II SA/Gd 553/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-11-26	
Data wpływu	2013-07-25	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Dorota Jadwiszczok /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Odpady
Czystość i porządek	
Sygn. powiązane	II OSK 618/14	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270;  art. 147 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 391;  art. 4; Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miasta z dnia 29 listopada 2012 r., nr XXXII/684/12 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 2 pkt 2, 3 i 4, § 3 pkt 2-10, § 6 pkt 1, § 8 ust. 1 pkt 1-4, § 9 pkt 4 i 5, §10 ust 1 pkt 4 i ust 3 i 4, § 23, § 25 ust 1 pkt 4,5,6 ust 2, 3, 4 ,5, § 26 ust 1 pkt 2-8 i ust 2, § 27 zaskarżonej uchwały.	
Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta nr [...] z 29 listopada 2012 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z 2 stycznia 2013 r. pod poz. [...].

Skarżący zarzucił:

naruszenie § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. nr 100 poz. 908), w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj.: Dz.U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, poprzez powtórzenie w postanowieniach § 3 pkt 2 i 3 regulaminu pojęć zawartych w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustawach,

naruszenie § 135 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy poprzez zamieszczenie w § 2 pkt 2, § 3 pkt 10, § 6 pkt 1 i 2, § 8, § 23 pkt 1 i 2, § 23 pkt 5, § 25 regulaminu przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe.

W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 1,§ 3 pkt 2 i 3, § 3 pkt 10, § 6 pkt 1 i 2, § 8, § 23 pkt 1 i 2, § 23 pkt 5, § 25 pkt 5 uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta ustanowionego przez Radę Miasta dnia 29 listopada 2012 r..

W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podkreślił, że w art. 3 ust. 1 ustawy zostały sformułowane podstawowe zadania gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku na jej terenie. Z powołanego przepisu wynika, że utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Ustawa określa warunki, jakie gminy zobowiązane są tworzyć dla ich utrzymania. W art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nałożono na radę gminy obowiązek uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin w myśl tego przepisu jest aktem prawa miejscowego. Regulamin ma określić szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zawarte w regulaminie mogą dotyczyć jedynie tych kwestii, które wymienione zostały w art. 4 ust. 2 pkt. 1-8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Powyższy przepis zawiera delegację dla wydania aktu niższej rangi i ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania. Nie daje on radzie gminy prawa stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. W ocenie skarżącego Rada Miasta , uchwalając regulamin w części zaskarżonej, naruszyła zakres regulacji wyznaczony ramami ustawowego upoważnienia.

Uchwalając § 2 pkt 1 regulaminu Rada dokonała, w przekonaniu Prokuratora, modyfikacji kręgu adresatów tego aktu poprzez jego zawężenie, ponieważ określiła adresatów ustanowionego aktu używając pojęcia "właściciele nieruchomości", gdy tymczasem art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy do tego kręgu zalicza również współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością.

Ponadto w pkt 2-3 § 3 regulaminu Rada zastosowała pojęcia (odpady ciekłe, odpady suche) zdefiniowane w chwili podejmowania uchwały w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ( Dz.U. nr 62 poz.628 z późn. zm.), co w konsekwencji czyni ten akt niejasnym i nieczytelnym dla odbiorcy i może powodować trudności w jego praktycznym stosowaniu.

Prokurator zarzucił także, że w § 3 pkt 10 regulaminu nieprawidłowo zdefiniowano pojęcie "tereny wyłączone z produkcji rolniczej". W ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wyjaśniono, co należy rozumieć przez tereny wyłączone z produkcji rolniczej, natomiast z przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj.: Dz.U. z 2004 r., nr 121 poz. 1266) wynika, że wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej to rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów. Wyłączeniem gruntów z produkcji rolniczej nie jest zatem przeznaczenie takich gruntów na cele nierolnicze w planie miejscowym, a dopiero rozpoczęcie zgodnego z planem, innego niż rolnicze, użytkowania gruntów. Tak też należy rozumieć użyte w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach sformułowanie "na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej". W konsekwencji przyjęcie przez Radę inaczej zdefiniowanego w regulaminie pojęcia "tereny wyłączone z produkcji rolnej" powoduje, że zapisy rozdziału 7 regulaminu "Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej" pozbawione są podstawy prawnej.

Skarżący zarzucił także, że § 6 pkt 1 i 2 regulaminu wykraczając poza delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust 2 pkt 1 lit.c. Regulamin zakazuje mycia pojazdów w miejscach do tego nieprzeznaczonych oraz prowadzenia poza miejscami do tego przeznaczonych prac związanych z ich naprawą, gdy tymczasem art. 4 ust.2 pkt 1 lit. c upoważnił Radę jedynie do określenia wymagań stawianych w tym zakresie.

Ponadto w przekonaniu Prokuratora w § 8 regulaminu Rada, ustalając kolorystykę pojemników dla poszczególnych rodzajów odpadów, wykroczyła poza delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust 2 pkt 2 ustawy, ponieważ treść tego przepisu upoważniła Radę jedynie do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników, utrzymania ich w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Określenie kolorystyki pojemników wprowadza dla adresatów Regulaminu dodatkowy obowiązek nie wynikający z ustawy i mogący generować zbędne koszty.

Ponadto Rada w pkt 1 i 2 § 23 Regulaminu, określając wymogi techniczne zbiorników bezodpływowych nieczystości ciekłych wykroczyła, w przekonaniu Prokuratora, poza ramy delegacji ustawowej zawartej w art. 4 pkt 3 ustawy, ingerując w pole zastrzeżone dla unormowań wynikających z przepisów prawa budowlanego i Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz.U. Nr 75. poz. 690). Rada bowiem, zgodnie z art. 4 pkt 3, w tworzonym Regulaminie mogła odnieść się jedynie do częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych, a nie technicznych wymagań zbiornika bezodpływowego.

Skarżący podniósł także, że w pkt 5 § 23, bez delegacji ustawowej, Rada nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek archiwizacji przez okres 1 roku dowodów potwierdzających wykonanie usług, o których mowa w pkt 3 § 23 Regulaminu. Nadto Rada dopuściła się powtórzenia ustawowej regulacji wynikającej z art. 6 ust 1 ustawy, który to przepis określa obowiązki właścicieli w zakresie dokumentowania korzystania z usług wywozu nieczystości ciekłych.

Prokurator zarzucił także, że pkt 5 § 25 Regulaminu, wbrew § 6 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej, posługuje się niedefiniowanym pojęciem "w typie tej rasy" (agresywnej), powodując w ten sposób możliwość dowolnej, uznaniowej interpretacji tegoż pojęcia. Rasy psów uznawanych za agresywne określa Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003r. w sprawie wykazu psów uznawanych za agresywne (Dz. U. Nr 77, poz. 687). Żaden jednak z przepisów tegoż rozporządzenia nie definiuje pojęcia " psa w typie rasy agresywnej".

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miasta wskazał, że zarzut naruszenia zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie w uchwale przepisów ustawy jest nieuzasadniony. W § 3 pkt 2 uchwały zdefiniowano bowiem pojęcie "odpady mokre", przez co należy rozumieć odpady ulegające biodegradacji, które ulegają rozkładowi tlenowemu lub beztlenowemu przy udziale mikroorganizmów. Natomiast w ustawie odpadach (art. 3 ust. 1 pkt. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r., art. 3 ust. 1 pkt. 10) znajduje się pojęcie "odpady ulegające biodegradacji" przez co rozumie się odpady, które ulegają rozkładowi tlenowemu lub beztlenowemu przy udziale mikroorganizmów.

Postawiono zatem w zaskarżonej uchwale znak równości pomiędzy pojęciem "odpadów ulegających biodegradacji", a pojęciem "odpadów mokrych", nie dokonano natomiast zarzucanego powtórzenia. Wobec braku ustawowego pojęcia "odpadów suchych", zdefiniowano w zaskarżonej uchwale ten typ odpadów jako "odpady nie zawierające odpadów mokrych". Dla przeciętnego odbiorcy pojęcia te są bardziej zrozumiałe niż pojęcie "odpadów biodegradowalnych" i "niebiodegradowalnych".

Pełnomocnik Rady nie zgodził się także z zarzutem naruszenia § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez zamieszczenie w§2 pkt. 2, § 3 pkt 10, § 6 pkt 1 i 2,§ 8, § 23 pkt 1 i 2, § 23 pkt 5, § 25 pkt 5 uchwały przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe.

Niezasadny jest w jego przekonaniu zarzut modyfikacji w § 2 pkt 2 uchwały kręgu jej adresatów poprzez jego zawężenie do "właścicieli nieruchomości", podczas gdy art. 2 ust. 1 pkt. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określił jako właścicieli nieruchomości również współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Zdaniem pełnomocnika Rady ustawa nie zawiera definicji "właściciela nieruchomości". Przepis art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy stanowi natomiast, że ilekroć jest w niej mowa o "właścicielach nieruchomości", rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Zaskarżona uchwała jest wydana na podstawie wyżej wymienionej ustawy i w jej wykonaniu, a zatem należy uznać, że poprzez użyte w uchwale pojęcie "właścicieli nieruchomości", należy rozumieć także podmioty wymienione w art. 2 ust. 1 pkt. 4 ustawy.

Nie zgodził się również pełnomocnik Rady z zarzutem nieprawidłowego zdefiniowania w § 3 pkt 10 uchwały pojęcia "tereny wyłączone z produkcji rolniczej". Celem ustawy nie jest ochrona gruntów rolnych i leśnych, tylko utrzymanie czystości i porządku w gminie. Zgodnie z treścią § 28 zaskarżonej uchwały, wprowadza się zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich w granicach administracyjnych Gminy Miasta na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, rozumianych zgodnie z treścią § 3 pkt 10 Regulaminu jako tereny zabudowane i niezabudowane, na których ustalono inny niż rolniczy lub leśny sposób użytkowania. Na podstawie § 31 regulaminu, egzekwowanie obowiązków określonych w regulaminie powierzono Straży Miejskiej, więc odniesienie do zapisów ewidencji nieruchomości jest bardzo istotne. Straż podejmować będzie restrykcje jedynie wobec właścicieli tych nieruchomości, dla których w ewidencji gruntów ustalono inny niż rolniczy lub leśny sposób użytkowania. Wyłączenie gruntów z produkcji, zgodnie z treścią art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie dotyczy rodzaju nieruchomości, tylko czynności związanej z rozpoczęciem innym niż rolnicze lub leśne użytkowaniem gruntów. W tym zakresie łączenie tych przepisów z treścią regulaminu jest błędne.

W przekonaniu pełnomocnika Rady prawidłowy jest zawarty w § 6 pkt 1 i 2 Regulaminu zakaz mycia pojazdów w miejscach do tego nie przeznaczonych oraz prowadzenia poza miejscami do tego przeznaczonymi prac związanych z naprawą pojazdów. W przekonaniu Rady, ze względu na Program Ochrony Wód Zatoki Gdańskiej miała ona prawo wprowadzić w regulaminie wymagania w zakresie wykonywania czynności związanych z myciem i naprawą pojazdów polegające na wprowadzeniu całkowitego zakazu mycia pojazdów poza myjniami oraz prowadzenia naprawy poza miejscami do tego wyznaczonymi.

Prawidłowe jest także ustalenie w § 8 Regulaminu kolorystyki pojemników dla poszczególnych rodzajów odpadów. Przepis art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Gmina ma prawo i obowiązek określać rodzaj wymaganych pojemników na odpady komunalne pomimo, że generuje to koszty. Rodzaj pojemnika określa jego standard. Standard techniczny dotyczy wyposażania pojemnika m.in. w odpowiednie elementy (jak np. pokrywy, koła do przemieszczania, uchwyty, itp.). Zapewnienie odpowiedniego standardu technicznego może też oznaczać, aby pojemnik nie był uszkodzony, ale także może dotyczyć koloru pojemnika (por. Komentarz do ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Dziennik Gazeta Prawna z dnia 28 listopada 2012 r. kancelarii Domański Zakrzewski Palinka sp.k.; K. Kuźma, D.Chojnacki, W.Hartung, K.Szymczak, P. Zdrajkowski, www.edgp.gazetaprawna.pl). Kolory pojemników do selektywnej zbiórki odpadów są określone w rozporządzeniu Ministra gospodarki i pracy z dnia 25 października 2005 r. w sprawie szczegółowego postępowania z odpadami opakowaniowymi (Dz. U. z 2005 r. Nr 219, poz. 1858). Taka też kolorystyka pojemników została przyjęta w § 8 ust. 1 pkt 1- 4 zaskarżonej uchwały dla odpadów zbieranych selektywnie (papieru, szkła bezbarwnego, szkła kolorowego, tworzyw sztucznych). Z uwagi na to, że przepisy nie określają kolorystyki pojemników dla opadów mokrych, suchych i niesgregowanych (zmieszanych) Rada określiła ich rodzaj, wprowadzając dodatkowo wymaganą dla nich na terenie Gminy kolorystykę w § 8 ust. 1 pkt 5-8 zaskarżonej uchwały (na odpady mokre - pojemnik brązowy, na odpady suche - pojemnik czarny, na odpady niesegregowane - pojemnik szary). Wykonanie tego obowiązku obciąża Gminę. Przepis art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy odnosi się tylko do pojemników, jednak przyjmuje się, że odnosi się on również do worków (por. przywołany Komentarz). Wynika to stąd, że pojęcie "pojemnika" nie zostało w ustawie zdefiniowane i przepis ten powinien być odczytywany w kontekście dotychczasowej praktyki zbierania w gminach odpadów do worków na odpady. Stąd w § 8 ust. 3 i 4 uchwały znajdują się postanowienia dotyczące także kolorystyki worków. Kolorystyka worków ma ułatwić orientację co do ich zawartości bez konieczności ich rozrywania.

W przekonaniu Rady niezasadny jest także zarzut zawarcia w Regulaminie unormowań wynikających z prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tej ustawy, w szczególności rozdziału 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez określenie wymogów technicznych dla zbiorników bezodpływowych nieczystości ciekłych Przepis § 23 pkt 1 zaskarżonej uchwały uzależnia częstotliwość opróżniania zbiorników bezodpływowych od liczby osób przebywających na terenie, z którego odpady są odprowadzane do zbiornika, w ten sposób aby opróżnianie było konieczne nie częściej niż raz w tygodniu, zaś § 23 pkt 2 określa sposób pozbywania się nieczystości ze zbiorników bezodpływowych poprzez postawienie wymogu zapewnienia do nich dojazdu.

Prawidłowe jest także poprzez nałożenie w § 23 pkt 5 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku archiwizacji przez okres jednego roku dokumentów potwierdzających wykonanie usług, o których mowa w pkt 3 § 23. Pełnomocnik Rady podkreślił, że przepis ten nie jest powtórzeniem, lecz stanowi uzupełnienie przepisu art. 6 ust. 1 ustawy dotyczącego dokumentowania przez właścicieli nieruchomości korzystania z usług wywozu nieczystości ciekłych. Podobny okres stosuje się w wykonaniu decyzji o zastępczym usuwaniu odpadów komunalnych (art. 6 ust. 9 ustawy). Termin jednego roku jest okresem optymalnym, zamyka bowiem pełen cykl odbioru odpadów komunalnych.

W przekonaniu pełnomocnika Rady niezasadny jest także zarzut posłużenia się w § 25 pkt 5, wbrew § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, niedefiniowanym pojęciem "w typie tej rasy" (agresywnej). Pełnomocnik wskazał, że przepisy przytoczonego przez skarżącego rozporządzenia nie zawierają pojęcia "psa w typie rasy agresywnej", jednak nałożenie przez Radę Miasta w zaskarżonej uchwale na właścicieli psów w typie rasy uznanej za agresywną obowiązku wyprowadzania ich w miejscach publicznych na trenie miasta na smyczy i w kagańcu nie można uznać za przekroczenie ustawowej delegacji. Pies danej rasy to pies posiadający udokumentowaną rodowodem przynależność do danej rasy. Przepis o obowiązku wyprowadzania na smyczy i w kagańcu psa rasy uznanej za agresywną byłby martwy bez zastosowania go również do psów w typie tych ras, gdyż dotyczyłby tylko nielicznych psów posiadających udokumentowaną rodowodem przynależność do ras uznanych za agresywne, podczas gdy większość mieszańców ras uznawanych agresywnych nie posiada takiego rodowodu. Przez psy "w typie rasy uznanej za agresywną" należy zatem uznać psy posiadające wygląd zewnętrzny psa rasy uznanej za agresywną, nie posiadające jednak rodowodu.

Z powyższych względów skarga wniesiona przez Prokuratora Rejonowego nie zawiera uzasadnionych podstaw i podlegać powinna oddaleniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kontrolowana uchwała została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do ust. 2, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przytoczone wyżej przepisy zakreślają granicę upoważnienia, w ramach którego może działać rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawodawca określił w sposób enumeratywny, co powinien zawierać taki regulamin. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, podobnie jak każda inna uchwała organu samorządu terytorialnego, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując tylko te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Powyższe wynika z art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), zgodnie z którym gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jak też z art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji wymagającego, by materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia. Tak więc, wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy przesądzają o naruszeniach przepisu upoważniającego jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, obligujące do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu w całości lub w części. Stosownie do art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, tylko w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru ogranicza się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Prokurator Rejonowy słusznie wskazał, że regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach wskazanej delegacji ustawowej. Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art.4 ustawy. W uchwale muszą także znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art.4 ust.2 ustawy. W konsekwencji rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. Należy bowiem pamiętać, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyroki NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK 370/07, LEX nr 446997, z dnia 8 listopada 2012 r. II OSK 2012/12, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinna także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w związku z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Sprzeczne z prawem jest również, w świetle § 149 załącznika do rozporządzenia, formułowanie bez upoważnienia ustawowego, w akcie wykonawczym niższym rangą niż ustawa definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych, w szczególności określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego powinna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej.

Przechodząc do oceny przepisów zaskarżonej przez Prokuratora Rejonowego przepisów uchwały Rady Miasta nr [...] z 29 listopada 2012 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta należy stwierdzić, że przedmiotowa uchwała zawiera zarówno niedozwolone powtórzenia, jak też przepisy wykraczające poza delegację ustawową.

W ocenie Sądu niezasadny jest jednak zarzut dokonania przez uchwałę modyfikacji przepisów ustawy poprzez wskazanie w § 2 pkt. 1 zaskarżonej uchwały pojęcia "właściciela nieruchomości". Zauważyć należy, że pojęcie właściciela nieruchomości zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy. Pod tym pojęciem ustawodawca każe rozumieć także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Przepis § 2 pkt 1 uchwały nie jest, w przekonaniu Sądu, modyfikacją ani zawężeniem definicji ustawowej. Zaskarżona uchwała jest wydana na podstawie wyżej wymienionej ustawy i w jej wykonaniu, a zatem należy uznać, że poprzez użyte w uchwale pojęcie "właścicieli nieruchomości", należy rozumieć także podmioty wymienione w art. 2 ust. 1 pkt. 4 ustawy.

Jednakże dokonując z urzędu – poza granicami zarzutów skargi - oceny zawartego w § 2 pkt 2, 3 i 4 wskazania, że Regulamin obowiązuje: przedsiębiorców odbierających i transportujących odpady, opróżniających zbiorniki bezodpływowe i transportujących nieczystości ciekłe, prowadzących odzysk i unieszkodliwianie odpadów komunalnych; eksploatatorów stacji zlewnych oraz mieszkańców i inne osoby przebywające czasowo należy stwierdzić, że przedmiotowy Regulamin w tej części został uchwalony z przekroczeniem delegacji ustawowej. Regulamin nie może być kierowany do przedsiębiorców, bowiem warunki wykonywania przez nich działalności określa udzielone zezwolenie. Ponadto sama ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określa, jak wynika z jej art. 1, zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości, dotyczące utrzymania czystości i porządku; warunki wykonywania działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów oraz warunki udzielania zezwoleń podmiotom świadczącym usługi w zakresie uregulowanym w ustawie. Zatem obowiązki, które zostają sprecyzowane regulaminem nie dotyczą osób prowadzących działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych, a jedynie samych właścicieli nieruchomości. Nie może więc Regulamin modyfikować ustawowych regulacji rozszerzając krąg adresatów. Ponadto Regulamin nie może zostać skierowany do mieszkańców oraz innych osób przebywających czasowo, gdyż obowiązki wynikające z ustawy, a także z regulaminu uchwalanego w oparciu o delegacje ustawową kierowane są do właścicieli nieruchomości, którzy mogą nie być mieszkańcami gminy. Z treści art. 6c ust. 1 ustawy o czystości wynika, że gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Natomiast na podstawie art. 6c ust. 2 tej ustawy rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził nieważność § 2 pkt 2, 3 i 4 Regulaminu.

Oceniając zamieszczone w § 3 Regulaminu definicje należy stwierdzić, w świetle § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", błędne jest formułowanie bez upoważnienia ustawowego, w akcie wykonawczym niższym rangą niż ustawa, definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych, w szczególności określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Zatem co do zasady za niezgodne z powyższym przepisem należy uznać zawarte w § 3 Regulaminu definicje, poza wskazaniem w pkt. 1, że pod pojęciem "ustawy" w przepisach Regulaminu należy rozumieć przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Powyższe nie stanowi bowiem definicji ustawowej, a jedynie wyjaśnia zastosowane w Regulaminie skróty.

W szczególności wadliwe są że zawarte w Regulaminie definicje odnoszące się do odpadów mokrych (§ 2 pkt 2) i odpadów suchych (§ 2 pkt 3). Pojęcia te stanowią bowiem dodatkowo modyfikację definicji zawartych w ustawie o odpadach ( art. 3 ust. 1 pkt 4 i 7). W przekonaniu Sądu, naruszenie delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 ustawy w powyższym zakresie jest o tyle istotne, że te same pojęcia zdefiniowane w regulaminie mogą być inaczej odczytane niż w kontekście normatywnym cytowanej ustawy i ustawy o odpadach. Założenie racjonalności prawodawcy skutkuje uznaniem, że przez sam fakt zdefiniowania w akcie prawnym określonych pojęć prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. W konsekwencji zatem przepis regulaminu odwołujący się do powtórnie zdefiniowanego pojęcia mógłby zostać odczytany inaczej, niż by to nastąpiło przy zastosowaniu jego rozumienia przez pryzmat przepisów ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednostkowo sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, że powtórzenie to miałoby formę przytoczenia treści in extenso i nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy ( vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Przyjmując dopuszczalność powtórzeń na wskazanych powyżej warunkach, wskazać należy, że kontrolowany regulamin warunków tych nie spełnia.

Nie do przyjęcia jest także pozostawienie zapisu § 3 pkt 10 ocenianego Regulaminu, dotyczącego uznania za tereny wyłączone z produkcji rolniczej terenów zabudowanych i niezabudowanych określonych w ewidencji gruntów jako grunty wyłączone z produkcji rolnej, na których ustalono inny niż rolniczy lub leśny sposób użytkowania. Ponownie należy powtórzyć argument, że w akcie rangi podstawowej nie mogą być modyfikowane definicje zawarte w ustawach. W tym przypadku przywołać należy ustawę z dnia 3 lutego o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj.: Dz.U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266), która zawiera legalną definicję pojęcia wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził nieważność § 3 pkt 2-10 Regulaminu.

Oceniając przepis § 6 pkt 1, w którym Rada postanowiła, że zabrania się mycia pojazdów w miejscach do tego nie przeznaczonych należy uznać, że wprowadzony tym przepisem zakaz dotyczący mycia pojazdów wykracza poza delegację ustawową, gdyż ustawa co do zasady dopuszcza mycie pojazdów poza myjniami, natomiast Regulamin wprowadza całkowity zakaz mycia pojazdów poza miejscami do tego przeznaczonymi. Ideą delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy było określenie w Regulaminie zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi na warunkach ustalonych w Regulaminie. Wprowadzenie zakazu bardziej rygorystycznego niż w ustawie nie stanowi wypełnienia delegacji ustawowej, która dawała Radzie możliwość wskazania warunków do tych czynności poza wyznaczonymi do tego miejscami. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził nieważność § 6 pkt 1 Regulaminu.

Ustawa powierzyła Radzie ustalenie w Regulaminie wymagań dotyczących rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. W ramach tej delegacji w § 8 pkt 1 Rada ustaliła kolorystykę pojemników na grupy odpadów gromadzonych selektywnie oraz w § 8 pkt 2 taką samą kolorystykę przyjęła dla stosowanych worków, dopuszczając w pkt 3 § 8 w okresie do dnia 30 września 2015 r. zbieranie odpadów mokrych, suchych i niesegregowanych w pojemnikach i workach mających dowolną kolorystykę, oznakowanych widoczną naklejką z informacją o przeznaczeniu pojemnika do odpadów mokrych, suchych lub niesegregowanych oraz w pkt 4 tego paragrafu wskazując, że kolor czerwony worków zastrzeżony jest do gromadzenia odpadów medycznych niebezpiecznych.

Spod możliwości regulacji regulaminu nie została wyłączona, co do zasady, kolorystyka pojemników w zależności od rodzaju odpadów w nich gromadzonych. Zauważyć jednak należy, że kolorystyka pojemników przeznaczonych na zbieranie konkretnych rodzajów odpadów została częściowo uregulowana rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 października 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami opakowaniowymi (Dz.U. nr 219, poz. 1858), zatem przepisy zawarte w zaskarżonej uchwale w części dotyczącej pojemników opisanych w ust. 1 pkt 1-4 stanowią niedopuszczalne powtórzenie regulacji zawartej w cytowanym rozporządzeniu .Dodatkowo Rada określiła, odmiennie niż w przywołanej ustawie, że w pojemniku w kolorze żółtym gromadzone będą jedynie tworzywa sztuczne, ustawa dopuszcza natomiast gromadzenie w pojemniku o tym kolorze także metali. Powyższe stanowi podstawę stwierdzenia nieważności 8 ust. 1 pkt 1-4 Regulaminu.

Przepis § 9 pkt 4 i 5 Regulaminu dotyczy gromadzenia odpadów innych niż komunalne i ich pozbywania się przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, co nie podlega regulacji ustawy, a tym samym nie może być zawarte w wydanym na jej podstawie Regulaminie. Z powyższych względów Sąd stwierdził nieważność uchwały także i w tej części.

Przepis § 10 ust 1 pkt 4 Regulaminu zawiera nakaz zapewnienia przez jego adresatów bezkolizyjnego dojazdu do wyznaczonego punktu gromadzenia odpadów, natomiast ust 3 i 4 tego § określa szczegółowo w jaki sposób należy wyznaczyć i przygotować taki punkt. W przekonaniu Sądu wprowadzenie powyższej regulacji pozostaje poza upoważnieniem zawartym w art. 4 ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu Rada ma kompetencje do ustalenia w Regulaminie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Kwestia dojazdu, lokalizacji i wyglądu miejsca gromadzenia odpadów pozostaje domeną Prawa budowlanego i przepisów technicznych i, w przekonaniu Sądu, nie podlega regulacji na mocy delegacji zawartej w przedmiotowej ustawie.

Podobnie treść § 23 Regulaminu nie stanowi realizacji delegacji ustawowej w zakresie określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. W pkt 1 tego przepisu zobowiązano właścicieli nieruchomości zabudowanych, usytuowanych na terenach nie uzbrojonych w sieć kanalizacji sanitarnej wyposażonych w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych do dostosowania wielkości zbiornika bezodpływowego do liczby osób stale lub czasowo przebywających na jej terenie w taki sposób, by opróżnianie było konieczne nie częściej niż raz w tygodniu bez dopuszczenia do przepełnienia, a w przypadku przydomowej oczyszczalni ścieków do dostosowania jej wielkości do liczby osób wyżej określonych w sposób zapewniający uzyskanie stopnia oczyszczenia ścieków określonego w przepisach odrębnych. Kwestia wielkości zbiornika bezodpływowego czy też kwestia mocy roboczej przydomowej oczyszczalni ścieków także i w tym przypadku nie należy do materii regulowanej Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie miasta. Regulacji podlega jedynie częstotliwość i sposób pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości.

W zakresie upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie mieści się także nałożony § 23 pkt 2 Regulaminu obowiązek zapewnienia dojazdu do zbiorników bezodpływowych do gromadzenia nieczystości ciekłych. Kwestia ta pozostaje domeną Prawa budowlanego i przepisów technicznych, nie podlega natomiast regulacji na mocy delegacji ustawowej z omawianej ustawy.

Do materii regulaminowej nie należy również wynikający z § 23 pkt 5 obowiązek właścicieli nieruchomości polegający na przechowywaniu dowodów potwierdzających wykonanie usług, o których mowa w pkt 3 (usuwanie nieczystości ciekłych). Podstawę do podjęcia uchwały w tym zakresie stanowi art. 6 ust. 1a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiący, że Rada gminy może określić, w drodze uchwały, w zależności od lokalnych warunków, inne sposoby udokumentowania wykonania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3b. Słusznie Prokurator zauważył, iż Rada nie była uprawniona do stanowienia o przedziale czasowym, przez jaki właściciele muszą przechowywać dowody zapłaty za usługi, tymczasem Regulamin określa, że dowody opłacenia omawianych usług przechowuje się przez okres jednego roku. Artykuł 6 ust. 1 ustawy nakłada na właścicieli nieruchomości jedynie obowiązek okazania dowodu uiszczenia opłaty, natomiast delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ustawy nie upoważnia do dookreślenia tego obowiązku ustawowego.

Powyższe jest uzasadnieniem dla stwierdzenia nieważności całego § 23 Regulaminu.

Poza delegacją ustawową Rada wprowadziła też przepisy zawarte w § 25 ust. 1 pkt 4, 5 i 6 Regulaminu, w których Rada określiła, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są do zapewnienia ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością tych zwierząt dla innych ludzi poprzez obowiązek przewożenia psów środkami komunikacji publicznej na smyczy i w kagańcu a innych zwierząt w klatce lub na smyczy (pkt. 4), w miejscach publicznych na terenie miasta wyprowadzania psa na smyczy lub w kagańcu, a psa rasy uznawanej za agresywną lub psa w typie tej rasy - na smyczy i w kagańcu (pkt. 5) oraz nakaz wyprowadzania psów wyłącznie pod opieką osób dających gwarancję opanowania psa w momencie rozdrażnienia (pkt. 6). Zamieszczenie w Regulaminie takich obowiązków jest dowolne i wykracza poza delegacje ustawową. Dodatkowo zwrot "pies w typie rasy" (agresywnej) jest bezspornie wadliwy, gdyż jest to określenie pozaustawowe, pozaprawne nawet i stwarzające problemy w interpretacją, a tym samym mogące prowadzić do nadużyć. Z pewnością nie odpowiada taki zapis standardom stanowienia prawa. W ocenie Sądu art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. nr 236 z 2005 r., poz. 2008 ze zm.), stanowiący, że rada gminy uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, określający szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczaniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, jest podstawą ustanowienia nie tylko nakazów i zakazów bezpośrednio zmierzających do tych celów (na przykład nakaz usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta czy nakaz wyprowadzania psów na smyczy), ale także obowiązków mających na celu wyegzekwowanie tych nakazów i zakazów. Przepis ten należy wykładać z uwzględnieniem celu jego uchwalenia, który w nim został wprost wyartykułowany. Celem tym jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi stwarzanymi przez zwierzęta domowe oraz ochrona przed zanieczyszczaniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku przez te zwierzęta. Zatem, zgodnie z tym przepisem gmina może w regulaminie utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy nałożyć na osoby utrzymujące zwierzęta domowe także obowiązki, które służą osiągnięciu wskazanego celu. Jednakże jest oczywiste, że obowiązki, które gmina może nałożyć na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, muszą pozostawać w odpowiedniej proporcji do założonego celu, i nie mogą pozostawać w sprzeczności z innymi prawami, w szczególności o randze konstytucyjnej. Wynika to z zasady proporcjonalności ustanowionej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

W przekonaniu Sądu w delegacji ustawowej nie mieszczą się także przepisy ust 2-5 § 25 Regulaminu. Dotyczą one wyjątków od obowiązku zakładania kagańca odwołując się do pojęć przeciwskazań "anatomicznych" i "zdrowotnych", a także wskazują niezbędne elementy zaświadczenia wystawianego przez lekarza weterynarii w celu potwierdzenia takich przeciwskazań.

Bez podstawy prawnej został uchwalona także w § 26 ust. 1 pkt 2-8 Regulaminu, reglamentacja dotycząca warunków pozostawiania zwierząt bez dozoru (pkt 2), zakaz wyprowadzania zwierząt domowych do piaskownic, place zabaw, boiska (pkt 3),na plaże i kąpieliska (pkt 4), oraz zakaz wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej (pkt 5),. Wymienione zakazy mogą bowiem wynikać tylko z regulaminów, określających zasady korzystania z tych obiektów. Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy wynika jednoznacznie, że przyznaje on radzie gminy kompetencję do szczegółowego określenia wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, aby pobyt tych zwierząt na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie stanowił zagrożenia dla przebywających tam osób oraz nie spowodował zanieczyszczenia tych miejsc. Nie mieści się natomiast w kompetencjach Rady sformułowanie całkowitego zakazu prowadzenia wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc, a także zakazu hodowli psów lub kotów w określonych miejscach.(pkt 7 i 8).

Podobnie regulacja przepisu § 27 w całości wydana została z przekroczeniem granic delegacji zawartej w art. 4 ustawy. Przepis ten wprowadza zakaz zakopywania zwłok padłych zwierząt domowych na terenie Gminy Miasta z wyjątkiem miejsc do tego przeznaczonych (ust 1), nakaz przekazywania padłego zwierzęcia do unieszkodliwienia właściwemu przedsiębiorcy (ust 2) oraz obowiązek informowania o padłych zwierzętach Dyżurnego Inżyniera Miasta. Powyższe kwestie są uregulowane przepisami ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 213, poz. 1342), natomiast upoważnienie zawarte w art. 4 ustawy dotyczy w przekonaniu Sądu regulacji dotyczących jedynie zwierząt żywych.

W poddanym sądowej kontroli Regulaminie zamieszczone zostały zagadnienia wykraczające ponad zakres upoważnienia ustawowego o którym stanowi art. 4 ust. 2 ustawy. Przedstawione w art. 4 tej ustawy wyliczenie elementów uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. W przedmiotowej sprawie konieczne stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego części kwestionowanego przez Prokuratora Regulaminu, wskazanej w wyroku. Jednakże, w przekonaniu Sądu, nie jest konieczne opracowanie tego aktu od nowa, co wiązałoby się z koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Przepisy, których nieważność stwierdzono w dużej części stanowią wynik rozszerzenia regulacji poza delegację ustawową, zatem ich wyeliminowanie nie powoduje braku możliwości stosowania innych przepisów Regulaminu, ponieważ także bez tych przepisów kwestionowana uchwała prawie w całości reguluje kwestie zawarte w art. 4 ustawy. Konieczność wprowadzenia nowej regulacji powstaje bowiem jedynie w stosunku do warunków mycia pojazdów poza miejscami do tego przeznaczonymi.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że wymienione w pkt I wyroku przepisy zaskarżonej uchwały w sposób istotny naruszają prawo, albowiem zawierają powtórzenia definicji ustawowych, modyfikacje tych definicji, postanowienia regulujące zagadnienia wynikające wprost z poszczególnych norm ustaw i innych aktów normatywnych prawa powszechnie obowiązującego oraz postanowienia stanowiące przekroczenie upoważnienia ustawowego, uznać należało skargę za zasadną. Stąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) Sąd orzekł, jak w sentencji.