Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Paweł Zaborniak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; IV. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. P. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SA/Rz 353/13

U Z A S A D N I E N I E

Przedmiotem skargi T. P. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia [...] marca 2013 r., nr [...]. Zaskarżonym rozstrzygnięciem uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie rozbiórki obiektu kontenerowego o konstrukcji stalowej i wymiarach zewnętrznych 5,79 x 2,39 m przykrytego dachem dwuspadowym pokrytym blachą trapezową ocynkowaną z dobudowanym tarasem o konstrukcji stalowej i wymiarach po zewnętrznym obrysie słupów 1,83 x 6,42 m i 1,53 x 4,22 m przykrytym dachem jednospadowym pokrytym blachą trapezową ocynkowaną, stanowiącego własność T. P., usytuowanego na działce nr 296 w miejscowości P. (obr. ewid. [...]), będącej własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym przez A. S.A. Oddział [...] i jednocześnie nakazano T. P. rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego o wymiarach zewnętrznych 5,79 x 2,39 m z tarasem o wymiarach 1,83 x 5,79 m i 1,53 x 4,22 m o funkcji rekreacyjnej zlokalizowanego na części działki nr 296 położonej w miejscowości P.

Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; określanej dalej k.p.a.) oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r Nr 38, poz. 229 ze zm.; dalej P.b.).

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych;

PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie rozbiórki obiektu kontenerowego o konstrukcji stalowej i wymiarach zewnętrznych 5,79 x 2,39 m przykrytego dachem dwuspadowym pokrytym blachą trapezową ocynkowaną z dobudowanym tarasem o konstrukcji stalowej i wymiarach po zewnętrznym obrysie słupów 1,83 x 6,42 m i 1,53 x 4,22 m przykrytym dachem jednospadowym pokrytym blachą trapezową ocynkowaną, stanowiącego własność T. P., usytuowanego na działce nr 296 w miejscowości P. (obr. ewid. [...]), której właścicielem jest Skarb Państwa w użytkowaniu wieczystym A. S.A. Oddział [...].

W uzasadnieniu wskazał, że w związku z pismem Wójta Gminy [...], pracownicy Inspektoratu Budowanego [...] w dniu 18 kwietnia 2012 r. przeprowadzili kontrolę w terenie. W trakcie kontroli stwierdzono, że na części działki nr 296 w P. stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym przez A. S.A. Oddział [...] zlokalizowany jest obiekt kontenerowy o konstrukcji stalowej. W dniu kontroli T. P. (właściciel obiektu) oświadczył, że nie posiada dokumentów potwierdzających legalność budowy w/w obiektu. Podał, że obiekt został wybudowany w latach 70-tych ubiegłego wieku przez Państwowy Ośrodek Maszynowy [...], a on zakupił go w 1993 r. na co posiada fakturę kupna sprzedaży. W przedłożonej ocenie stanu technicznego dotyczącego w/w domku rekreacyjnego stwierdzono, że elementy konstrukcji domku wykonane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami, normami, sztuką budowlaną i nie stwarzają zagrożeń dla zdrowia i życia ludzi. Domek nadaje się do dalszego użytkowania jako rekreacyjny. Nadto zdaniem organu I instancji z materiału dowodowego wynika, że ustalenia aktualnego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, jak i wcześniej obowiązujących, które odnaleziono w archiwum odnośnie części działki, na której usytuowany jest przedmiotowy obiekt - nie wprowadzają ewidentnego zakazu budowy obiektu rekreacyjnego. Organ przytoczył treść art. 37 ust. 1 P.b. i stwierdził, że prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy w/w obiektu rekreacyjnego jest bezprzedmiotowe.

Odwołanie od tej decyzji wniosła A. S.A. Oddział [...], reprezentowana przez J. F. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Odwołująca się spółka nie zgodziła się z decyzją, podnosząc, że została ona wydana niezgodnie z przepisami prawa, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz może naruszać jej prawa. Poddała w wątpliwość podstawę prawną decyzji, tj., że umarza się postępowanie na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b., który daje organom nadzoru budowlanego uprawnienia do orzekania w sprawach nakazu rozbiórki obiektów budowlanych. Nadto podniesiono, że przedmiot decyzji nie jest tożsamy z przedmiotem prowadzonego postępowania wcześniej wskazywanym przez organy.

WINB decyzja z dnia [...] marca 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie nakazał T. P. rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego o wymiarach zewnętrznych 5,79 x 2,39 m z tarasem o wymiarach 1,83 x 5,79 m i 1,53 x 4,22 m o funkcji rekreacyjnej zlokalizowanego na części działki nr 296 położonej w miejscowości P. W uzasadnieniu WINB zakwalifikował w/w obiekt do kategorii tymczasowych obiektów budowalnych w świetle art. 3 pkt 5 P.b. W szczególności organ odwoławczy stwierdził, że w dacie posadowienia przedmiotowego obiektu na działce nr 296 w P., pod rządami uprzednio obowiązującego Prawa budowlanego, dla jego realizacji wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, a jego brak kwalifikuje obiekt jako samowolę budowlaną. Naprowadził, że ze względu na ustaloną datę powstania samowoli, poprzedzającą wejście w życie aktualnie obowiązującej ustawy do usuwania jej skutków nie ma zastosowania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, lecz przepisy dotychczasowe, a to ze względu na normę intertemporalną z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z roku 1994. Oznacza to, że dla oceny dopuszczalności legalizacji samowoli i ustalenia skutków jej popełnienia zastosowanie znajdują przepisy ustawy z 1974 r., w szczególności art. 37. Skoro przedmiotowy obiekt kontenerowy jest tymczasowym obiektem budowlanym to jego budowa jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż obiekt ten znajduje się na terenie, na którym obowiązuje zakaz budowy obiektów tymczasowych, ustawienia przyczep, barakowozów, kiosków itp. Bezsporne jest, że teren na którym posadowiono przedmiotowy obiekt budowlany - obiektu kontenerowego o funkcji rekreacyjnej, nie jest przeznaczony pod zabudowę takiego rodzaju, a więc zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. w związku z powyższym należało uchylić decyzję organu I instancji i nakazać T. P. rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego.

W skardze T. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 64 Konstytucji RP przez bezzasadne naruszenie zasady praw nabytych tj. prawa własności obiektu na części działki nr ewid. 296 w P.,

2. art. 7, 8 w zw. z art. 86 oraz art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, to jest nieustalenie dokładnej daty budowy obiektu kontenerowego i nieprzeprowadzenie w tym przedmiocie postępowania wyjaśniającego, a także niewyczerpujące zebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a także nieprzesłuchanie skarżącego w charakterze strony w sytuacji gdy pozostały nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe w konsekwencji doprowadziło do: nieustalenia daty budowy obiektu kontenerowego, błędnego uznania, że na części działki nr ew. 296 istnieje zakaz zabudowy,

3. art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji orzekającej przecież co do istoty sprawy,

4. 85 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia oględzin działki nr 296 posadowienia na niej obiektu kontenerowego, gdzie wyniki przeprowadzonych oględzin w porównaniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwoliłoby na jednoznaczne stwierdzenie, że na działce nr ewid. 296 nie ma zakazu zabudowy,

5. art. 107 k.p.a. poprzez

- brak uzasadnienia prawnego decyzji i organiczenie się przez organ jedynie do wskazania podstawy prawnej decyzji i zaniechanie przytoczenia przepisów prawa w jej uzasadnieniu,

- niewskazanie przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej

6. art. 37 ust. 1 P.b. przez błędne uznanie, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1979 r. jak też ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2002 r. wprowadzają zakaz zabudowy na działce nr ewid. 296.

WINB w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Po rozpatrzeniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie, choć po części z przyczyn, które zostały wzięte pod uwagę z urzędu.

Postępowanie administracyjne prowadzone przez organy, zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło tymczasowego obiektu budowlanego – kontenerowego o funkcji rekreacyjnej, o wymiarach zewnętrznych 5,79 m x 2,39 m z tarasem o wymiarach 1,83 m x 5,79 m i 1,53 m x 4,22 m zlokalizowanego na części działki nr 296 położonej w miejscowości P., pokrytego dachem jednospadowym z blachy ocynkowanej, trapezowej, należącego do T. P. Działka nr 296 jest własnością Skarbu Państwa i aktualnie jest w wieczystym użytkowaniua A. Spółki Akcyjnej. Obiekt ten został wzniesiony w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku przez Państwowy Ośrodek Maszynowy [...]. T. P. zakupił go w lipcu 1993 r. od Państwowego Przedsiębiorstwa [...].

Z akt sprawy wynika, że skarżący, który zakupił go w 1993 r. nie posiada dokumentów świadczących o legalnym jego wybudowaniu.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że wbrew stanowisku organu odwoławczego sprawa nie została wyjaśniona w sposób, który narzucają zasady wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. WINB w uzasadnieniu swojej decyzji nie wskazał na czym oparł swe ustalenie, że na budowę obiektu będącego przedmiotem postępowania nie zostało wydane pozwolenie na budowę. Z przedstawionych Sądowi do kontroli akt nie wynika bowiem taka okoliczność, której także w świetle odpowiedzi pełnomocnika skarżącego na pytanie Sądu zadane na rozprawie w dniu 11 września 2013 r., nie można uznać za bezsporną. Z akt sprawy wynika jedynie, że T. P., który zakupił obiekt w 1993 r. nie posiada dokumentów, które świadczyłyby o jego legalności. Z powyższego stwierdzenia nie wynika wcale, że nie został on wybudowany legalnie. W aktach sprawy nie ma żadnego śladu, aby po w/w oświadczeniu T. P. organy podjęły jakąkolwiek próbę wyjaśnienia tej kwestii i odszukania takich dokumentów, np. w archiwach właściwych organów. Nie została więc dostatecznie wyjaśniona jedna z podstawowych przesłanek do orzekania w oparciu o przepis art. 37 P.b. z 1974 r.

Najistotniejsze jest, że mimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy – istotnych dla rozstrzygnięcia, mimo wydania przez organ I instancji decyzji o umorzeniu postępowania, WINB uchylił zaskarżoną do niego decyzję i rozstrzygnął sprawę merytorycznie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprowadzające się do tezy, że jeśli organ I instancji umorzy postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość, to organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż tak wydana decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Organ drugiej instancji uchylając decyzję o umorzeniu postępowania i rozstrzygając w tym zakresie merytorycznie (co do istoty sprawy) zmienia bowiem materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, ulega zmianie przedmiotowa tożsamość sprawy (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, KPA, Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2011, s. 179-180). Istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej sprawy, co w tym przypadku nie ma miejsca, gdyż zaskarżona decyzja z dnia 9 stycznia 2013 r. jest decyzją jednoinstancyjną chociaż wydaną przez organ drugiej instancji (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95, wyroku NSA z 8 grudnia 2004 r., I SA 2257/03, Legalis, wyroku NSA z 21 lipca 2010 r., I OSK 1335/09, Legalis). Organ pierwszej instancji umarzając postępowanie uznaje, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe czyli nie ma sprawy administracyjnej i do wykazania jej braku zmierza jej wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu. Tak więc w takim przypadku organ odwoławczy uchylając decyzję umarzającą postępowanie i rozstrzygając sprawę co do istoty, w zasadzie musi przeprowadzić od nowa całe postępowanie wyjaśniające, pozbawiając tym samym strony prawa do odwołania, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. uzasadnienia wyroków NSA z 14 października 1999 r., IV SA 1313/98, Lex nr 48725, z dnia 9 listopada 2012r., Lex nr 1291980 oraz z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 904/10, Lex nr 1081076 oraz z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 424/10 – www.c.b.o.i.s.gov.pl).

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest zasadą konstytucyjną. Art. 78 Konstytucji RP stanowi, że każda ze stron ma prawo zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że jej celem jest zagwarantowanie jednostce, której statusu prawnego dana sprawa dotyczy (tj. stronie), prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji do organu wyższej instancji w celu sprawdzenia (skontrolowania) prawidłowości orzeczenia. Dla uznania zatem, iż zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Poprzestanie na takim ustaleniu oznaczałoby formalnie rozumienie zasady (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/98 niepubl.). Chodzi o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, dwukrotnie rozstrzygnięto sprawę. Umorzenie postępowania nie jest zaś jej rozstrzygnięciem.

Skutki naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania są doniosłe. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa (tak NSA w uzasadnieniach wyroków z dnia 10 kwietnia 1989 r., sygn. akt II SA 1198/88, ONSA 1989 nr , poz. 36, z dnia 10 marca 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1699/94 niepubl.). Jest to zatem kwalifikowana wada decyzji administracyjnej wymagająca stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. teza 8 komentarza do art. 15 [w:] G. Łaszczyca, C. Matysz, A. Matan – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I – Lex 2010).

W świetle powyższego, w kontekście niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 37 P.b. z 1974 r. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji WINB na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., w zw. z art. 156 pkt 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a., zaś decyzję PINB uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c.

W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organy podejmą czynności w celu ustalenia czy na obiekt będący przedmiotem postępowania rzeczywiście nie było wydane pozwolenie na budowę. Tylko bowiem w sytuacji, w której aktualny właściciel nie posiada takiego pozwolenia jeśli było ono wymagane w dacie budowy obiektu, a organy nie posiadają go w archiwach, można uznać, że nie było ono wydane. Ze względu na to, że z akt sprawy nie wynika, iż przed 1979 rokiem nie było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wynika, że nie ma w archiwum wcześniejszych planów) ocenią także czy w myśl przepisów P.b. z 1961 r. na budowę tego obiektu wymagane było pozwolenie na budowę. Po uzupełnieniu materiału dowodowego (jeśli to będzie możliwe, tzn. jeśli w archiwach zostanie odszukany odpowiedni dokument) organy wydadzą stosowne decyzje adekwatne do ustalonego stanu faktycznego, w tym w aspekcie postanowień aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: uiszczony wpis od skargi, wynagrodzenie adwokata stosowne do § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie... (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 461) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.