Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w W. (aktualnie X1 sp. z o.o. z siedzibą w W.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1785/24 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 maja 2024 r. nr KOC/2761/Zs/24 w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 listopada 2024 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1785/24, oddalił skargę M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 15 maja 2024 r., nr KOC/2761/Zs/24, utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 21 marca 2024 r., nr 57/OCH/PA/2024, którym organ, na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., w zw. z art. 2 ust. 1a i 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1048), zwanej dalej u.w.l., oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1817) i art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1526), odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu niemieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. (...) w W..

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenia organów administracji, z których wynikało, że przedmiotowy lokal powstał po 1 stycznia 1995 r., co oznacza, że w sprawie mają zastosowanie wymogi zawarte w art. 2 ust. 1 u.w.l. Sąd Wojewódzki podzielił także stanowisko organów, że do wydzielenia spornego lokalu doszło w wyniku przebudowy, niezgodnie z § 20 ust. 14 uchwały Nr LVII/1706/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 czerwca 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Pola Mokotowskiego (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2009 r., Nr 123, poz. 3607), co uniemożliwia wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, na limitowany zakres postępowania wyjaśniającego, które zasadniczo ogranicza się do analizy danych posiadanych przez organ i utrwalonych w jego zasobach wraz z oceną możliwości przeniesienia wyniku tych analiz do treści zaświadczenia, wskazując również, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony, gdy problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna.

W skardze kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w W. (aktualnie B. sp. z o.o. z siedzibą w W.), zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

- art. 2 ust. 1b u.w.l. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przez "budynek" w rozumieniu tego przepisu rozumieć należy nie budynek w powszechnym rozumieniu tego słowa oraz w rozumieniu wynikającym wprost z przepisów ustawy Prawo budowlane, a lokal, wskutek czego WSA uznał że dla ustalenia kryteriów odrębności lokalu należy stosować wymogi określone w art. 1a u.w.l., a w konsekwencji oddalił skargę;

- art. 2 ust. 1a u.w.l., poprzez jego błędne zastosowanie i błędne uznanie, że lokal powstał wskutek przebudowy budynku, podczas gdy:

a. jego wyodrębnienie nastąpiło poprzez modyfikację powierzchni lokali istniejących w tym budynku przy pomocy ścian działowych z gips-kartonu, których stawianie w ramach konstrukcji nośnej budynku nie stanowi jego przebudowy, a jedynie remont, czego skutkiem było oddalenie skargi,

b. nawet jeśli w budynku prowadzone były roboty budowlane polegające na jego przebudowie (czemu skarżący stanowczo zaprzecza), to lokal nie powstał w wyniku tych robót, a wyłącznie w wyniku remontu, który był dopuszczalny na mocy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725), zwanej dalej Prawem budowlanym, poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że:

a. wykonanie robót budowlanych polegających na postawieniu wewnątrz budynku ścianki działowej z płyt gipsowo-kartonowych, a także jej przesunięcie bądź usunięcie takiej ścianki stanowi przebudowę obiektu budowlanego, w sytuacji kiedy w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje jednolity pogląd, zgodnie z którym postawienie wewnątrz budynku (czy istniejącego już wyodrębnionego lokalu) ścianki działowej z płyty gips-karton bez ingerencji w ściany nośne i konstrukcję budynku nie stanowi przebudowy budynku, a jedynie jego remont;

b. jakakolwiek zmiana powierzchni i podziałów poszczególnych lokali wchodzących w skład budynku stanowi jego przebudowę, w sytuacji kiedy kwalifikacja określonych robót budowlanych jako przebudowy obiektu budowlanego winna następować z uwzględnieniem okoliczności konkretnego przypadku, czego organy obu instancji ani WSA w żadnej mierze nie ustaliły i skutkiem czego było oddalenie skargi,

oraz poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że lokal powstał w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych mających charakter przebudowy, podczas gdy w rzeczywistości roboty te stanowiły remont, czego skutkiem było oddalenie skargi;

- art. 2 ust. 1a u.w.l. w zw. z § 20 ust. 14 uchwały poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że:

a. pojęcia przebudowy lokalu i przebudowy budynku są tożsame, w związku z czym przebudowa budynku w zakresie nieobejmującym lokalu stanowi podstawę do odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyklucza przebudowę budynku, podczas gdy wyodrębnienie lokalu nastąpiło poprzez podział lokali istniejących w budynku przy pomocy ścian działowych z gips-kartonu, których stawianie w ramach konstrukcji nośnej budynku nie stanowiło jego przebudowy, a jedynie remont, którego przeprowadzenie jest dopuszczalne według planu miejscowego,

b. rzekoma przebudowa lokalu jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym budynek jest posadowiony, w sytuacji, w której plan miejscowy zakazuje adaptacji, rozbudowy i przebudowy budynków, a w żadnym zakresie nie odnosi się do ewentualnej przebudowy lokali, która nie powoduje zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego,

c. ustanowienie odrębnej własności samodzielnych lokali zgodnie z wnioskiem narusza plan miejscowy, w sytuacji kiedy plan ten nie zawiera jakiegokolwiek ograniczenia liczby lokali możliwych do wyodrębnienia w budynku,

czego skutkiem było oddalenie skargi.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie SKO w sytuacji, gdy w oparciu o przepisy powszechnie obowiązującego prawa skarga winna zostać uwzględniona, a postanowienie SKO uchylone, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia SKO;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi na postanowienie SKO, podczas gdy przy jego wydawaniu doszło do naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażającego się w:

a. niepodjęciu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzeniu w całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ustaleniu stanu faktycznego w sprzeczności z zasadą prawdy materialnej, co skutkowało poczynieniem błędnych ustaleń faktycznych polegających na: ustaleniu, że prace remontowe, w wyniku których nastąpiła zmiana powierzchni i podziałów poszczególnych lokali, stanowiły przebudowę budynku; niepodjęciu działań w celu ustalenia, czy roboty budowlane prowadzone w budynku stanowiące rzekomo jego przebudowę dotyczyły również lokalu; ustaleniu, że prowadzenie w budynku prac innych niż te, w wyniku których powstał wnioskowany lokal, wpływa na ocenę sprawy i możliwość wydania zaświadczenia o samodzielności lokali; ustaleniu, że lokal powstał w wyniku przebudowy budynku, pomimo niepodjęcia przez organ prowadzący postępowanie wystarczających czynności zmierzających do całościowego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a to w związku z zaniechaniem przez organ dokładnego przeanalizowania sytuacji lokalu,

b. dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych rażąco sprzecznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym, i które stanowiły podstawę postanowienia SKO,

co łącznie spowodowało że WSA błędnie uznał, że w stanie faktycznym sprawy nie zostały spełnione techniczne i prawne warunki umożliwiające wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 218 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi na postanowienie SKO, podczas gdy przy jego wydawaniu doszło do naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażającego się w odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu, podczas gdy WSA stwierdził istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego w uzyskaniu takiego zaświadczenia, a w stanie faktycznym sprawy wystąpiły okoliczności uzasadniające wydanie takiego zaświadczenia określone w ustawie o własności lokali co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia SKO;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie, bez uzasadnionej przyczyny, od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a to poprzez odmowę wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, pomimo że w 2019 r. (tj. już po wejściu w życie MPZP) organ wydał zaświadczenie o samodzielności lokalu [...], powstałego (wyodrębnionego) w wyniku robót budowlanych zmieniających, już po wejściu w życie MPZP, układ lokali w budynku względem stanu istniejącego przed 1 stycznia 1995 r., w sposób zasadniczo analogiczny ze zmianą układu lokali w budynku dokonaną w wyniku robót budowlanych, w wyniku których powstał lokal;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku WSA, a mianowicie poprzez brak wyjaśnienia na czym, zdaniem WSA, polegały roboty budowlane o charakterze przebudowy w wyniku których powstał lokal oraz poprzez całkowity brak odniesienia się przez WSA do zarzutów skarżącego dotyczących nieuzasadnionego odstąpienia od utrwalonej praktyki organu w zakresie wydawania zaświadczeń o samodzielności lokali w budynku co świadczy o braku rozpatrzenia przez WSA istoty sprawy i co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi jako bezzasadnej;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie SKO w sytuacji, gdy przy jego wydawaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na odmowie, mimo wniosku skarżącego, wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu, podczas gdy w okolicznościach sprawy występowały okoliczności uzasadniające wydanie takiego zaświadczenia.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także o zasądzenie zwrotu poniesionych przez skarżącą niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu na rzecz skarżącej. Ponadto wniesiono o zawieszenie postępowania zainicjowanego skargą do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przed Trybunałem Konstytucyjnym, wywołanego skargą konstytucyjną skarżącej, wniesioną na podstawie art. 79 Konstytucji RP, z 27 lutego 2024 r., sygn. akt TS 36/24, dotyczącej stwierdzenia niezgodności przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z przepisami art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten umożliwia odrzucenie skargi (jako niedopuszczalnej z innych przyczyn) na uchwałę rady gminy w sprawie planu miejscowego, która w sposób szczególny i indywidualny reguluje status planistyczny konkretnej nieruchomości w sytuacji, gdy odrzucenie skargi następuje z powodu wcześniejszego rozpoznania skargi wniesionej na daną uchwałę rady gminy przez poprzedniego właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości oraz gdy wcześniejsza skarga poprzedniego właściciela (użytkownika wieczystego) była oparta na przesłankach faktycznych i prawnych odmiennych od podstaw faktycznych i prawnych skargi nowego właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości, a tym samym odrzucenie skargi nowego właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości następuje z przyczyn, które nie wypełniają przesłanek res iudicata, naruszając przy tym wywodzone z ww. przepisów Konstytucji RP prawo skarżącej do sądu z uwagi na fakt, iż rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie uzależnione jest od wyniku toczącego się postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (art. 125 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zdaniem skarżącej kasacyjnie, zawieszenie postępowania na tym jego etapie jest uzasadnione, gdyż rozpoznanie skargi konstytucyjnej, w związku z którą skarżąca wnosi o zawieszenie postępowania, a przede wszystkim argumentacja Trybunału Konstytucyjnego przemawiająca za takim a nie innym rozstrzygnięciem, może mieć istotny wpływ na treść uzasadnienia wyroku Sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega oddaleniu.

Kierunek rozstrzygnięcia, stosownie do art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok, pozwalając ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej z pominięciem tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie odmówiono skarżącej kasacyjnie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu niemieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. (...) w W..

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych zmierzają z jednej strony do zakwestionowania zakresu postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w sprawie przez organy administracji oraz z drugiej strony do podważenia prawidłowości przeprowadzonej wykładni art. 2 ust. 1b u.w.l., art. 2 ust. 1a u.w.l. oraz § 20 ust. 14 uchwały i zastosowania ww. przepisów w sprawie.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności trzeba stwierdzić, że zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., regulującego wymogi uzasadnienia wyroku jest nietrafny.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku przedstawia stan sprawy, zarzuty skargi oraz wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jego przyczyny skupiając się na aspektach kluczowych dla sprawy. Treść jest zrozumiała, nawiązuje do podstawy kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji postanowienia oraz jest spójna wewnętrznie. Za pomocą zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy. Z powołanego przepisu nie wynika obowiązek detalicznego odnoszenia się do wszystkich argumentów podnoszonych przez stronę. Sama okoliczność, że sąd pierwszej instancji nie odniósł się bezpośrednio do niektórych twierdzeń skarżącej kasacyjnie, nie przesądza o wadliwości uzasadnienia w perspektywie wzorca normatywnego oraz nie świadczy o nierozpoznaniu istoty sprawy. Ocena skarżącej kasacyjnie upatrującej w zaświadczeniu nr 167/2019 źródła utrwalonej praktyki jest bezpodstawna. Zaświadczenie o samodzielności lokalu zawsze jest uwarunkowane określonymi okolicznościami faktycznymi w czasie jego wydawania i określony kierunek działania organu zgodny z oczekiwaniami strony nie determinuje tego działania w przyszłości.

Za nieusprawiedliwione należało uznać grupę zarzutów procesowych obejmujących naruszenie przepisów art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 218 k.p.a., a także art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a zmierzających do wykazania braku kompleksowości w ustaleniach faktycznych, które legły u podstaw odmowy wydania zaświadczenia zgodnego z żądaniem skarżącej.

Należy zauważyć, że zaświadczenie o samodzielności lokalu stanowi zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i 3 u.w.l.). Treścią zaświadczenia jest potwierdzenie spełnienia przez lokal/pomieszczenie warunków samodzielnego lokalu w znaczeniu technicznym, funkcjonalnym oraz prawnym. Jedynie bowiem te lokale, które spełniają łącznie przesłanki określone w przepisach art. 2 ust. 1a i ust. 2 u.w.l., mogą zostać uznane za lokale samodzielne. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że właściwy organ wydając zaświadczenie o samodzielności lokali zobowiązany jest do zbadania, czy na podstawie posiadanych dokumentów (wiedzy organu) można stwierdzić, że lokal po pierwsze, spełnia techniczne warunki samodzielności, a po drugie, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z aktami, o których mowa w art. 2 ust. 1a u.w.l. (zob. wyroki NSA: z 18 kwietnia 2024 r., II OSK 1883/21; z 5 listopada 2025 r., II OSK 1263/23).

Co prawda przepis art. 218 § 2 k.p.a. zasadniczo dopuszcza, aby przed wydaniem zaświadczenia, w tym również zaświadczenia o samodzielności lokalu, organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, jednakże jego kodeksowy zakres nie może wykraczać poza konieczność wynikającą z potrzeby potwierdzenia określonego stanu faktycznego bądź prawnego w zaświadczeniu. W postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, stosownie do art. 2 ust. 3 u.w.l., starosta jest zobowiązany zweryfikować na podstawie posiadanych dokumentów nie tylko, czy lokal spełnia przesłanki techniczne samodzielności (art. 2 ust. 2 u.w.l.), ale równocześnie, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (art. 2 ust. 1a u.w.l.). Kwestie te ocenia się jednak w perspektywie posiadanych przez organ dokumentów, uzupełnionych ewentualnie danymi zgromadzonymi w toku prowadzonego w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego.

W tym wypadku nie jest jednak zadaniem organu rozstrzyganie kwestii wymagających pełnego instrumentarium właściwego postępowania administracyjnego sensu stricto. Skoro celem postępowania jest potwierdzenie stanu, a nie stosowanie prawa materialnego jako formy kształtowania indywidulnej sytuacji prawnej określonych podmiotów w akcie stosowania prawa materialnego, to postępowanie o wydanie zaświadczenia nie może rozstrzygać kwestii spornych. W szczególności, jak w realiach sprawy, kwestii rozwiązywanych w postępowaniu nadzorczym.

W świetle powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd a quo trafnie potwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu organy dysponowały wystarczającym materiałem dowodowym umożliwiającym rozstrzygnięcie co do kierunku załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia. W toku tego postępowania wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności. Z akt administracyjnych wynika, że odmowa wydania zaświadczenia nastąpiła w oparciu o: treść wniosku wraz z dołączoną do niego inwentaryzacją, znajdujące się w zasobach organu zaświadczenie Prezydenta m.st. Warszawy z 14 sierpnia 2019 r., nr 167/2019, o samodzielności lokali w budynku przy ul. (...) w W. – wydane na podstawie "dokumentacji technicznej obliczenia powierzchni użytkowej lokali w budynku biurowym", sporządzonej przez uprawnionego geodetę, a także pozyskanych od Spółki wyjaśnień i dokumentów, w tym przedłożonego w dniu 6 lipca 2022 r. oświadczenia kierownika budowy z 27 czerwca 2022 r. dotyczącego zakresu prac wykonanych w okresie od stycznia 2021 r. do czerwca 2022 r. w budynku przy ul. (...) w W.. W tym wypadku zakres ustaleń faktycznych był wystarczający do wydania postanowienia o odmowie, albowiem na podstawie danych, którymi dysponowały organy nie mogły potwierdzić zgodności z przepisami prawa budowlanego oraz zasadami zagospodarowania i zabudowy terenu wynikającymi z planu miejscowego, a nie mają prawa do rozstrzygania tych kwestii w postępowaniu o wydanie zaświadczenia.

Niezasadny okazał się przy tym zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Nie można bowiem zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że wskazane przez nią zaświadczenie z 2019 r., z którego treści wynika, że pomieszczenie techniczne 18-1.3 stanowiące część wspólną budynku przy ul. (...) w W., z którego wydzielony został następnie lokal niemieszkalny nr [...], stanowiący przedmiot postępowania w niniejszej sprawie, zostało wydane w tożsamych okolicznościach faktycznych i prawnych. Ponadto, należy wskazać, że wynikająca z art. 8 § 2 k.p.a. zasada uzasadnionych oczekiwań nie może być rozumiana jako bezwzględna konieczność wydawania rozstrzygnięć powielających poprzednie rozstrzygnięcia, ponieważ mogłoby to prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Nie może ona więc pozostawać w oderwaniu od indywidulanych okoliczności sprawy, obowiązującego porządku prawnego i być przeciwstawiana obowiązującym przepisom.

Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1b u.w.l., art. 2 ust. 1a u.w.l., art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego oraz art. 2 ust. 1a u.w.l. w z § 20 ust. 14 uchwały o planie miejscowym. Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżone postanowienie prawidłowo zaakceptował przeprowadzoną przez organy administracji wykładnię wskazanych przepisów i ich zastosowanie w sprawie skutkujące brakiem możliwości wydania zaświadczenia o treści oczekiwanej przez skarżącą.

Stosownie do art. 2 ust. 1b u.w.l. przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą. Regulacja ta jako wyjątkowa musi podlegać ścisłej wykładni (exceptiones non sunt extendendae). W orzecznictwie ugruntowany jest już pogląd, który słusznie zastosował Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie, zgodnie z którym wykładnia celowościowa związana z wprowadzeniem tego przepisu prowadzi do wniosku, że dyspozycję art. 2 ust. 1b u.w.l. można zastosować jedynie w odniesieniu do lokali, które przed datą 1 stycznia 1995 r. technicznie istniały i po tej dacie nie były prowadzone jakiekolwiek roboty zmieniające ich parametry, które można by uznać za ich przebudowę. Redakcja przepisu kładzie nacisk na istnienie budynku przed 1995 r., co nie może być rozumiane inaczej jak odniesienie do określonego stanu, w tym stanu lokali ukształtowanego przed tą datą. Skoro stan ten uległ zmianie poprzez zmianę parametrów poszczególnych lokali, co zmienia parametry użytkowe tej części obiektu budowlanego poprzez powstanie nowego lokalu, stanowi to w realiach sprawy przebudowę tej części obiektu budowlanego. Został zatem ukształtowany nowy stan obiektu, który nie istniał przed datą 1 stycznia 1995 r., co wyklucza stosowanie wyjątku z art. 2 ust. 1b u.w.l. Sąd pierwszej instancji trafnie zatem skonfrontował dokonaną w ten sposób zmianę z zakazem przebudowy wynikającym z zapisów planu miejscowego.

W przedmiotowej sprawie nie ulega bowiem wątpliwości, że lokal niemieszkalny nr [...] powstał po 1995 r. Potwierdza to przede wszystkim zestawienie danych wynikających z "dokumentacji technicznej obliczenia powierzchni użytkowej lokali w budynku biurowym", sporządzonej przez uprawnionego geodetę, i stanowiącej podstawę wydania zaświadczenia Prezydenta m.st. Warszawy z 14 sierpnia 2019 r., nr 167/2019, o samodzielności lokali w budynku przy ul. (...) w W., z inwentaryzacją lokalu dołączoną do wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu niemieszkalnego nr [...]. Analiza tych dokumentów potwierdza stanowisko organów administracji, że lokal niemieszkalny (biurowy) nr [...] o powierzchni 13,98 m2 został wydzielony z istniejącego w 2019 r. pomieszczenia technicznego 18.1-3 o całkowitej powierzchni 14,03 m2. Z oświadczenia kierownika budowy z 27 czerwca 2022 r. wynika z kolei, że "przestawienie ścianek działowych wg nowej aranżacji lokali" nastąpiło na skutek prac przeprowadzonych w okresie od stycznia 2021 r. do czerwca 2022 r. W tych warunkach skarżąca nie może skutecznie powoływać się, że jej uprawnienie do uzyskania zaświadczenia o samodzielności lokalu niemieszkalnego nr [...] wynika z art. 2 ust. 1b, 2 i 3 u.w.l. Oznacza to, że organy administracji były uprawnione do zbadania, czy objęty wnioskiem lokal powstał w zgodzie z aktami określonymi w art. 2 ust. 1a u.w.l., w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Weryfikując spełnienie przesłanki, o której mowa w art. 2 ust. 1a u.w.l., organy trafnie uznały, że uchwała Nr LVII/1706/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 czerwca 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Pola Mokotowskiego wyklucza wyodrębnianie nowych lokali w budynku przy ul. (...) w W.. Zgodnie bowiem z § 20 ust. 14 uchwały, zawierającym ustalenia dla obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem C5 ZP: "zakazuje się adaptacji, rozbudowy i przebudowy istniejących budynków przy ul. (...) oraz ustala się ich docelową likwidację i zagospodarowanie terenu jako teren zieleni urządzonej, zgodnie z ustaleniami planu; dopuszcza się remonty istniejących budynków przy ul. (...)".

W kontekście akcentowanej szeroko w skardze kasacyjnej argumentacji zmierzającej do wykazania, że prace zrealizowane w budynku w okresie od stycznia 2021 r. do czerwca 2022 r. stanowiły dopuszczalny w świetle postanowień planu remont, albowiem dotyczyły one przestawienia ścian działowych, a nie ścian nośnych należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, iż roboty polegające na przestawieniu ścian działowych (tj. zburzeniu dotychczasowych ścian i postawieniu ich w nowym miejscu) stanowią przebudowę nie tylko wtedy, gdy dotyczą ścian nośnych. Budowa ścian działowych w lokalu mieszkalnym wyodrębnionym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, czy w budynku wielolokalowym, jest przebudową, jeżeli powoduje zmianę powierzchni pomieszczeń w tym lokalu, zmianę układu lokali, zmianę liczby lokali w budynku i ich przeznaczenia, jest to bowiem zmiana parametrów użytkowych, o jakiej mowa w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. W realiach sprawy zakres zrealizowanych prac, niekwestionowany przez skarżącą, a wiążący się ze zmianą ułożenia ścian działowych w pierwotnie istniejącym pomieszczeniu technicznym 18.1-3 i wyodrębnieniem w nim lokalu niemieszkalnego nr [...] o zmienionej powierzchni i podziałach, a przede wszystkim funkcji, przeczy uznaniu wskazanych robót za remont. Z akt administracyjnych wynika ponadto, że roboty budowlane wykonane przez skarżącą w budynku przy ul. (...) w W. objęte są działaniami nadzorczymi organów nadzoru budowlanego, które zakwalifikowały je jako przebudowę.

W świetle tego, co powiedziano wyżej, organy, a za nimi Sąd pierwszej instancji kontrolujący zaskarżone postanowienie, trafnie uznały, że nie istnieją przesłanki do potwierdzenia w formie zaświadczenia spełnienia przez lokal wymagań w zakresie zgodności z obowiązującym planem miejscowym. Ani dokumenty, ani zgromadzone w toku postępowania wyjaśniającego dane nie pozwalają na takie potwierdzenie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił złożonego w skardze kasacyjnej wniosku o zawieszenie postępowania sądowego. Zgodnie z art. 192 p.p.s.a. do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej stosuje się w zakresie zawieszenia postępowania m.in. art. 125 p.p.s.a. Stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zawieszenie postępowania ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu. Aby móc zastosować art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. między daną sprawą sądowoadministracyjną a innym postępowaniem musi istnieć związek tego rodzaju, że wynik już toczącego się postępowania będzie miał charakter prejudycjalny dla sprawy, która ma być zawieszona. Rozstrzygnięcie w tej drugiej sprawie tylko wtedy będzie upoważniało do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, kiedy podjęte w niej rozstrzygnięcie będzie miało decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, która ma być zawieszona. W niniejszej sprawie nie można doszukać się takiej zależności. Wskazane we wniosku o zawieszenie postępowania przepisy nie były podstawą prawną ani zaskarżonego postanowienia, ani kontrolowanego wyroku Sądu Wojewódzkiego. Jak wynika z uzasadnienia wniosku o zawieszenie skarga konstytucyjna została złożona w następstwie odrzucenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi Spółki na uchwałę Nr LVII/1706/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 czerwca 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Pola Mokotowskiego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.