II SA/Gl 166/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-07-08	
Data wpływu	2021-02-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Edyta Kędzierska
Rafał Wolnik /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Siudyka	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 2423	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 1333; art. 3 pkt 11, art. 33 ust. 2 pkt 2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 1740; art. 47 par. 1, art. 48, art. 140; Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A. U., K. U. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 1014 (jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta Z. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w Z., na terenie działki nr 1, na rzecz inwestora A. J..

Od decyzji tej odwołanie złożyli obecnie skarżący A. U. oraz K. U. zarzucając naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji nieustalenie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych oraz oparcie się na niepełnym materialne dowodowym, ocenionym w sposób dowolny, czego wyrazem jest:

- błędne przyjęcie, iż inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy brak wspomnianego oświadczenia, a nadto inwestor nie jest uprawniony do jego złożenia, gdyż komin, którego nadbudowa jest konieczna dla realizacji zamierzonej inwestycji jest częścią budynku posadowionego na działce nr [...] stanowiącej własność skarżących;

- dokonanie sprawdzenia poprawności złożonej dokumentacji dotyczącej nadbudowy komina wyłącznie od strony formalnej, w oderwaniu od jego treści;

- nieposzanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), wskutek niedokonania wszechstronnej i obiektywnej oceny analizy zacienienia nieruchomości sąsiedniej, a także wywiedzenia wniosku o spełnieniu wymogów dotyczących przesłaniania i zacieniania określonych w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), zwanego dalej rozporządzeniem;

2) art. 8, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji z pominięciem jej uargumentowania zarówno co do faktów jak i podstawy prawnej w sposób przekonujący i jasny.

W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie inwestorowi decyzji odmownej. Nadto wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentu prywatnego o nazwie "Geodezyjna ocena położenia rozbudowy budynku mieszkalnego w odniesieniu do materiałów archiwalnych. Lokalizacja budynku: Z., ul. [...] (...)" na okoliczność przekroczenia granic przy nadbudowie przedmiotowego budynku.

W uzasadnieniu wskazano, iż organ pomimo wiedzy nie wyjaśnił wątpliwości dotyczących nieposiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie komina, który jest posadowiony na nieruchomości będącej własnością skarżących. Powołując się na dołączony do odwołania dokument prywatny stwierdzono, że analiza archiwalnych dokumentów wskazuje na przekroczenie przez poprzedników prawnych granicy działki sąsiedniej przy realizacji decyzji w przedmiocie nadbudowy i rozbudowy obiektu z 1992 roku, czego nie dostrzegł organ orzekający w sprawie. Zarzucono również błędne przyjęcie, że inwestor wypełnił obowiązek usunięcia w projekcie nieprawidłowości w zakresie nadbudowy istniejącego komina. Nadto podniesiono kwestię rzetelności dokumentacji technicznej w zakresie wskazanej nadbudowy. Dodatkowo zarzucono, że organ w ramach sprawdzenia projektu budowlanego z wymaganiami techniczno – budowlanymi, zaniechał zbadania czy zostały spełnione wymogi nasłonecznienia i dokonania analizy tzw. "linijki słońca", zgodnie z dyspozycją § 13 i § 60 rozporządzenia. Podniesiono również, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada prawu, gdyż odwołujący zostali pozbawieni możliwości poznania przyczyn, dla których ich argumenty nie zostały uwzględnione przy rozpoznawaniu sprawy, a dowody inwestora zostały uznane za wystarczające do wydania dla niego pozytywnej decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania stwierdzając, że podniesione w odwołaniu zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Wskazano, iż ze znajdujących się w aktach sprawy rysunków stanowiących część zatwierdzonego przez organ I instancji projektu budowlanego wynika, że sporny komin znajduje się na nieruchomości inwestora, dlatego złożone w sprawie oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane spełnia wymóg wskazany w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazano również, iż aktualna wysokość komina przewidzianego do nadbudowy nie spełnia wymagań rozporządzenia oraz Polskich Norm odnośnie wymagań technicznych dla przewodów kominowych oraz projektowania kominów, dlatego realizacja deklarowanej przez inwestora zaprojektowanej nadbudowy komina spowoduje jego dostosowanie do wymogów zawartych w ww. przepisach technicznych. Odnośnie kwestii zacienienia i przesłaniania nieruchomości sąsiedniej wskazano, że organ I instancji zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z "analizą zacienienia nieruchomości sąsiedniej", natomiast fakt zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę potwierdza akceptację przez organ I instancji złożonych przez inwestora wyjaśnień w tym wskazanej analizy, z której wynika, iż projektowana rozbudowa i nadbudowa przedmiotowego budynku nie zmienia zacienienia istniejącego okna budynku sąsiedniego, które w analizowanych warunkach i tak jest obecnie zacienione w sposób uniemożliwiający docieranie promieni słonecznych. Za nieuzasadnione uznano również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili naruszenie:

1) przepisów postępowania:

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez uchybienie obowiązkowi podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania dowodów i ich rozpatrzenia, wyrażające się w szczególności nierozpatrzeniem wszystkich zarzutów wniesionego odwołania, w tym kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

- art. 8, art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez uchybienie zasadzie przekonywania wyrażające się pozostawieniem poza rozważaniem organu argumentów i twierdzeń podnoszonych przez skarżących oraz sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego zaskarżoną decyzję, oraz motywów rozstrzygnięcia;

2) przepisów prawa materialnego:

- art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez zaniechanie dokonania oceny czy w świetle przepisów ww. ustawy inwestor posiada tytuł prawny uprawniający go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

- art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, iż inwestor legitymuje się tytułem prawnym uprawniającym do wykonywania robót budowlanych na nieruchomości skarżących, wywodzonym z nieustalonego przez organ prawa rzeczowego bądź stosunku zobowiązaniowego.

W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano m.in., iż organ nie wyjaśnił wątpliwości dotyczących złożonego przez inwestora oświadczenia co do posiadanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem skarżących realizacja planowanej inwestycji wymaga nadbudowy komina, który znajduje się na działce stanowiącej ich własność, a kwestia ta została zasygnalizowana organom podczas prowadzonego postępowania, a nadto przedłożono w tym zakresie stosowne dowody. Zarzucono również, iż organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do przedstawionego w odwołaniu wywodu dotyczącego zasady jedności prawnej budynku oraz jej zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy. Przywołano również poglądy doktryny oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne związane z powyższym zagadnieniem. W ocenie strony skarżącej złożone przez inwestora oświadczenie jest nieprawidłowe, co powoduje, iż w sprawie nie został spełniony warunek zawarty w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a w konsekwencji brak było podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto zarzucono brak konkretnego odniesienia się organu odwoławczego do zarzutu nadbudowy komina w aspekcie technicznym.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w tych konkretnych okolicznościach faktycznych i prawnych decyzje wydane przez organy obu instancji nie mogły się ostać w obrocie prawnym.

Spór zaistniały pomiędzy stronami postępowania administracyjnego (inwestorem i jego sąsiadami) dotyczył dwóch kwestii: potencjalnego zacienienia nieruchomości o numerze [...] przez inwestycję mającą powstać na działce nr 1 oraz legitymowania się przez inwestora tytułem prawnym do części obiektu budowlanego (komina i narożnika budynku mieszkalnego), który miał być objęty planowanymi pracami budowlanymi. Na etapie postępowania sądowego skarżący skoncentrowali się przede wszystkim na drugim z zarzutów jakkolwiek kwestia oddziaływania na nieruchomość sąsiednią również została przez nich podniesiona.

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego udało się ustalić, że część budynku należącego do skarżących w istocie znajduje się na nieruchomości stanowiącej własność inwestora (działce oznaczonej numerem 1). Jest to zarazem fragment zawierający komin objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę. Organy obu instancji przeszły nad tym do porządku uznając, że inwestor legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, a co za tym idzie do fragmentu budynku sąsiada, posadowionego na jego działce.

Stanowiska organów administracji architektoniczno – budowlanej w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie sposób podzielić, albowiem jego akceptacja stanowiłaby administracyjnoprawną ingerencję w stosunki własnościowe, do czego wszak, wobec braku wyraźnej podstawy ustawowej, organy nie były upoważnione.

Przepis art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, jako jeden z załączników, które winny być przedłożone przy wniosku o pozwolenie na budowę, wymienia oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju oświadczenie jest dla organu wiążące, jednakże w razie zaistnienia wątpliwości odnośnie jego treści organ jest uprawniony i zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Ponieważ jest to element obligatoryjny wniosku, jego brak, lub ustalenia wskazujące na niezgodność treści oświadczenia ze stanem rzeczywistym, uniemożliwiają wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wypada podzielić pogląd prezentowany w jednym z orzeczeń sądów administracyjnych, w którym stanowczo podkreślono, że takie oświadczenie stwarza jedynie domniemanie istnienia prawa przysługującego składającemu wniosek. Domniemanie to może zostać jednak obalone dowodami wskazującymi, że złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. II SA/Ol 65/18).

W realiach niniejszej sprawy bezspornym jest, że inwestorowi przysługuje prawo własności do nieruchomości o numerze 1. W tym więc zakresie jego oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością jest prawdziwe i nie budzi wątpliwości. Jednakże specyfika zaistniałego stanu faktycznego i prawnego przejawia się w tym, że zarazem na należącej doń nieruchomości znajduje się fragment budynku sąsiedniego (w zabudowie bliźniaczej), a zakres planowanych prac odnosi się również do tego budynku (obejmuje m.in. przebudowę komina w tym budynku, co wymaga ingerencji w część należącą do sąsiadów). Zgodnie z treścią art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1740), z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Z powyższego wynika więc, że budynek posadowiony na nieruchomości stanowi część składową gruntu i dzieli, pod względem stosunków własnościowych, losy nieruchomości gruntowej. Zauważyć jednak trzeba, że zgodnie z treścią art. 47 § 1 k.c. część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Nie budzi zaś wątpliwości, że jedynie bardzo niewielki fragment budynku należącego do właścicieli nieruchomości [...] usytuowany został na nieruchomości inwestora. Powstaje więc oczywiste w tej sytuacji pytanie, do kogo należy ów fragment? Wbrew stanowisku zawartemu w decyzji odwoławczej, fakt, iż tylko 0,144 m2 wspomnianego budynku znajduje się na nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, nie upoważnia organu do zignorowania tego faktu i uwzględnienia wniosku. Istotne jest bowiem to, że inwestor nie legitymuje się tytułem prawnym do wspomnianego budynku (nie jest jego współwłaścicielem), a ponadto zakres planowanych przezeń robót obejmuje właśnie tę część budynku sąsiadów. Udzielenie pozwolenia na budowę w takiej sytuacji ingerowałoby w stosunki własnościowe, sankcjonując tę nietypową sytuację, do czego wszak, jak już wyżej wspomniano organy administracji architektoniczno – budowlanej nie są upoważnione. Na marginesie jedynie można zauważyć, że w art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego ustawodawca posłużył się formułą "oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością", co traktować można jako egzemplifikację przysługującego każdemu właścicielowi ius dispositivi. Owo uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z cywilistycznego punktu widzenia, stanowi z kolei atrybut korzystania z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności (art. 140 k.c.). Z kolei w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego zawarta została definicja tego uprawnienia, zgodnie z którą przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

W opisywanej sytuacji, z powołanych wyżej powodów, właściciel nieruchomości 1 nie może realizować tego uprawnienia, ze względu na to, iż nie legitymuje się tytułem prawnym do części składowej swojej nieruchomości, która będąc rzeczą niepodzielną (fragmentem budynku mieszkalnego) należy zarazem do kogoś innego. Tym samym wydanie mu pozwolenia na budowę we wnioskowanym zakresie ingerowałoby w istniejące stosunki własnościowe. W konsekwencji obydwie decyzje organów administracji architektoniczno – budowlanej naruszały prawo w sposób uzasadniający ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji rozważy w pierwszej kolejności, czy zaistniałe okoliczności nie dają podstaw do zawieszenia toczącego się postępowania w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Bez jednoznacznego rozstrzygnięcia kwestii własności spornego fragmentu budynku nie jest możliwe uznanie za miarodajne oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością. Zauważyć bowiem trzeba, że prawo cywilne, a konkretnie art. 151 k.c. przewiduje instrumenty prawne pozwalające na uregulowanie stanu prawnego w sytuacjach analogicznych do zaistniałej na gruncie niniejszej sprawy. Zarazem, w razie zawieszenia postępowania administracyjnego, organ zobligowany będzie do skorzystania z możliwości, jaką daje mu art. 100 § 1 k.p.a. i zobliguje stronę do wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Dopiero bowiem po zakończeniu tego postępowania wpadkowego, możliwe będzie rozpoznanie wniosku o pozwolenie na budowę.

W świetle powołanych wyżej okoliczności oraz uchylenia decyzji obu instancji, wszelkie pozostałe argumenty skargi pozostają bez wpływu na ocenę postępowania poddanego kontroli Sądu. Pierwszoplanowe znaczenie mają bowiem kwestie dotyczące uprawnienia do korzystania z nieruchomości i dopiero wówczas, gdy zagadnienie to zostanie rozstrzygnięte, możliwe będzie ponowne odniesienie się do tej argumentacji.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi, opłaty skarbowe od pełnomocnictw oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. – na wniosek organu przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez pozostałe strony postępowania.