Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia J. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 556/25 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 4 grudnia 2024 r. nr POWI.503.87.2023.AG.5 w przedmiocie nakazu usunięcia uchybień w aptece ogólnodostępnej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 7 maja 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 556/25 odmówił J. B. wstrzymania wykonania zaskarżonej przez nią decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 4 grudnia 2024 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z 1 czerwca 2023 r. w przedmiocie nakazu usunięcia uchybień w aptece ogólnodostępnej.

Sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie, wydane na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że w związku z wykonaniem decyzji zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów - poza aktualnym wydrukiem osób ubezpieczanych przez stronę w ZUS - świadczących o aktualnej kondycji finansowej prowadzonej przez nią apteki.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, zaskarżając je w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisu prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania zaskarżonej decyzji z uwagi na uznanie, że skarżąca w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie wykazała zaistnienia przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oraz potraktowania sprawy tak, jakby zaskarżona decyzja dotyczyła nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, pomimo całkowicie odmiennego charakteru decyzji, której wstrzymania wykonalności domagała się skarżąca, co w rezultacie doprowadziło do postawienia skarżącej bezpodstawnego zarzutu bierności w przedstawieniu dokumentów.

Mając powyższe na uwadze, wnosząca zażalenie wniosła o uchylenie zaskarżonego poszanowania w całości i orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesieniem zażalenia.

Wnosząca zażalenie przypomniała, że skargą objęła decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego o utrzymaniu w mocy decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego nakazującej skarżącej usunięcie uchybienia w aptece ogólnodostępnej dotyczącego obrotu produktami leczniczymi w zakresie ich wysyłkowej sprzedaży. Skarżąca, w swojej opinii, we wniosku szczegółowo uzasadniła, dlaczego za bezpodstawne należy uznać zarzucane jej uchybienia oraz wykazała, że gdyby decyzja organu I instancji miała być egzekwowana groziłoby to skarżącej niepowetowanymi i niemożliwymi do odwrócenia szkodami. Wskazała, że organ mógłby w szczególności uznać, że brak wykonania decyzji stanowi podstawę do nakazania unieruchomienia apteki, a także podstawę do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki, a to samo w sobie prowadziłoby do trudnych do odwrócenia skutków polegających na uniemożliwieniu jej prowadzenia tej działalności. Dalsze zatrudnianie 14 osób stałoby się bezcelowe, zaś skarżąca oraz sami zatrudnieni ponieśliby wysokie koszty związane z koniecznością rozwiązania umów o pracę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl, której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.

Zasadne jest przyjęcie, że skoro Sąd pierwszej instancji orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo subiektywne stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne.

Dalej, za uzasadniony uznać należy pogląd, że wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. - a więc zastosowanie ochrony tymczasowej - nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami - faktycznymi czy prawnymi - wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z wykonaniem konkretnej decyzji w indywidualnych okolicznościach dotyczących konkretnej sprawy i konkretnego podmiotu, których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi przy tym o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnej decyzji, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumenty przedstawione przez skarżącą w zażaleniu nie podważają prawidłowości oceny Sądu pierwszej instancji, że wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej skarżącej nie zasługiwał na uwzględnienie.

I tak, w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji (strona 4 skargi), skarżąca przede wszystkim podniosła zarzuty odnośnie do prowadzonego przez organy postępowania dowodowego, a następnie (strona 5 skargi) stwierdziła, że wykonanie decyzji byłoby niemożliwe, gdyż "nie istnieje żadna podstawa prawna, w oparciu o którą podmiot prowadzący aptekę może być zobowiązany do zawarcia postanowień o określonej treści w umowach zawieranych z przewoźnikami, a po drugie, skarżąca (...) nie może przymusić innego podmiotu prawa prywatnego (przewoźnika) do wprowadzenia określonych treści do umowy". Dalej, w ocenie skarżącej niewykonanie decyzji może spowodować unieruchomienie apteki (art. 120 ust. 2a Prawa farmaceutycznego) i cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki (art. 103 § 2 Prawa farmaceutycznego), co z kolei będzie skutkowało koniecznością zwolnienia personelu, poniesienia kosztów niesprzedanych produktów leczniczych, uniemożliwieniem zaopatrzenia lokalnej ludności w leki i utratę przychodów. Przychody te skarżąca oszacowała w piśmie procesowym stanowiącym uzupełnienie zażalenia na poziomie ok. 28,5 mln złotych, stosownie do oświadczenia księgowej. Według skarżącej są to dane za 2024 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wobec powyższych argumentów podkreśla zatem raz jeszcze, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji ma na celu zabezpieczenie strony przed skutkami wykonania zaskarżonej decyzji - faktycznymi czy prawnymi - w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a poza tym chodzi o skutki bezpośrednio związane z wykonaniem konkretnej decyzji w indywidualnych okolicznościach.

Tymczasem powoływane we wniosku okoliczności nie dotyczą tego typu skutków. Skarżąca w uzasadnieniu wniosku twierdzi jedynie, że wykonanie decyzji w przedmiocie nakazania usunięcia uchybienia polegającego na niezagwarantowaniu prawidłowego transportu produktów leczniczych do pacjentów w ramach wysyłkowej sprzedaży leków jest "niewykonalne" z uwagi na niemożność narzucenia kontrahentowi (przewoźnikowi) określonych postanowień umownych. Argument ten godzi zatem w sam przymiot wykonalności decyzji. Nie wskazuje jednak na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (tj. przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a.).

Z kolei twierdzenia wnoszącej zażalenie o niebezpieczeństwie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, czy unieruchomienia apteki i dalszych ewentualnych konsekwencji tych decyzji, dotyczą w istocie kwestii niebędących bezpośrednim następstwem wykonania skarżonej decyzji. Decyzja o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, czy decyzja o unieruchomieniu apteki, to odrębne decyzje, które ewentualnie mogą, jeśli organ tak zdecyduje, zostać wydane w przypadku niewykonania skarżonych decyzji. Nie stanowią zatem skutku bezpośredniego związanego z wykonaniem decyzji nakazującej usunięcie uchybienia polegającego na niezagwarantowaniu prawidłowego transportu produktów leczniczych do pacjentów w ramach wysyłkowej sprzedaży leków. Argumentów za wstrzymaniem wykonania tej ostatniej decyzji skarżąca w istocie nie przywołała.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że w treści wniosku nie zostało wykazane niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Zaskarżone postanowienie odpowiada zatem prawu.

Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.