IV SA/Wa 275/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-04-16	
Data wpływu	2019-02-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Joanna Borkowska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 2513/19	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 101; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi D. spółka jawna z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.	
Uzasadnienie
W dniu [...] marca 2013 r. Rada m. [...] podjęła uchwałę Nr [...]

w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] - część I, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. ) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), w związku z uchwałą Nr [...] Rady m. [...] z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] oraz w związku z uchwałą Nr [...] Rady m. . [...] z dnia [...] listopada 2012 r. zmieniającą uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] i uchwałą Nr [...] Rady m. [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie sprostowania załącznika graficznego do ww. uchwały Nr [...] Rady m. [...] z dnia [...] listopada 2012 r. oraz stwierdzając zgodność z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. [...] uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady m. st. [...] z dnia [...] października 2006 r. (z późniejszymi zmianami).

Pismem z dnia 17 grudnia 2018 r. Dom Pogrzebowy "[...]" [...] spółka jawna z siedzibą w [...], reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę Rady m. [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] część I.

Skarżąca wskazała, że wniosła skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, po bezskutecznym wezwaniu pismem z dnia 15 listopada 2018 r. Rady m. [...] do usunięcia naruszenia prawa. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

1. art. 17 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewyłożenie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] - część I do publicznego wglądu wraz z informacją o możliwości wnoszenia uwag dotyczących projektu planu miejscowego, w związku z czym nie został zagwarantowany udział społeczeństwa w pracach nad planem miejscowym, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego;

2. art. 46 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez nieprzeprowadzenie w toku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, w szczególności niesporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego;

3. art. 54 ust. 2 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 3, pkt 4 i pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez nieumieszczenie w ogłoszeniu o wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego informacji o możliwości składania uwag i wniosków w ramach procedury dotyczącej strategicznej prognozy oddziaływania na środowisko, w związku z czym nie został zagwarantowany udział społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego;

4. § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez wprowadzenie w § 2 pkt 9 planu miejscowego nieuprawnionej modyfikacji definicji powierzchni biologicznie czynnej obowiązującej w dacie uchwalenia planu miejscowego;

5. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ustalenie w § 22 ust. 1 planu miejscowego, dla terenu 7 MN (U), zabudowy mieszkaniowo-usługowej, jako funkcji podstawowej, przy jednoczesnym wprowadzeniu dla terenu 7 MN (U) w § 22 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego funkcji usług, jako funkcji dopuszczalnej w lokalach użytkowych wbudowanych w budynki mieszkalne – do 30 % powierzchni całkowitej budynku lub w budynkach odrębnych, których rzut poziomy stanowi do 50 % powierzchni zabudowy na działce budowlanej, a tym samym przyjęcie w ramach terenu 7 MN (U) przeznaczenia pod usługi, które jednocześnie stanowi przeznaczenie podstawowe (§ 22 ust. 1 planu miejscowego) jak i dopuszczalne (§ 22 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego), co skutkuje wewnętrzną sprzecznością i dysfunkcjonalnością postanowień § 22 ust. 1 i § 22 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego i prowadzi do naruszenia interesu prawnego skarżącego;

6. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP, poprzez ustalenie w § 22 ust. 2 pkt 10 planu miejscowego, dla terenu 7 MN (U), kubatury pojedynczego budynku do 1200 m3, mimo iż żadna z zasad planowania przestrzennego określona w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym nie uzasadnia w niniejszym przypadku takiej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności, a takie ograniczenie nie zostało wprowadzone dla żadnej innej jednostki terenowej planu miejscowego, w tym dla sąsiedniego terenu oznaczonego symbolem 8 MN (U) o takim samym przeznaczeniu podstawowym jak teren 7 MN (U), co stanowi niczym nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącego, przekroczenie granic władztwa planistycznego, godzi w konstytucyjną zasadę równego traktowania podmiotów przez władze publiczne i prowadzi do naruszenia interesu prawnego skarżącego;

7. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ustalenie w części rysunkowej planu miejscowego, dla terenu 7 MN (U), nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 20 m od granicy terenu oznaczonego symbolem 2 ZC, a w konsekwencji wykluczenie możliwość realizacji w tym zakresie jakiejkolwiek zabudowy, co stanowi niczym nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącego, przekroczenie granic władztwa planistycznego i prowadzi do naruszenia interesu prawnego skarżącego;

8. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez pominięcie przy uchwalaniu planu miejscowego ustaleń decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę inwestycji polegającą na budowie domu pogrzebowego z prosektorium, kaplicami, garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu, jak również ustaleń decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] o warunkach zabudowy i nieuwzględnienie w treści planu miejscowego warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określonych dla inwestycji realizowanej na terenie 7 MN (U), a tym samym niezawarcie w treści planu miejscowego postanowień przewidujących utrzymanie istniejącego sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wskazujących na możliwą przebudowę, rozbudowę, nadbudowę, rozbiórkę, remonty istniejących budynków, co stanowi niczym nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącego, przekroczenie granic władztwa planistycznego i prowadzi do naruszenia interesu prawnego skarżącego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca spółka wniosła o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, względnie w części dotyczącej nieruchomości skarżącego, stanowiącej działki ewidencyjne o nr [...], [...] i [...] z obrębu ewidencyjnego nr [...], nazwa [...], położonej w [...], dzielnicy [...], przy ul. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], wraz z treścią załącznika graficznego;

2. w przypadku nieuwzględnienia wniosku sformułowanego w pkt 1, stwierdzenie nieważności uchwały Rady m. [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] - część I w zakresie dotyczącym ustaleń:

a. § 2 pkt 9, zgodnie z którym powierzchnia terenu biologicznie czynnego działki budowlanej lub terenu została zdefiniowana jako nawierzchnia ziemna urządzona na gruncie rodzimym;

b. § 22 ust. 2 pkt 3, zgodnie z którym, w ramach warunków zabudowy i zagospodarowania dla terenu 7 MN (U) dopuszcza się realizację funkcji usług w lokalach użytkowych wbudowanych w budynki mieszkalne – do 30 % powierzchni całkowitej budynku lub w budynkach odrębnych, których rzut poziomy stanowi do 50 % powierzchni zabudowy na działce budowlanej;

c. § 22 ust. 2 pkt 10, zgodnie z którym, w ramach warunków zabudowy i zagospodarowania dla terenu 7 MN (U) ustala się kubaturę pojedynczego budynku do 1200 m3;

d. części rysunkowej, w zakresie dotyczącym warunków zabudowy i zagospodarowania dla terenu 7 MN (U), dla którego przewiduje się nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 20 m od granicy terenu oznaczonego symbolem 2 ZC,

odnoszących się do nieruchomości skarżącego stanowiącej działki ewidencyjne o nr [...], [...] i [...] z obrębu ewidencyjnego nr [...], nazwa [...], położonej [...], dzielnicy [...], przy ul. [...];

3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi, na okoliczność istotnego naruszenia trybu i zasad sporządzania planu miejscowego oraz przekroczenia władztwa planistycznego przez Radę m. [...], prowadzącego do nieważności uchwały Rady m. [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] - część I oraz na okoliczność naruszenia interesu prawnego skarżącego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że Dom Pogrzebowy "[...]" [...] spółka jawna z siedzibą w [...] jest właścicielem zabudowanej nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne o nr [...], [...] i [...] z obrębu ewidencyjnego nr [...], nazwa [...], położonej w [...], dzielnicy [...], przy ul. [...]. Do skargi załączono wydruk z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla działek ew. nr [...], [...]i [...]. Na podstawie decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę skarżący zrealizował na nieruchomości inwestycję polegającą na budowie domu pogrzebowego z prosektorium, kaplicami, garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego m. [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] uzyskał pozwolenie na użytkowanie ww. obiektu.

Zgodnie z treścią pozwolenia na użytkowanie, powierzchnia użytkowa usług przedmiotowej inwestycji wynosi 2.438,00 m2, a kubatura wynosi 13.265,00 m3. Inwestycja w całości realizuje funkcje usługowe, w budynku nie ma lokali o funkcji mieszkaniowej. Jest to w pełni uzasadnione lokalizacją inwestycji, jako że położona jest obok terenów Cmentarza Rzymsko-Katolickiego [...] uchwały Rady m. [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]- część I, w części dotyczącej ustaleń odnoszących się do nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne o nr [...], [...] i [...] przy ul. [...], uniemożliwiono mu realizację prawa własności oraz urzeczywistnienie jego słusznego interesu.

Treść przedmiotowej uchwały narusza zasadę wyrażoną w art. 6 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zasady zagospodarowania terenu wyrażone w obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy, która nie wygasła na skutek przyjęcia planu i stałą się podstawą ustaleń zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę, na skutek wskazanych postanowień planu doznają istotnego ograniczenia.

Skarżący zauważył, że każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności, musi mieć swoje uzasadnienie w obowiązujących przepisach, a władztwo planistyczne nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to od gminy wnikliwego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności, czego w niniejszym przypadku nie uczyniono. Zapisy planu miejscowego w nieuzasadniony sposób nadmiernie ograniczają możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącego oraz wpływają na treść i sposób wykonywania przez niego prawa własności.

Zdaniem skarżącego, postanowienia planu miejscowego, tj.: § 2 pkt 9, zgodnie z którym powierzchnia terenu biologicznie czynnego działki budowlanej lub terenu została zdefiniowana jako nawierzchnia ziemna urządzona na gruncie rodzimym; § 22 ust. 2 pkt 3, zgodnie z którym, w ramach warunków zabudowy i zagospodarowania dla terenu 7 MN (U) dopuszcza się realizację funkcji usług w lokalach użytkowych wbudowanych w budynki mieszkalne – do 30 % powierzchni całkowitej budynku lub w budynkach odrębnych, których rzut poziomy stanowi do 50 % powierzchni zabudowy na działce budowlanej; § 22 ust. 2 pkt 10, zgodnie z którym, w ramach warunków zabudowy i zagospodarowania dla terenu 7 MN (U) ustala się kubaturę pojedynczego budynku do 1200 m3; części rysunkowej planu miejscowego, w zakresie odnoszącymi się do warunków zabudowy i zagospodarowania dla terenu 7 MN (U), dla którego przewiduje się nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 20 m od granicy terenu oznaczonego symbolem 2 ZC – naruszają przepisy art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 u.p.z.p. w związku z art. 32 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Powyższe zapisy ingerując w prawo własności w sposób nadmierny i nieuzasadniony ograniczają skarżącemu możliwości dalszego zagospodarowania nieruchomości, w tym m.in. przebudowę istniejącego na nieruchomości budynku, bądź realizację nowych zabudowań.

Wskazane ustalenia planu miejscowego uniemożliwiają skarżącemu uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji tamują planowaną przez skarżącego inwestycję. Skarżący aktualnie nie jest w stanie zagospodarować nieruchomości przy pełnym wykorzystaniu jej potencjału inwestycyjnego. Kwestionowane zapisy planu miejscowego w sposób istotny zmniejszają wartość użytkową nieruchomości oraz uniemożliwiają skarżącemu swobodne wykonywanie przysługującego mu prawa własności i zabudowania nieruchomości zgodnie z zamierzeniem. Interes prawny skarżącego należy wywodzić z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zapisy planu miejscowego mają bowiem wpływ na wykonywanie prawa własności skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] [...], reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła o oddalenie skargi.

W ocenie organu, przedstawione przez skarżącego zarzuty dotyczące procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie znajdują potwierdzenia w zaistniałym stanie faktycznym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] - część I stanowi część projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], sporządzonego zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady m. [...] z dnia [...] lipca 2005 r. Projekt planu w całości, a więc razem z wydzieloną później częścią I, został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 12 października 2009 r. do 9 listopada 2009 r. zgodnie z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. Przed uchwaleniem planu, ze względu na wątpliwości radnych, dotyczące zasad zagospodarowania historycznego terenu "[...] - [...]", Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. dzielącą plan na dwie części, co umożliwiało uchwalenie części I oraz przeprowadzenie powtórnej analizy i ewentualne wprowadzenie zmian do części II.

Ponadto, w toku uchwalania planu przeprowadzono procedurę strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W dokumentacji planistycznej znajdują się: pismo z dnia 19.02.2009 r. skierowane do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w sprawie stopnia szczegółowości prognozy; pismo z dnia 19.02.2009 r. o tej samej treści skierowane do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego; pismo Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z dnia 16.04.2009 r., w którym RDOŚ na podstawie art. 53 uioś z dnia 3 października 2008 r. nie wnosi uwag do zakresu i stopnia szczegółowości prognozy, a także nie wnosi uwag do ustaleń projektu planu; pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 14 maja 2009 r, w którym na podstawie art. 53 i art. 58 pkt 3 uioś uzgadnia zakres i stopień szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko; pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 22 lipca 2011 r., w którym na podstawie art. 54 ust. 1 i art. 58 pkt 3 uioś opiniuje pozytywnie projekt planu.

Do prognozy oddziaływania na środowisko został dołączony aneks, sporządzony we wrześniu 2009 r. i wyłożony do publicznego wglądu wraz z wymaganymi dokumentami. Zostało również sporządzone podsumowanie wynikające z art. 55 ust. 3 oraz uzasadnienie wynikające z art. 42 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i przesłane wraz z uchwalonym planem miejscowym do PPIS i RDOŚ pismami z dnia 9.04.2013 r. Tym samym, wszystkie elementy strategicznej oceny oddziaływania na środowisko zostały przeprowadzone.

Wykaz uwag złożonych do wyłożonego projektu planu został opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej. Załącznik nr 2 do uchwały Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie uchwalenia planu zawiera rozstrzygnięcia Rady m. [...] o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag złożonych wyłącznie do obszaru objętego granicami uchwalonego planu.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 3 kwietnia 2019 r. pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi w zakresie, w jakim nie dotyczy ona interesu prawnego strony skarżącej, a w pozostałym zakresie wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że w planie 50% powierzchnia zabudowy na działce w przypadku budynków usługowych odrębnych wynika z zapisów studium, w którym dla obszaru M2.12 dopuszcza się lokalizowanie funkcji usługowej z zaleceniem, by udział tej funkcji kształtował się do 40 % powierzchni zabudowy. Pełnomocnik strony skarżącej podkreślił, że studium wskazuje jedynie, że jest to zalecana powierzchnia dla całego terenu.

Pełnomocnik organu podniósł również, że obszar planu został objęty w 2012 r. granicami [...] Parku Kulturowego. Dodał, że użyta w § 2 pkt 9 planu definicja mieści się w granicach władztwa planistycznego. Odnosząc się do zarzutu braku ponownego wyłożenia planu po uwzględnieniu uwag wyjaśnił, że ustalenia planu są korzystniejsze dla strony skarżącej, gdyż zlikwidowano planowaną drogę 20 KDD.

Pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że linia zabudowy od strony cmentarza została ustalona w sposób nieuzasadniony, bowiem nie ma tam drogi publicznej. Wyjaśnił, że pierwotna wersja planu była korzystniejsza dla strony skarżącej z uwagi na to, iż przewidywała drogę publiczną istotną z punktu widzenia prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, jak również zabudowę w formie pierzei wzdłuż tej drogi. Brak ponownego wyłożenia planu pozbawił stronę możliwości wniesienia uwag.

W dniu 8 kwietnia 2019 r. wpłynęło do akt sprawy pismo pełnomocnika organu z dnia 5 kwietnia 2019 r., stanowiące załącznik do protokołu rozprawy. W treści pisma pełnomocnik organu wniósł o:

1. odrzucenie skargi w zakresie, w jakim skarga nie dotyczy działek ewidencyjnych: nr [...],[...] i [...] z obrębu ewidencyjnego nr [...], nazwa [...];

2. oddalenie skargi w odniesieniu do działek ewidencyjnych: nr [...],[...] i [...] obrębu ewidencyjnego nr [...], nazwa [...].

Ponadto podtrzymał argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę oraz dodał m.in., że zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niezbędne ponowienie wyłożenia do publicznego wglądu uchwały powinno nastąpić w przypadku wprowadzenia do planu rozwiązań niekorzystnych dla właścicieli terenów objętych planem. Zmiany wprowadzone na podstawie zgłoszonych do planu uwag oznaczały przyjęcie rozwiązań korzystniejszych. Organ ograniczył stopień ingerencji w tereny prywatne, uwzględniając dotychczasowe zagospodarowanie terenów. Zwiększyła się powierzchnia potencjalnego zagospodarowania terenów oraz poszerzono granice dopuszczalnej zabudowy. Wprowadzono tym samym rozwiązania korzystniejsze dla właścicieli nieruchomości objętych planem, dlatego nie było podstaw do ponowienia procedury w zakresie wyłożenia planu do publicznego wglądu. Organ nie zgodził się z argumentacją skarżącego, że zapisy planu uniemożliwiają zagospodarowanie jego działek. Dopuszczalny zakres zagospodarowania wprowadzony w planie, w tym powierzchni zabudowy, wynika ze wskaźników określonych w Studium, a nieruchomości skarżącego dotyczą takie same uregulowania, jak pozostałych gruntów w przedmiotowej jednostce terenowej 7 MN(U). Dodał, że zaskarżony plan wbrew twierdzeniom skarżącego podlegał wyłożeniu do publicznego wglądu razem z prognozą oddziaływania na środowisko.

Odnosząc się do zarzutu modyfikacji w planie definicji powierzchni biologicznie czynnej organ wskazał, że plan zawiera definicję wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, a nie definicję terenu biologicznie czynnego, która to jest zawarta w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ określił sposób liczenia tego wskaźnika zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z wytycznymi obowiązującego Studium, nieruchomość skarżącego znajduje się w terenie oznaczonym symbolem M2.12, co oznacza tereny o przewadze zabudowy jednorodzinnej i wysokości 12 m, oznaczonym graficznie jako teren o minimalnym udziale 60% powierzchni biologicznie czynnej, w zasięgu systemu przyrodniczego miasta, co oznacza według Studium, że dla terenów położonych w zasięgu Systemu Przyrodniczego [...] (SP[...]) do powierzchni biologicznie czynnej nie wlicza się sumy powierzchni tarasów i stropodachów urządzonych jako stałe trawniki lub kwietniki, a więc minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej musi być ustalony na gruncie rodzimym.

Organ dodał, że uchwalając przedmiotowy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla działek skarżącego skorzystał z władztwa planistycznego, którego w żaden sposób nie przekroczył, w szczególności biorąc pod uwagę lokalizację działek na terenie Systemu Przyrodniczego [...], jak i w bliskim sąsiedztwie cmentarza oraz licznych zabytków. Ponadto, obszar planu znajduje się w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Organ podkreślił, że wyznaczona w planie 20 m odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy wprowadzona została m.in. w celu oddalenia zabudowań od granic zabytkowego cmentarza ujętego w gminnej ewidencji zabytków m. [...] Linia ta wynika również z zapisów Studium, w którym ustalono strefy ochrony otoczenia i ekspozycji zabytków, którą jest objęta nieruchomość skarżącego. Położenie w ww. strefie obiektów objętych rejestrem zabytków (zespół kościelny) oraz gminnej ewidencji zabytków (cmentarz) zobowiązuje organ do ustalenia strefy wolnej od zabudowy umożliwiającej ekspozycję zabytku. Organ zauważył, że działki skarżącego znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie zespołu kościelnego od strony zachodniej oraz w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza od strony północnej.

W dniu 9 kwietnia 2019 r. wpłynęło do akt sprawy pismo pełnomocnika strony skarżącej z dnia 8 kwietnia 2019 r., stanowiące załącznik do protokołu rozprawy.

Pełnomocnik skarżącego zauważył m.in., że zgodnie z ustaleniami Studium zawartymi na stronie 104 - 105 w części II - Kierunki zagospodarowania przestrzennego m. [...], zalecenie (a nie wymóg) by udział funkcji usługowej wynosił do 40% dotyczy całego terenu objętego funkcją M 2 (a także M 1). Współczynnik ten w żadnym razie nie jest tożsamy z "powierzchnią zabudowy na działce budowlanej", o której mowa w § 22 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego. Ustalenia § 22 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego dopuszczają jedynie realizację funkcji usług w lokalach użytkowych wbudowanych w budynki mieszkalne - do 30 % powierzchni całkowitej budynku lub w budynkach odrębnych, których rzut poziomy stanowi do 50 % powierzchni zabudowy na działce budowlanej i przez to pozostają w sprzeczności z ustaleniami Studium.

Z zaskarżonych ustaleń planu wynika, że rzut poziomy osobnego budynku usługowego nie może być większy niż 50% całkowitej powierzchni zabudowy na działce. To zaś oznacza, że zgodnie z kwestionowanym zapisem planu działka budowlana musi być zabudowana w co najmniej 50% budynkiem o innej funkcji niż usługowa (w warunkach niniejszej sprawy - zabudową mieszkaniową). Nie ma żadnego powodu, by miejscowy plan wprowadzał ograniczenie do jedynie 50% powierzchni zabudowy na działce budowlanej w zakresie realizacji funkcji usługowej. Taki zapis zmusza właściciela działki, by pozostałe 50% powierzchni zabudowy (a nie powierzchni działki) zabudował funkcją mieszkaniową. Tego zaś Studium nie wymaga - przeciwnie, zapisy Studium zalecają zupełnie inny sposób ustalania współczynnika. Zaskarżone postanowienie § 22 ust. 2 pkt 3 planu, wbrew ustaleniom Studium, ogranicza właściciela w prawie zabudowy, gdyż nie dopuszcza, by na działce powstał wyłącznie osobny budynek usługowy, bez realizacji na tej działce funkcji mieszkaniowej.

Ponadto, pełnomocnik skarżącego nie zgodził się z twierdzeniem organu, iż wycofanie się przez organ z zapisów przewidujących realizację drogi publicznej i obowiązującej linii zabudowy od strony terenu oznaczonego symbolem 20 KDD, projektowanego w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie planu rejonu [...] było korzystniejsze dla strony skarżącej od ustaleń zawartych w planie, który został uchwalony. Dla skarżącej, która prowadzi działalność gospodarczą w zakresie usług pogrzebowych, jak i dla każdego innego właściciela nieruchomości, istotną kwestią jest to, by nieruchomość miała bezpośredni dostęp do drogi publicznej.

Tymczasem, w wyniku wprowadzenia zmian nastąpiło pogorszenie sytuacji prawnej strony skarżącej. Posiada ona teren, którego ze względu na kwestionowane ustalenia planu nie jest w stanie w żaden sposób zagospodarować, a nadto obsługa komunikacyjna realizowana jest za pośrednictwem drogi wewnętrznej nie należącej do skarżącej. Wprowadzenie do projektu planu zmian w tym zakresie pozbawiło skarżącą możliwości racjonalnego zagospodarowania jej nieruchomości w zakresie realizacji budynku w obowiązującej linii zabudowy od strony planowanego terenu 20 KDD, a także pozbawiło uprawnień, jakie przysługiwałyby skarżącej z mocy art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do jej terenów, na których ustalonoby funkcję 20 KDD. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, nie można uznać za korzystniejsze dla strony, jako właściciela przedmiotowej nieruchomości, wycofania się przez organ z realizacji drogi publicznej zapewniającej nieruchomości możliwość bezpośredniej obsługi komunikacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), Sąd jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały doprowadziła do oddalenia skargi.

Na wstępie wskazać trzeba, że wniesiona skarga spełnia wymogi formalne określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, skarżąca pismem z dnia 15 listopada 2018 r. wezwała Radę m. [...] do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie nie odniosło zamierzonego skutku.

Do ustalenia pozostaje zatem, czy zaskarżona uchwała dotyczy interesu prawnego skarżącej oraz czy narusza jej interes prawny.

Jak wynika z akt sprawy, strona skarżąca Dom Pogrzebowy "[...]" [...] spółka jawna z siedzibą w [...] jest właścicielem zabudowanej nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne o nr [...], [...] i [...] z obrębu ewidencyjnego nr [...], nazwa [...], położonej w [...], dzielnicy [...], przy ul.[...]. Do skargi załączono wydruk z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla działek ew. nr [...], [...] i [...].

Podkreślenia wymaga, że zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. w postaci zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Podmiot składający skargę musi wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną i prawnie chronioną sytuacją.

Dla uznania legitymacji skargowej nie jest wystarczające wykazanie, że uchwała podjęta przez organ gminy narusza pojmowany w sposób subiektywny interes faktyczny podmiotu. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04, z dnia 4 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1563/04, z dnia 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/2004, dostępne w CBOSA).

Wobec powyższego stwierdzić należy, że o skuteczności skargi przesądza wykazanie przez podmiot, który wniósł skargę, naruszenia przez zaskarżoną uchwałę jego interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien wykazać, iż rozwiązania planu ograniczają sposób korzystania z przysługującego mu prawa. Dopiero wykazanie tego naruszenia, zgodnie z wolą ustawodawcy, umożliwia skuteczne zaskarżenie uchwały.

W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż skarżąca nie wykazała, że jej interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą.

Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., obowiązujących przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organom gminy przysługuje prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności lub użytkowania wieczystego (tzw. władztwo planistyczne gminy). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Powyższe oznacza, że zapisy planu determinują sytuację właściciela (lub użytkownika wieczystego) nieruchomości m.in. w zakresie jej inwestycyjnego zagospodarowania oraz sposobu gospodarczego wykorzystania.

W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że nie znalazły potwierdzenia zarzuty dotyczące istotnego naruszenia procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak trafnie zauważył organ, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] - część I stanowi część projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], sporządzonego zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady m. [...] z dnia [...] lipca 2005 r. Projekt planu w całości, a więc razem z wydzieloną później częścią I, został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 12 października 2009 r. do 9 listopada 2009 r. Tym samym, przepis art. 17 pkt 9 u.p.z.p. nie został naruszony. Przed uchwaleniem planu, Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., dzielącą plan na dwie części, co umożliwiało uchwalenie części I oraz przeprowadzenie powtórnej analizy i ewentualne wprowadzenie zmian do części II.

Ponadto, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w toku uchwalania planu przeprowadzono procedurę strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W dokumentacji planistycznej znajdują się: pismo z dnia 19 lutego 2009 r. skierowane do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w sprawie stopnia szczegółowości prognozy; pismo z dnia 19 lutego 2009 r. o tej samej treści, skierowane do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego; pismo Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z dnia 16 kwietnia 2009 r., w którym RDOŚ na podstawie art. 53 uioś z dnia 3 października 2008 r. nie wnosi uwag do zakresu i stopnia szczegółowości prognozy, a także nie wnosi uwag do ustaleń projektu planu; pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 14 maja 2009 r., w którym na podstawie art. 53 i art. 58 pkt 3 uioś uzgadnia zakres i stopień szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko; pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 22 lipca 2011 r., w którym na podstawie art. 54 ust. 1 i art. 58 pkt 3 uioś opiniuje pozytywnie projekt planu.

Do prognozy oddziaływania na środowisko został dołączony aneks, sporządzony we wrześniu 2009 r. i wyłożony do publicznego wglądu wraz z wymaganymi dokumentami. Prognoza oddziaływania na środowisko została sporządzona na potrzeby postępowania prowadzonego w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 1199, poz. 1227). Zostało również sporządzone podsumowanie wynikające z art. 55 ust. 3 oraz uzasadnienie wynikające z art. 42 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i przesłane wraz z uchwalonym planem miejscowym do PPIS i RDOŚ pismami z dnia 9 kwietnia 2013 r. A zatem, wymagane elementy oceny oddziaływania na środowisko zostały przeprowadzone.

Do wyłożonego w całości projektu planu zostały złożone uwagi, z których wynikał jednoznaczny sprzeciw właścicieli gruntów przeciwko naruszeniu ich własności zaproponowaną w projekcie planu nową drogą 20 KDD oraz powiększeniem cmentarza. Uwagi te zostały uwzględnione. Sprzeciw dotyczący wyznaczenia terenu U8, przeznaczonego pod usługi, również został uwzględniony poprzez rezygnację z tej jednostki i włączenie jej do terenu 7 MN(U). Ze względu na położenie przy granicy cmentarza w strefie sanitarnej teren ten, niezależnie od zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podlega przepisom odrębnym.

Wykaz uwag złożonych do wyłożonego projektu planu został opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej. Załącznik nr 2 do uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie uchwalenia planu zawiera rozstrzygnięcia Rady m. [...] o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag złożonych wyłącznie do obszaru objętego granicami uchwalonego planu. Uwzględnienie uwag dotyczących drogi 20 KDD i rozbudowy cmentarza spowodowało nie tylko zmianę obowiązującej linii zabudowy na nieprzekraczalną, ale również znaczne jej przesunięcie na korzyść właścicieli gruntów. Z tych też względów przesunięciu uległa nieprzekraczalna linia zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej, mieszkalnictwa zbiorowego, obiektów usługowych związanych z przechowywaniem artykułów żywnościowych oraz obiektów żywienia zbiorowego, będąca jednocześnie granicą strefy sanitarnej od cmentarza. Zmiany te spowodowały większe możliwości inwestycyjne.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego definicji powierzchni biologicznie czynnej, należy wskazać, że obszar planu, zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, objęty jest granicami Systemu Przyrodniczego [...], dla którego obowiązuje następujące ustalenie studium: "Dla terenów położonych w zasięgu Systemu Przyrodniczego [...] (SP[...]) do powierzchni biologicznie czynnej nie wlicza się sumy powierzchni tarasów i stropodachów urządzonych jako stałe trawniki lub kwietniki" (rozdz. XIII str. 121). Ponadto, zgodnie z rysunkiem studium, na terenie 7 MN(U) obowiązuje zachowanie min. 60% powierzchni biologicznie czynnej. Zatem zawarta w planie definicja powierzchni biologicznie czynnej, jak i ustalenia dla terenów, są zgodne z ustaleniami studium.

W zakresie ustaleń dla terenów 7 MN(U), 9 MN, 11-13 MN należy zauważyć, że tereny te różnią się uwarunkowaniami, co jest uwidocznione na rysunku planu, który należy czytać razem z tekstem uchwały. Tereny niskiej zabudowy mieszkaniowo - usługowej oznaczone symbolem MN(U) w części objęte są 50-metrową strefą sanitarną od cmentarza, w której to strefie mogą być realizowane jedynie budynki usługowe. W granicach terenu 9 MN (tereny zabudowy jednorodzinnej), położonego poza strefą sanitarną, zabudowę mieszkaniową można lokalizować na całym obszarze. Jednak ze względu na istnienie kilku wolnych działek, położonych przy ulicy, plan umożliwia również realizację zabudowy usługowej. W pozostałych terenach MN usługi nie mogą być realizowane jako osobne obiekty budowlane.

W okolicznościach niniejszej sprawy, należy zauważyć, że obszar planu objęty jest strefą ochrony otoczenia i ekspozycji zabytków, wyznaczoną w związku z sąsiedztwem zabytkowego zespołu kościelnego p.w. [...]. Przepis art. 5 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Oznacza to, że konieczne jest wzajemne harmonizowanie ochrony zabytków i obszarów zabytkowych z innymi zasadami i normami. Zgodnie z opracowanymi na potrzeby planu wytycznymi konserwatorskimi dla tego terenu, istotne jest zachowanie relacji przestrzennych pomiędzy zabudową mieszkaniową i usługową a zespołem kościelnym. W tym układzie urbanistycznym kościół powinien stanowić dominantę wysokościową i przestrzenną. Na potrzebę zwrócenia uwagi na kubaturę obiektów dopuszczonych planem na terenie 7 MN(U) wskazał również [...] Konserwator Zabytków w opinii do projektu planu z dnia 29 maja 2008 r. W związku z otrzymaną informacją o zamiarze inwestycyjnym budowy nowego kompleksu Domu Pogrzebowego [...] po zachodniej stronie planowanej ulicy 22 KDD, przedstawił swoje negatywne stanowisko w tej sprawie, bowiem przedstawiona koncepcja pokazała dużą kubaturę, stanowiącą lokalną dominantę przestrzenną, zbyt konkurencyjną wobec zespołu kościelnego. Z tych względów dla jednostki 7 MN(U), bezpośrednio graniczącej z terenem zabytkowym, ustalono nieprzekraczalną kubaturę pojedynczego budynku 1200 m3.

Również ze względu na konieczność zachowania zgodności ze studium wprowadzono ograniczenie w zakresie powierzchni zabudowy działki funkcją usługową. Teren oznaczony w studium symbolem M2.12 jest terenem o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na którym dopuszcza się lokalizowanie funkcji usługowej z zaleceniem, by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie ("Struktura funkcjonalna przeznaczenia terenów" str. 111 studium). W związku z powyższym przyjęto takie ustalenia dla terenu, żeby funkcja usługowa nie przekroczyła progu 40%.

Informacja o wyłożeniu projektu planu była zamieszczona w prasie, na tablicy ogłoszeń oraz w internetowym Biuletynie Informacji Publicznej, w którym opublikowano projekt planu wraz z prognozą i aneksem do prognozy. Ponadto, informacja o sporządzaniu planu miejscowego znalazła się również w decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2011 r., na podstawie której wydano pozwolenie na budowę. Skoro skarżący zrealizował budynek o kubaturze przekraczającej ustaloną w planie, to jego rozbudowa nie jest możliwa. Nie oznacza to jednak, że nie może on wykonywać robót budowlanych, w wyniku których parametry obiektu nie przekroczą parametrów i wskaźników ustalonych w planie.

Należy wskazać, że władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Koncepcja władztwa planistycznego zakłada nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Oznacza zatem, że zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Warszawa 2006, s. 197 - 198).

Działki skarżącego zlokalizowane są w bliskim sąsiedztwie obiektów objętych ochroną konserwatorską. Sąsiedztwo to niewątpliwie wpływa na konieczność zawarcia w planie określonych rozwiązań, w tym pewnych ograniczeń zabudowy. Jak wynika z akt sprawy, plan był opracowywany przy uwzględnieniu wytycznych konserwatorskich, zgodnie z którymi istotne jest zachowanie relacji przestrzennych pomiędzy zabudową mieszkaniową i usługową a zespołem kościelnym. W tym układzie urbanistycznym kościół powinien stanowić dominantę wysokościową i przestrzenną. Na potrzebę zwrócenia uwagi na kubaturę obiektów dopuszczonych planem na terenie 7 MN(U) wskazał również [...] Konserwator Zabytków w opinii do projektu planu z dnia 29 maja 2008 r.

Ponadto należy podkreślić, że w dniu [...] marca 2012 r. Rada m. [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie utworzenia parku kulturowego pn. "[...] Park Kulturowy", w związku z czym teren objęty planem znalazł się w całości w zasięgu przedmiotowego parku kulturowego i objęty został kolejnymi zakazami i ograniczeniami w oparciu o ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Obszar ten stał się obszarem, dla którego sporządza się obowiązkowo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 16 ust. 6 ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), a wydanie warunków zabudowy na tym terenie stało się niemożliwe z uwagi na treść art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Należy również podkreślić, że wyznaczona w planie odległość 20 m nieprzekraczalnej linii zabudowy wprowadzona została m.in. w celu oddalenia zabudowań od granic zabytkowego cmentarza ujętego w gminnej ewidencji zabytków m. [...]. Linia ta wynika również z zapisów Studium, w którym ustalono strefy ochrony otoczenia i ekspozycji zabytków, którą jest objęta nieruchomość skarżącej. Położenie w ww. strefie obiektów objętych rejestrem zabytków (zespół kościelny) oraz gminnej ewidencji zabytków (cmentarz) zobowiązywało organ do ustalenia strefy wolnej od zabudowy umożliwiającej ekspozycję zabytku. Nieruchomości strony skarżącej znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie zespołu kościelnego od strony zachodniej oraz w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza od strony północnej, co niewątpliwie wpłynęło na możliwość ich zagospodarowania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.