Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Po 199/20 w sprawie ze skargi H. G. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia 6 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia towaru oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji) wyrokiem z 23 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Po 199/20 - w sprawie ze skargi H. G. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu (dalej: organ lub DIAS) z dnia 6 lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie zajęcia towaru – uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Poznaniu z dnia 4 listopada 2019 r., nr [...]

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł DIAS, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:

1. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art.141 § 4, art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie prowadzone przed organami administracyjnymi nie było dotknięte żadną z wad wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zaskarżonym wyroku – co znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i w efekcie w braku oddalenia skargi w przedmiocie zajęcia towaru to jest naruszenia art. 151 p.p.s.a.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 133 § 1 p.p.s.a. polegającym na błędnym przyjęciu, przez Sąd I instancji stanu sprawy i uznaniu, że organy błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy dopuszczając się przy jego analizie naruszenia przepisów ustawy Ordynacja podatkowa i błędnie odmówiły zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 68 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2211 ze zm.; dalej: p.f.) stąd też zatrzymanie towaru było niezasadne;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 141 § 4, art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. zw. z art. 120, art. 121 § 1, art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm., dalej: o.p.) oraz w zw. z art. 198 ust. 1 pkt b) lit. (IV) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/2013 z dnia 9 października 2013 r. ustanawiającego Unijny Kodeks Celny (wersja przekształcona) (Dz. U. UE. L 269 z dnia 10.10.2013 r.) oraz w zw. z art. 68 ust. 5 p.f. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że decyzja została wydana z naruszeniem powyższych przepisów w tym przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na tym, że w sprawie - zdaniem Sądu - nie dokonano pełnej i rzetelnej analizy stanu faktycznego ani też zastosowanych w sprawie przepisów ustawy, podczas gdy w przedmiotowej sprawie organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i zastosowały przepisy prawa;

- art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tzn. na naruszeniu przepisów postępowania, wskazując, że to uchybienie miało istotny wpływ na jej wynik zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia, które w uzasadnieniu wyroku zawiera błędne wskazania co do dalszego postępowania, gdy w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ, a mianowicie Sąd uznał, iż organy dopuściły się naruszenia między innymi art. 68 ust. 5 wyżej cyt. ustawy Prawo farmaceutyczne i w konsekwencji nieuzasadnione było zatrzymanie należącego do skarżącej towaru w postaci opisanego w sprawie leku.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 68 ust. 5 p.f. polegające na dokonaniu przez Sąd błędnej wykładni tego przepisu i w konsekwencji uznaniu, że przepis ten odnosi się także do przypadków, gdy produkty lecznicze zostały zakupione zagranicą i przywiezione do kraju z wykorzystaniem usług kurierskich lub pocztowych, a zatem winien znaleźć zastosowanie w przedmiotowej sprawie podczas gdy w opinii organu prawidłowa wykładnia art. 68 ust. 5 p.f. winna sprowadzać się do uznania, iż przywóz, w rozumieniu art. 68 ust. 5 p.f., a więc na własne potrzeby w ramach limitu dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy produkty są przewożone przez osobę fizyczną - podróżnego przekraczającego granicę. Przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie do przywozu do Polski produktów leczniczych na użytek własny w ilości nieprzekraczającej pięciu najmniejszych opakowań na osobę, tj. w bagażu osobistym, a w konsekwencji nie odnosi się do przypadków, gdy produkty lecznicze zostały zakupione zagranicą i przywiezione do kraju z wykorzystaniem usług kurierskich lub pocztowych. W przepisie art. 68 ust. 5 p.f. chodzi o bezpośrednie, czynne i osobiste działanie, za które nie można uznać sytuacji, w której dochodzi do sprowadzenia produktu leczniczego w drodze sprzedaży wysyłkowej.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Alternatywnie wystąpiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W piśmie procesowym z [...] listopada 2020 r., wniesionym bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe wymogi ocenie merytorycznej nie poddawały się naruszenia przepisów postępowania zawarte w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, ponieważ brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia w ich zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej znajduje się wprawdzie jeden fragment (s. 9 in fine – s. 8), w którym organ wskazuje na prawidłowy jego zdaniem stan faktyczny sprawy, mianowicie że skarżąca sprowadziła lek na potrzeby swojej matki. Twierdzenie to jednak nie zostało w żaden sposób skorelowane z zarzutem procesowym. Niezależnie od tego wskazania wymaga, że z decyzji organu nie wynika aby ta kwestia była brana pod uwagę w postępowaniu administracyjnym. Co więcej, w aktach znajduje się zgoda Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (dalej: Prezes Urzędu) na przywóz z zagranicy produktu leczniczego takiego jak w rozpoznawanej sprawie w liczbie 6 opakowań po 28 tabletek, wystawiona na skarżącą i którą przywoływał także organ w zaskarżonej do WSA decyzji.

Nieskuteczność zarzutów procesowych oznacza, że w sprawie nie dokonano podważenia stanu faktycznego uwzględnionego przez Sąd I instancji.

Spór w sprawie dotyczy wykładni art. 68 ust. 5 Prawa farmaceutycznego. Zgodnie z nim: nie wymaga zgody Prezesa Urzędu przywóz z zagranicy produktu leczniczego na własne potrzeby lecznicze w liczbie nieprzekraczającej pięciu najmniejszych opakowań. Organ wskazuje, że prawidłowa interpretacja tej regulacji prowadzi do wniosku, że pojęcie przywozu dotyczy bezpośredniego, czynnego i osobistego działania, "za które nie można uznać sytuacji, w której dochodzi do sprowadzenia produktu leczniczego w drodze sprzedaży wysyłkowej" (s. 7 skargi kasacyjnej). Przywołuje przy tym argumentację zawartą w wyroku NSA o sygn. I GSK 1277/16, a także wskazuje na to, że Ministerstwo Zdrowia przychyliło się do interpretacji art. 68 ust. 5 p.f. dokonywanej przez urzędy celne.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podziela argumentacji zawartej w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku NSA, wskazując na następujące względy.

Przede wszystkim pojęcie przywozu nie zostało zdefiniowane na gruncie p.f., a nadto art. 68 ust. 5 p.f. wskazuje na konkretne przesłanki (warunki) przywozu z zagranicy produktu leczniczego, na który nie jest wymagana zgoda Prezesa Urzędu, mianowicie: - przywóz z zagranicy dotyczy produktu leczniczego, - produkt leczniczy przeznaczony jest na własne potrzeby lecznicze; - nieprzekroczona jest dopuszczalna ilość produktu leczniczego. Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że przepis nie precyzuje ani sposobu przywozu, ani nie wskazuje przez kogo (jaki podmiot) ten przywóz ma być realizowany.

Skoro analizowany przepis art. 68 ust. 5 p.f. posługuje się niezdefiniowanym pojęciem przywozu z zagranicy, a jednocześnie ustawodawca ustalił znaczenie pojęć importu produktu leczniczego (art. 2 pkt 7a), czy sprzedaży wysyłkowej produktów leczniczych (art. 2 pkt 37 aa) to prima facie uzasadniony byłby wniosek, że przywóz z zagranicy ma inny zakres znaczeniowy niż przywołane pojęcia importu albo sprzedaży wysyłkowej produktu leczniczego. Zauważyć jednak należy, że regulacje p.f. odnoszą określone w niej pojęcia importu produktu leczniczego (art. 2 pkt 7a), czy sprzedaży wysyłkowej produktów leczniczych (art. 2 pkt 37 aa) do określonych kategorii podmiotów. Zatem prawidłowa wykładnia art. 68 ust. 5 p.f., a ściślej ujmując - użytego w nim sformułowania "przywozu z zagranicy" musi uwzględniać interpretację systemową dokonywaną na gruncie całej ustawy Prawo farmaceutyczne.

Wstępnie zaznaczenia wymaga, że brak wymogu zgody na przywóz, o którym mowa w art. 68 ust. 5 p.f. dotyczy wyłącznie osób fizycznych, na co wskazuje sformułowanie "na własne potrzeby lecznicze". Podnoszone przez organ argumenty z treści art. 2 pkt 37aa p.f. (który definiuje sprzedaż wysyłkową produktów leczniczych) oraz art. 2 pkt 7a p.f. (definiującego pojęcie importu produktów leczniczych) - mające wskazywać, że pojęcie przywozu, o którym mowa w analizowanym przepisie nie może obejmować zakupu produktu leczniczego dokonanego za granicą i przywiezienia go do kraju z wykorzystaniem usług kurierskich lub pocztowych - nie są trafne, ponieważ owe zdefiniowane pojęcia odnoszone są w treści ustawy, co już sygnalizowano, do określonych kategorii podmiotów, a także do określonych warunków obrotu produktami leczniczymi.

I tak, jakkolwiek samo pojęcie importu produktów leczniczych (art. 2 pkt 7a p.f.) zostało zdefiniowane szeroko przez ustawodawcę ("każde działanie polegające na sprowadzaniu produktu leczniczego ..., w tym ich magazynowanie, kontrola jakości przy zwalnianiu serii i dystrybucja), to treść dalszych przepisów ustawy – m.in.: art. 2 ust. 4 p.f. wskazującego na pozwolenie na import; art. 4 p.f. regulującego import docelowy; art. 4a i kolejnych odnoszących się do importu równoległego oraz systemu obsługi importu docelowego oraz prowadzenia stosownych rejestrów; art. 38 p.f. stanowiącego o działalności gospodarczej w zakresie importu produktu leczniczego – wyraźnie wskazuje, że pojęcie importu nie może być odnoszone, w tym porównywane zakresowo, do pojęcia przywozu z zagranicy produktów leczniczych na własne potrzeby lecznicze, ponieważ dotyczy zupełnie inaczej określonych procedur związanych z obrotem produktami leczniczymi i podmiotów realizujących owe procedury. Natomiast w odniesieniu do argumentu pojęcia sprzedaży wysyłkowej, należy zauważyć, że regulacje polskiej ustawy dotyczące warunków sprzedaży wysyłkowej (art. 68 ust. 3 p.f.) z oczywistych względów nie mogą dotyczyć tego rodzaju sprzedaży dokonywanej przez podmiot kraju trzeciego (w niniejszej sprawie: podmiot na terenie I.). A zatem i w tym przypadku nietrafne jest porównywanie zakresowe pojęć sprzedaży wysyłkowej oraz przywozu z zagranicy.

W takim stanie, należy zgodzić się z ustaleniami Sądu I instancji, że ustawodawca posługując się w art. 68 ust 5 ustawy pojęciem "przywóz", nie określił żadnych dodatkowych przesłanek odnoszących się do sposobu dokonania takiego przewozu, w tym, że dopuszczalne jest wyłącznie przywiezienie leku z zagranicy osobiście, przez osobę fizyczną, która nabyła produkty lecznicze będąc za granicą, podróżnego przekraczającego granicę; bez możliwości sprowadzenia leku - na przykład za pośrednictwem poczty lub kuriera. Takie ewentualne przesłanki stanowić mogłyby elementy stanu faktycznego, który nie został jednak w przepisie sformułowany. To zaś oznacza, że wymóg ich spełnienia dla skutecznego zastosowania art. 68 ust 5 p.f. nie znajduje usprawiedliwionych podstaw prawnych. Rację także trzeba przyznać stanowisku WSA, że gdyby celem ustawodawcy było obwarowanie możliwości przywozu leków na potrzeby własne, bez wymaganej zgody, dodatkowymi warunkami, to uczyniłby to dokonując odpowiedniej zmiany przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa także, że regulacje celne posługują się pojęciem przywozu (towarów) w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Wskazać tu można przykładowo na art. 5 pkt 20, art. 72 lit. f), czy art. 89 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 952/2013 z 9 października 2013 r. ustanawiające unijny kodeks celny lub art. 1 ust. 1, art. 67 ust. 4, art. 96 ust. 1 i 2 ustawy z 19 marca 2004 r. Prawo celne. Natomiast w sytuacji, gdy prawodawca chce ograniczyć wprowadzanie na terytorium danych towarów poprzez np. wskazanie, że może odbywać się to wyłącznie poprzez osobisty ich wwóz, to to jednoznacznie czyni. Za przykład może tu posłużyć dyspozycja art. 1 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego oraz Rady (UE) z 12 czerwca 2013 r., nr 608/2013 w sprawie egzekwowania praw własności intelektualnej przez organy celne oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr1383/2003.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, ponieważ odpowiedź na skargę kasacyjną zawierająca wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania została wniesiona bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego w ostatnim dniu czternastodniowego terminu na jej wniesienie. Zgodnie z art. 179 p.p.s.a. odpowiedź na skargę kasacyjną wnosi się do wojewódzkie sądu administracyjnego w ciągu czternastu dni od otrzymania skargi kasacyjnej. W związku z powyższym należało potraktować odpowiedź na skargę kasacyjną jako wniesioną po terminie.