III SA/Kr 1077/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-09-22	
Data wpływu	2008-11-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Bożenna Blitek /przewodniczący/
Dorota Dąbek /sprawozdawca/
Halina Jakubiec	
Symbol z opisem	645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono niezgodność z prawem uchwały	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; Art. 147 par. 1 , art. 152;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269; Art. 1; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; Art. 7 ust. 1 pkt 18, ust. 2, art. 64 ust. 1, ust. 2, art. 70 ust. 1,  art. 91 ust. 1, ust. 4 , art. 94; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie : WSA Dorota Dąbek spr. WSA Halina Jakubiec Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wojniczu z dnia 26 kwietnia 2007 r . Nr : VI/36/2007 w przedmiocie utworzenia Związku Międzygminnego o nazwie ,, Związek Gmin Fasolowych z Doliny Dunajca ‘’ I . stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w całości II. określa , że zaskarżona uchwała nie może być wykonana	
Uzasadnienie
wyroku WSA w Krakowie z dnia 22 września 2009r.

W dniu 26 kwietnia 2007r. Rada Miejska w Wojniczu podjęła uchwałę Nr VI/36/2007 w sprawie utworzenia Związku Międzygminnego o nazwie "Związek Gmin Fasolowych z Doliny Dunajca". Została ona podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 18, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Zgodnie z § 1 tej uchwały Związek Międzygminny został utworzony w celu wykonywania wspólnych zadań publicznych – promocji gminy w zakresie posiadania produktu lokalnego fasola "Piękny Jaś".

Na powyższą uchwałę Wojewoda Małopolski wniósł w dniu 30 września 2008r. skargę, w której domagał się stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Zdaniem organu nadzoru zapis uchwały, który wskazuje na cel utworzenia związku, jest sprzeczny z obowiązującym prawem, a w szczególności z art. 64 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem, gminy mogą tworzyć związki międzygminne w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych. Organ nadzoru zaznaczył przy tym, że pojęcie zadania publiczne nie zostało zdefiniowane ustawowo. W doktrynie przyjmuje się, że jest to bieżące, nieprzerwane zaspokajanie potrzeb mieszkańców. Z wyżej wymienionego przepisu wynika, że tworzenie związków międzygminnych nie jest możliwe do wykonywania zadań o charakterze komercyjnym. Zdaniem organu nadzoru, utworzenie Związku Gmin Fasolowych ma na celu promowanie produktu fasola Piękny Jaś, co stanowi realizację celu komercyjnego i nie służy wspólnemu wykonywaniu zadań publicznych. Tym samym należy przyjąć, że niedopuszczalne jest takie działanie rady gminy, które prowadzi do utworzenia związku międzygminnego, dla innego celu niż wykonywanie zadań publicznych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Wojniczu wniosła o jej oddalenie. W ocenie Rady Miejskiej w Wojniczu zarzuty podniesione w skardze są nieuzasadnione. Celem powołania "Związku Gmin Fasolowych z Doliny Dunajca", była i jest promocja gmin współtworzących go, co jest realizacją zadań własnych gminy o jakich mowa w przepisie art. 7 ust. 1 pkt 18 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Rady, tego rodzaju promocja stanowi również wykonywanie zadań publicznych w rozumieniu art. 64 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1§ 2 powołanej wyżej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponieważ ani ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), ani też ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., zwana dalej u.s.g.) nie wprowadzają innych kryteriów, sąd administracyjny kontroluje uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Według art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie nastąpiło w ustawie o samorządzie gminnym. Według art. 91uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonych w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z ust. 2 zaś wynika, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu tego rocznego terminu a istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem, co powoduje utratę ich mocy prawnej z dniem takiego orzeczenia sądu.

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż spór między Wojewodą Małopolskim jako organem nadzoru a Radą Miejską w Wojniczu dotyczy problemu czy Rada podejmując uchwałę o utworzeniu Związku Międzygminnego o nazwie "Związek Gmin Fasolowych z Doliny Dunajca" miała do tego podstawę prawną, czy też przekroczyła swoje kompetencje i tym samym istotnie naruszyła przepisy prawa.

Z treści przepisu art. 7 ust. 1 pkt 18 u.s.g. wynika, iż " Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy promocji gminy". Zgodnie natomiast z art. 64 ust. 1 u.s.g. gminy mogą tworzyć związki międzygminne w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych. Powyższe przepisy wraz z przepisami dotyczącymi procedury tworzenia związków międzygminnych (art. 64 ust. 2 i art. 70 ust. 1 u.s.g.) stanowiły podstawę prawną tej uchwały.

Cechą charakterystyczną związku międzygminnego jest jego celowość. Związek międzygminny jest zatem podmiotem powoływanym dla realizacji określonego w ustawie celu. W art. 64 ust. 1 przewidziano ogólnie, że chodzi o wspólne wykonywanie zadań publicznych. Sformułowanie to wymaga doprecyzowania, w istocie bowiem, biorąc pod uwagę charakter prawny związku a więc to, że ma on osobowość cywilnoprawną i publicznoprawną, chodzi o uzgodnione przez gminy przekazanie (powierzenie) zadań gmin, które związek będzie realizował w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Związkowi mogą być przekazane wszelkie zadania publiczne gmin, zarówno te, których realizacja następuje w formach administracyjnoprawnych, jak i te, które mogą być realizowane w formach cywilnoprawnych. Wśród zadań własnych gminy wymienionych w art. 7 ust. 2 u.s.g. znajdują się sprawy promocji gminy.

Przez pojęcie promocja według "Nowego Słownika Języka Polskiego", Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002 r., s. 755 rozumie się reklamowanie, upowszechnianie, propagowanie. W kontekście zadań gminy chodzi zatem o reklamowanie czy propagowanie gminy. Tymczasem Rada Miejska w Wojniczu w przedmiotowej uchwale nie realizuje tego celu, nie reklamuje czy propaguje gminy, lecz pewien produkt: fasolę "Piękny Jaś". Sąd podziela zatem pogląd skarżącego Wojewody Małopolskiego, że zaskarżona uchwała o utworzeniu Związku Gmin Fasolowych stanowi realizację celu komercyjnego i nie służy wspólnemu wykonywaniu zadań publicznych. Wskazany przez Radę cel utworzenia związku nie mieści się w pojęciu promocji gminy. Czym innym jest bowiem promowanie danego produktu od promowania gminy w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 18 ustawy o samorządzie gminnym. Pomimo powołania w uchwale podstawy prawnej zawartej w art. 7 ust. 1 pkt 18 ustawy o samorządzie gminnym, który do zadań własnych gminy zalicza jej promocję stwierdzić należy, iż zaskarżona uchwała została powołana w celu promowania produktu, a nie gminy. Tym samym należy przyjąć, że niedopuszczalne jest takie działanie rady gminy, które prowadzi do utworzenia związku międzygminnego dla innego celu niż wykonywanie zadań publicznych.

Nie oznacza to oczywiście zakazu zrzeszania się gmin, w których produkowany jest określony produkt. Możliwe jest to jednakże w różnych formach cywilnoprawnych (np. stowarzyszenia gmin), ale nie w formie związku międzygminnego, dla którego ustawodawca przewidział specjalne ograniczenia co do dopuszczalnego celu jego utworzenia.

Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem art. 64 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 18 ustawy o samorządzie gminnym. Regulacja zaskarżonej uchwały narusza zatem prawo w stopniu istotnym, zachodzą więc przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Ponieważ jednak od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął już okres dłuższy niż 1 rok, a uchwała ta jest wprawdzie uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej (por. E. Ochendowski, "Glosa do postanowień NSA z dnia: 24 września 1990r., I SA 847/90 oraz 27 września 1990r., SA/Wr 952/90, ST 1991, nr 4, s. 47., oraz wyrok NSA z 27 września 1994r. SA/Łd 1906/94; M. Paczocha, Glosa do wyroku WSA z 19 października 2004r., III SA/Kr 623/04 , Finanse Komunalne 6/2005, s. 72 i n.), ale nie jest aktem prawa miejscowego o którym mowa w art. 94 u.s.g., Sąd nie orzekł o nieważności, lecz o stwierdzeniu niezgodności z prawem zakwestionowanej uchwały.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym.

O wstrzymaniu wykonania uchwały orzeczono na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.