymi zasady procedury administracyjnej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Specyficzny zakres sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej wprowadzony został wraz z instytucją sprzeciwu. Na podstawie art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając ten środek zaskarżenia, sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). W sytuacji, gdy sąd uwzględni sprzeciw stwierdzając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję uchyla w całości, zgodnie z art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., a w razie jego nieuwzględnienia, sprzeciw oddala (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., to jest, do odstąpienia przez organ drugiej instancji od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

Stosownie bowiem do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W świetle przywołanej regulacji, uprawnione jest twierdzenie, że ze względu na istotę decyzji kasacyjnej kontrola sądowa prowadzona w wyniku sprzeciwu nie może – co do zasady - obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy. Rozpoznając sprzeciw sąd nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu, w tym legalności nałożonego na jednostkę obowiązku. Decyzja kasatoryjna powoduje bowiem, że co do meritum sprawy nie doszło do wydana decyzji ostatecznej. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

Brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. wskazuje także, że wstąpienie przesłanek uprawniających do wydania decyzji kasacyjnej należy łączyć z brakiem ustalenia w sprawie stanu faktycznego sprawy, który hipotetycznie wyznacza norma prawa materialnego na podstawie, której organ I instancji rozstrzygnął sprawę. Wynikające z omawianego przepisu przesłanki dopuszczalności uchylenia się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy odnoszone do naruszenia przepisów postępowania oraz sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, muszą być spełnione kumulatywnie. W orzecznictwie wskazuje się, że wprawdzie zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia kasacyjnie postępowania odwoławczego wymaga zatem wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć.

Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być także powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Zgodnie z treścią tego ostatniego przepisu organ II instancji uprawniony jest bowiem do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Kasacyjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu (lub nawet kilku) mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, CBOSA). Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu II instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a. to braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego (lub jego znacznej części) przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, CBOSA). Dopiero więc, gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Z uwagi na powyższe, jeżeli organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, powinien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ale również wskazać dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. lub też uznał, że postępowanie to okaże się niewystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 2 oraz art. 136 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia kontrolowanego rozstrzygnięcia, Wojewoda Dolnośląski uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, iż ten nie ocenił zamierzenia budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. w pełnym zakresie oraz pozostałymi przepisami techniczno-budowlanymi, w tym regulacjami dotyczącymi bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Jednocześnie wskazał, iż wbrew twierdzeniom organu I instancji przyjęte w m.p.z.p. przeznaczenie terenu nie wyklucza możliwości realizacji spornej inwestycji, a nadto, że organ I instancji nie posiadał podstawy prawnej uzasadniającej wymaganie od inwestora zwiększenia ilości miejsc postojowych w związku z wnioskowaną inwestycją.

Nie dokonując oceny stanowiska Wojewody co do meritum, w zakresie wskazanej przez niego zgodności z planem miejscowym oraz kwestii liczby miejsc postojowych, do czego w świetle art. 64e p.p.s.a. Sąd na tym etapie nie jest uprawniony, stwierdzić należy, że wskazana przyczyna uchylenia decyzji nie uzasadnia zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Nie można bowiem nie zauważyć, że w niniejszej sprawie organ I instancji postanowieniem z dnia 19 listopada 2024 r. nałożył na Skarżącą obowiązek usunięcia nieprawidłowości w załączonym do wniosku projekcie w aspekcie wskazanych kolejno 12 punktów. Dotyczyły one takich kwestii jak: doprowadzenia do zgodności projektu z ustaleniami m.p.z.p., wykazanie zgodności projektu zagospodarowania terenu z r.w.t. oraz rozporządzeniem w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych, wykazania lub doprowadzenia do zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z r.w.t., a nadto przedłożenie stosownego uzgodnienia w związku z budową sieci kablowej. Wreszcie w jego treści wskazano na potrzebę opracowania 3 egz. projektów zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 1 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez wskazane - w pkt. 12 lit. a-n - elementy. Następnie w wydanej decyzji organ I instancji podałał, iż w oparciu o zebrany materiał dowodowy, po ponownym zapoznaniu się z przedłożonymi projektami, stwierdził, że niewszystkie, nałożone postanowieniem, obowiązki zostały spełnione. Stąd zawiadamiając o stanie gotowości decyzyjnej jednocześnie poinformowano Spółkę w jakim zakresie nie sprostała obowiązkom wskazanym w tym postanowieniu, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem wnioskodawcy. Na skutek tego zawiadomienia, w dniu 21 lutego 2025 r. przedstawiciel Skarżacej, złożył pismo z wyjaśnieniami i poprawionymi egzemplarzami projektów wraz z załącznikami. W efekcie tego, Starosta w decyzji I instancji wyjaśnił, że dokonując ponownego sprawdzenia projektów uznał, że w projektach usunięto wszystkie nieprawidłowości wskazane w postanowieniu z wyjątkiem tych z pkt 1 i 7.

Mając zatem na uwadze zakres i treść wydanego, przez organ I instancji, postanowienia i wskazane w nim elementy oceny zgodności planowanej inwestycji z warunkami techniczno-budowlanymi i uznanie ich w decyzji za spełnione, poza wskazanymi dwoma aspektami, nie można podzielić twierdzeń Wojewody, iż Starosta nie ocenił planowanego zamierzenia budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi. Nadto organ II instancji poza ogólnikowymi twierdzeniami nie doprecyzował w jakim zakresie w realiach badanej sprawy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnym zakresie, które przekracza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, jakie przewidziane jest w art. 136 k.p.a. W kwestii zgromadzonego materiału dowodowego Wojewoda nie podał żadnych okoliczności, które wymagałyby uzupełnienia lub wyjaśnienia poprzez przeprowadzenie czynności dowodowych przekraczających zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Próżno, w wydanym uzasadnieniu szukać jakichkolwiek ocen względem materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji. Wojewoda nie podał żadnych środków dowodowych, z których przeprowadzenie dowodu jest niezbędne przy ponownym rozpoznaniu sprawy, co oznacza, iż organ nie umotywował prawidłowo swojego stanowiska, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w co najmniej znacznej części. Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że nawet jeśli Wojewoda doszedłby do wniosku, że w sprawie należy jednak w jakiejś części uzupełnić materiał dowodowy, to co do zasady nic nie stoi na przeszkodzie, aby czynności te wykonał organ odwoławczy we własnym zakresie, ewentualnie korzystając z kompetencji zlecenia określonych czynności organowi I instancji. Przypomnieć wszak należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Ponadto, w orzecznictwie podkreśla się konsekwentnie, że art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (zob: np. wyroki WSA: w Poznaniu z 23 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 152/14 oraz z dnia 29 stycznia 2026 r., sygn. akt II SA/Po 932/25; w Łodzi z 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 560/13). Tymczasem w ocenie Sądu, sama treść zaskarżonej decyzji pozwala na konstatację, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną nakazał jedynie ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, co nie odpowiada dyspozycji z art. 138 § 2 k.p.a.

W ramach przywołanego przepisu nie można bowiem zobowiązać organu I instancji li tylko do ponownej oceny już zgromadzonego i dostępnego w aktach sprawy materiału dowodowego, jeżeli zobowiązanie to nie obejmuje konieczności wyjaśnienia pewnych istotnych okoliczności sprawy. Takiej oceny powinien dokonać organ odwoławczy przy rozpatrywaniu odwołania. Zgodnie bowiem z dyrektywami wynikającymi z zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a., postępowanie odwoławcze służy ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu sprawy administracyjnej w pełnym zakresie, a nie tylko w granicach zarzutów odwołania.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie zamieścił w wyroku rozstrzygnięcia o zwrocie Skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ponieważ jej pełnomocnik, będący adwokatem nie złożył stosownego wniosku w tym zakresie (art. 210 § 2 p.p.s.a.). W myśl art. 210 § 1 p.p.s.a. strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Stronę działającą bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego sąd powinien pouczyć o skutkach niezgłoszenia wniosku w powyższym terminie. Z kolei zgodnie z art. 210 § 2 p.p.s.a. przepis § 1 nie ma zastosowania w przypadku orzekania na posiedzeniu niejawnym, gdy strona nie jest reprezentowana przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego. W takim przypadku o kosztach należnych stronie sąd orzeka z urzędu.

Ponownie rozpoznając odwołanie Wojewoda powinien uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę, mając na uwadze, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne w drodze wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wymaga – w ramach obowiązywania zasady szybkości postępowania – wskazania koniecznych czynności procesowych związanych z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części przez organ I instancji.