Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 16 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda –Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Joanna Tarno Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2018 roku sprawy ze skargi Rzymskokatolickiej Parafii A w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji - oddala skargę. a.bł.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu sprawy o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw, przewidzianej do realizacji na terenie nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul. A (działki nr: 77/1, 78/116, 78/118, 79/1 i 80/2, działki drogowe nr: 78/4, 78/108, 78/110, 78/115, 78/117, 80/1, części działek drogowych nr: 4/158, 4/164, 4/165, 76/7, 76/21, 76/22, 81/2, 81/3, 81/4 i 115, obręb [...]), na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku 157 § 1, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ze zm., dalej jako k.p.a.), art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r. poz. 1073 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018r. poz. 570), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] o warunkach zabudowy.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku A. K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw, przewidzianej do realizacji na terenie nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul. A (działki nr: 77/1, 78/116, 78/118, 79/1 i 80/2, działki drogowe nr: 78/4, 78/108, 78/110, 78/115, 78/117, 80/1, części działek drogowych nr: 4/158, 4/164, 4/165, 76/7, 76/21, 76/22, 81/2, 81/3, 81/4 i 115, obręb [...]).

W dniu 5 marca 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wpłynęło pismo M. G. - Senatora Rzeczypospolitej Polskiej - dotyczące podjęcia z urzędu przez Kolegium postępowania w sprawie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] o warunkach zabudowy, w jednym z trybów nadzwyczajnych wskazanych w tym piśmie. Do pisma załączono analizę wad kwestionowanej decyzji, z której wynikało, że:

1. w przedmiotowej sprawie wyjaśnienia wymaga niedoprecyzowany przez Urząd zapis czy dwa podziemne zbiorniki do gromadzenia paliw o pojemności 60 m - to dwa zbiorniki o łącznej pojemności 60 m czy też o pojemności 60 m każdy z nich z osobna.

2. w decyzji określono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jako wielkość zawierającą się w przedziale 0,11 -0,28. Wnioskodawca we wniosku opisał konkretne parametry inwestycji określając powierzchnię działek na 3016 m2, zaś powierzchnię zabudowy na 415 m2, co po zaokrągleniu daje wskaźnik na poziomie 0,14. Urząd zaś samowolnie dokonał korekty tego parametru niezgodnie z wnioskiem inwestora i ustalił go nie jako 0,14, ale jako 0,11 - 0,28. Naruszył w ten sposób zasady postępowania administracyjnego rozszerzając wniosek inwestora, zamiast stwierdzić jego niezgodność bądź zgodność z analizą urbanistyczną i przyznać zgodnie z wnioskiem inwestora wskaźnik 0,14. Rozbieżność pomiędzy wskazanymi wartościami 0,11 i 0,28, wynosi aż 150%, co oznacz, że Urząd w zasadzie nie wyznaczył tego współczynnika.

3. inwestor w swoim wniosku wskazał wysokość zabudowy jako 5,5 m. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawiera pojęcia wysokość zabudowy. Dlatego też, nie można ustalić takiego wskaźnika. Natomiast przywołane powyżej rozporządzenie operuje wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, co zdecydowanie nie odpowiada wysokości zabudowy. Termin wysokość zabudowy nie jest używany przy sporządzaniu warunków zabudowy i określa co innego. Dlatego też, wniosek złożony przez inwestora nie był kompletny i nie można było na jego podstawie prowadzić postępowania administracyjnego. Urząd nie wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku, a sam po raz kolejny dokonał bezprawnego rozszerzenia wniosku. Parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu łub attyki ustalił na 3,5 - 6,25 m. Pomijając fakt, że wniosek w tym względzie nie był kompletny, inwestor występował o wysokość 5,5m, co powoduje, że jego wniosek zawiera się w podanym przedziale, a wartość wyznaczona przez urząd winna być zgodna z wnioskiem i wynosić 5,5 m. Rozbieżność pomiędzy wyznaczonym parametrem (3,5 m - 6,25 m) wynosząca prawie 80% powoduje, że w rzeczywistości Urząd nie wyznaczył tego parametru.

4. we wniosku inwestora brak określenia szerokości elewacji frontowej od frontu działki. Z uwagi na fakt, iż wniosek w tym względzie nie był kompletny nie powinien być rozpatrywany. Urząd nie wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku. Ponadto, rozbieżność ustalonego parametru w tym względzie (8,00 m -19,30 m) jest tak duża ,ponownie prawie 150%, że i w tym przypadku należy stwierdzić brak wyznaczenia przez Urząd tego parametru.

5. z wypisów z rejestru gruntów wynika, że działki nr 77/1, 78/116, 78/118, 79/1, 80/2 obrębu [...] stanowią tereny zurbanizowane Bp. Jednak wizja lokalna dokonana przez sporządzającego analizę urbanistyczną, jak i ortofotomapy wskazują, że teren ten to zieleń niska i wysoka, czyli teren zadrzewiony i zakrzewiony. Zachodzi zatem podejrzenie poświadczenia nieprawdy.

W piśmie wskazano ponadto na wadę decyzji polegającą na nie uznaniu za stronę postępowania Rzymskokatolickiej Parafii A z A.. Mimo iż teren Parafii nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, to w rzeczywistości jest najbliższym sąsiadem dla nowej zabudowy, a zakres oddziaływania jej na wejście/wjazd do kościoła jest oczywisty i bezsporny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w dniu 16 marca 2018 r. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...].

Kolegium zauważyło, że organ administracji wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności określonej decyzji, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w decyzji będącej przedmiotem tego postępowania, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że w decyzji Kolegium rozstrzyga wyłącznie co do nieważności albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władne rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. W postępowaniu w sprawie nieważności decyzji organ bada wyłącznie, czy zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności, czy też nie.

Przytaczając treść art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ wyjaśnił, iż przepis ten wprowadza dwie alternatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Brak podstawy prawnej trzeba bowiem oddzielić od rażącego naruszenia prawa. Niespornym jest, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej, bowiem organ zastosował normy zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie jej wydania. Odnosząc się do drugiego elementu powołanego przepisu, Kolegium stwierdziło, że naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa - wyrok NSA z 12 grudnia 1988r. (II S.A. 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz. 96). Tym samym nie każde naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji organu administracji.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż o "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa. Proste zestawienie treści przepisu z treścią aktu (decyzji, postanowienia) organu wskazuje na ich sprzeczność (niezgodność). Cechą rażącego naruszenia prawa jest pozostawanie treści weryfikowanej w trybie nadzoru decyzji w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy przez ich proste ze sobą zestawienie. W pojęciu rażącego naruszenia prawa nie mieszczą się błędy w wykładni prawa.

Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polega na przekroczeniu prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności zawartego w niej rozstrzygnięcia z prawem obowiązującym w dacie wydania decyzji, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty.

Uwzględniając to, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., organ podniósł, że takie stwierdzenie może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Kolegium, treść decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] o warunkach zabudowy nie pozostaje w takiej sprzeczności z normami prawa, które stanowiły podstawę jej wydania.

Przywołując treść art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium stwierdziło, że w przypadku braku planu miejscowego, gmina zasadniczo nie rozstrzyga o przeznaczeniu obszarów, natomiast funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy przejmują decyzje administracyjne (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.), w tym decyzje o warunkach zabudowy.

Dla obszarów pozbawionych planów wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Organ podkreślił, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej.

Cechy nowej zabudowy zostały określone w akcie wykonawczym do ustawy, tj. w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.03.164.1588). Zgodnie z treścią § 3 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W przedmiotowej sprawie analizie poddano teren usytuowany wokół terenu objętego wnioskiem inwestora, zaś granice obszaru pokazano na mapie w skali 1:1000. Granice te w przedmiotowej sprawie zostały rozszerzone w stosunku do minimalnych odpowiadających trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji, określonej w § 3 ust. 2 ww rozporządzenia.

Z ustaleń dokonanych w postępowaniu wyjaśniającym wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa, w tym salon samochodowy przy ul. B 94/96 (działka 66/20) i stacja paliw oraz budynek gastronomiczny B przy ul. A 59/59a (działka nr 118/12), do których nawiązywać może wnioskowana stacja paliw. Organ stwierdził, iż nie sposób zatem uznać, by w tym zakresie planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu występującym w obszarze analizowanym. Kolegium nie dopatrzyło się również takiej sprzeczności w sposobie wyznaczenia linii planowanej zabudowy, określenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, określenia szerokości elewacji frontowej, górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu oraz geometrii dachu. Ponieważ w przypadku omawianych wskaźników i parametrów ustawodawca określił kilka możliwych sposobów ich wyznaczenia - przewidując ogólną zasadę ich wyznaczania, a następnie w kolejnych punktach przepisów wskazując na okoliczności uzasadniające inny sposób ich wyznaczenia, Kolegium stwierdziło, że zastosowanie jednego z wymienionych przez ustawodawcę innych sposób ustalenia parametrów lub wskaźników zabudowy nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, tym bardziej, gdy organ administracji wskazał na konkretne okoliczności przemawiające za zastosowaniem takiego odstępstwa. Dotyczy to także określonego w decyzji wskaźnika powierzchni zabudowy. Zgodnie bowiem z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W ust. 2 tego przepisu dopuszcza się jednakże wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W przedmiotowej sprawie wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym w stosunku do powierzchni terenu/działek zabudowanych w obszarze analizy wynosi od 0,11 do 0,58; średnio 0,28. W przypadku działek nr 77/1, 78/116, 78/118, 79/1 i 80/2 wskaźnik ten został ustalony na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia - od 0,11 do 0,28, gdzie minimalna wielkość tego parametru odpowiada minimalnej wielkości z obszaru analizowanego, zaś maksymalna - średnie wielkości z obszaru analizy.

Działanie takie, w ocenie Kolegium, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Po pierwsze bowiem przedmiotowy wskaźnik zawiera się w przedziale wielkości tego parametru istniejących w obszarze analizowanym. Po wtóre, jak już wyżej wskazano, w przepisie § 5 ust. 2 rozporządzenia zawarta jest norma dopuszczająca wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu od średniej ustalonej na podstawie § 1.

Możliwe jest więc w zakresie wymienionego wskaźnika w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta Ł.

Odnosząc się do kwestii związanej, z innym niż we wniosku, określeniem poszczególnych parametrów, w tym wskaźnika wielkości zabudowy, organ podkreślił, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje bezwzględnego związania organu ustalającego warunki zabudowy wnioskiem inwestora w zakresie gabarytów projektowanej inwestycji. Po przeprowadzeniu analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., przy rozstrzyganiu o możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji organ nie jest związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Mogą one być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób nieco odmienny niż wskazany we wniosku inwestora. Inwestor, wskazując te parametry we wniosku nie jest w stanie przewidzieć wyników analizy, dlatego musiałby kilkakrotnie występować z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, dotyczącym tej samej inwestycji aż do momentu, w którym wniosek co do tych parametrów byłby całkowicie zgodny z warunkami zabudowy ustalonymi przez organ (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007r. sygn. akt II OSK 602/06).

Powyższe uwagi odnoszą się także do pozostałych parametrów inwestycji określonych w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...], tj. szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Każda z tych wielkości znajduje odzwierciedlenie w sporządzonej analizie, co pozostaje w zgodzie z przepisami rozporządzenia.

Ponadto organ orzekający nie był bezwzględnie związany parametrami inwestycji opisanymi we wniosku inwestora. Stąd też możliwe było w tym zakresie odstępstwo od wniosku będące wynikiem ustaleń dokonanych w toku analizy. Przyjęte jednakże w decyzji wielkości (granice przedziałów wielkości) zawierają w sobie żądanie odpisane we wniosku inwestora, nie wykraczając przy tym poza granice ustaleń analizy.

Wskazane w decyzji przedziały poszczególnych parametrów niewątpliwie wynikają z dużej rozpiętości parametrów obiektów objętych analizą - jednak nie ulega wątpliwości, że ich maksymalne wartości nie wykraczają poza wartości przewidziane przepisami prawa. Organ przyjął, że rozpiętości te są znaczne, jak ma to miejsce w przypadku wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej czy szerokości elewacji frontowej, nie może to przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. Jak już bowiem wyżej wskazano wielkości graniczne ustalonych przedziałów tych parametrów nie wykraczają poza wartości opisane w analizie urbanistycznej. W każdym więc przypadku można mówić o tym, że dopuszczenie innej wielkości (niż średnia) wynikało ze sporządzonej analizy.

Odnosząc się natomiast do kwestii użytego we wniosku z dnia 4 kwietnia 2017r. sformułowania "wysokość zabudowy" Kolegium stwierdziło, że jest ono nieznane rozporządzeniu. W § 7 ust. 1 rozporządzenia mowa jest bowiem o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, zaś w § 8 o wysokości głównej kalenicy. Jednakże, w ocenie Kolegium, treść wniosku w tym zakresie nie może przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji. W decyzji organu I instancji w ogóle nie pojawia się pojęcie wysokości zabudowy. Decyzja posługuje się natomiast wyłącznie nazewnictwem znanym rozporządzeniu, tj. pojęciem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości głównej kalenicy.

Organ nadto wskazał, że analiza akt sprawy daje podstawy do przyjęcia, że pozostałe wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. także zostały spełnione. Inwestycja ma bowiem zapewniony dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną - ul. A oraz projektowane dwa zjazdy, a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Poza tym, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. O rażącym naruszeniu prawa w przypadku decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] nie można też mówić z uwagi na "podejrzenie poświadczenia nieprawdy" w związku ze stanem w ewidencji gruntów, zgodnie z którym działki będące terenem inwestycji stanowią zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy, oznaczone symbolem - Bp. Symbole w ewidencji gruntów oznaczają przeznaczenie danego gruntu. Okoliczność zaś, że na danym terenie, do czasu jego zagospodarowania i zabudowy zgodnie z planem miejscowym lub, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, występuje roślinność w postaci zieleni niskiej i wysokiej pozostaje bez wpływu na przeznaczenie terenu oznaczone w ewidencji gruntów (do czasu ewentualnej zmiany klasyfikacji gruntu), a także bez wpływu na możliwość ustalenia warunków zabudowy. Dla możliwości wydania wnioskowanej decyzji znaczenie miałby wyłącznie fakt, że w przypadku danego terenu mielibyśmy do czynienia z gruntem leśnym lub gruntem rolnym stanowiącym użytki rolne klas I-III, co w tej sprawie nie ma miejsca. Nawet grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem - Lz nie należą do terenów wyłączających możliwość ustalenia warunków zabudowy.

Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że w przypadku decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw, nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania. Kolegium podkreśliło, że przedmiotowa inwestycja jest zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 35 i 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz.U. z 2016r. poz. 71). Stąd, na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dla takiego przedsięwzięcia wymagane było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji, która to decyzja winna poprzedzać uzyskanie przez inwestora warunków zabudowy (art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej). Decyzja środowiskowa określa wpływ przedsięwzięcia na środowisko i wymagania, jakie powinny być spełnione, aby minimalizować skutki negatywnego wpływu czynników szkodliwych. Taką decyzję, w której Prezydent Miasta Ł. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie stacji paliw przy zbiegu ul. A i B, inwestor uzyskał w dniu 22 marca 2017 r. Załącznikiem do tej decyzji jest "Charakterystyka przedsięwzięcia", zawierająca m. in. charakterystykę elementów infrastruktury, które składają się na planowaną stację paliw.

Jednym z tych elementów są zbiorniki magazynowe na paliwo, które opisano jako "dwa zbiorniki stalowe, podziemne, dwupłaszczowe, każdy o pojemności do 60m3". W tym stanie rzeczy ilość zbiorników na paliwo nie może pozostawiać wątpliwości w sytuacji, gdy takie samo przedsięwzięcie było przedmiotem wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 86 ustawy środowiskowej decyzja środowiskowa wiąże organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy co oznacza, że w toku tego postępowania weryfikacja, kwestionowanie lub modyfikowanie wcześniej określonych uwarunkowań w zakresie ochrony środowiska nie jest możliwe.

Odnośnie zaś uwzględnienia wśród stron niniejszego postępowania Rzymskokatolickiej Parafii A z A. organ wskazał, że krąg stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie musi być tożsamy z kręgiem stron wyznaczonych w postępowaniu "zwykłym" dotyczącym wydania warunków zabudowy. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest przede wszystkim strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem decyzji oraz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Interes taki mają przede wszystkim właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio przyległych do terenu inwestycji, a także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości dalej położonych, jednak tylko pod warunkiem oddziaływania planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego na taką nieruchomość.

Prawidłowym więc kryterium przyznającym przymiot strony w tego rodzaju sprawach jest zasięg oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia. W przypadku planowanej stacji paliw zasięg ten został już określony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. decyzji załączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wśród nieruchomości objętych tym oddziaływaniem jest również teren należący do Rzymskokatolickiej Parafii A z A., co skutkowało uznaniem Parafii za stronę postępowania o wydanie decyzji środowiskowej.

W tym stanie rzeczy w rozpoznawanej sprawie, w ocenie Kolegium, Parafia niewątpliwie posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie ma bowiem w tej sprawie powodów do uznania, że krąg stron postępowania o wydanie decyzji środowiskowej i decyzji o warunkach zabudowy nie powinny być tożsame, skoro w każdym z tych postępowań kryterium ustalenia stron postępowania stanowi zasięg oddziaływania planowanej inwestycji.

Reasumując organ stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw, nie pozostaje w sprzeczności z treścią przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Została wydana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, którego wynik mógł stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla opisanego wyżej przedsięwzięcia. Brak jest zatem podstaw do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia jej nieważności.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła Rzymskokatolicka Parafia A podnosząc, że:

1. bezspornym jest, że w przedmiotowej decyzji wyjaśnienia wymaga niedoprecyzowany przez urząd zapis czy dwa podziemne zbiorniki do gromadzenia paliw (jakich paliw) o pojemności 60 m3 - to dwa zbiorniki o łącznej pojemności 60 m3 czy taż o pojemności 60 m3 każdy z nich z osobna.

W przekonaniu strony skarżącej bez znaczenia jest wyjaśnienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., że wyjaśnienia znajdują się w decyzji środowiskowej, nie zostały one bowiem w sposób przystępny i klarowny opisane i zamieszczone w decyzji o warunkach zabudowy.

2. w decyzji określono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu jako wielkość zawierającą się w przedziale 0,11 -0,28. Strona skarżąca stwierdziła, że wnioskodawca w opisie wniosku wystąpił z konkretnymi parametrami określając powierzchnię działek na 3016 m2, zaś powierzchnię zabudowy na 415 m2, co po zaokrągleniu daje omawiany wskaźnik na poziomie 0,14. Urząd zaś samowolnie dokonał korekty tego parametru niezgodnie z wnioskiem inwestora i ustalił go nie jako 0,14 zgodnie z wolą inwestora, ale jako 0,11 - 0,28. Naruszył w ten sposób zasady postępowania administracyjnego rozszerzając wniosek inwestora, zamiast stwierdzić jego zgodność z analiza urbanistyczną, bądź nie i przyznać zgodnie z wnioskiem inwestora wskaźnik 0,14. Dodatkowo strona skarżąca zauważyła, że rozbieżność w wielkości przyznanego współczynnika inwestorowi to aż 150% pomiędzy wskazanymi wartościami 0,11 i 0,28 co powoduje, że w zasadzie przy tak dużej rozbieżności urząd nie wyznaczył tego współczynnika.

3. inwestor w swoim wniosku wskazał wysokość zabudowy jako 5,5 m. Rozporządzenie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawiera pojęcia wysokość zabudowy, dlatego wskaźnika takiego nie można ustalić. Natomiast rozporządzenie operuje wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki co zdecydowanie nie odpowiada wysokości zabudowy, który to termin nie jest używany przy sporządzaniu warunków zabudowy i określa co innego. Dlatego wniosek złożony przez inwestora nie był kompletny i nie można było na jego podstawie prowadzić postępowania administracyjnego. Urząd nie wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku, a sam po raz kolejny dokonał bezprawnego rozszerzenia wniosku.

Parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki organ ustalił na 3,5 - 6,25 m pomijając fakt, że wniosek w tym względzie nie był kompletny. To inwestor występował o wysokość 5,5 m, co powoduje, że jego wniosek zawiera się w podanym przedziale, a wartość wyznaczona przez urząd winna być zgodna z wnioskiem i wynosić 5,5 m. Ponadto taka rozbieżność pomiędzy wyznaczonym parametrem - prawie 80% miedzy wartością 3,5 a 6,25 m powoduje, że w rzeczywistości urząd nie wyznaczył tego parametru.

Bez znaczenia, w ocenie strony skarżącej, jest tłumaczenie Kolegium, ponieważ przepisy prawa w tym względzie są klarowne i nie wymagają powtórzenia. Wniosek nie był kompletny i nie został uzupełniony, a organ dokonał samowolnej jego interpretacji bez wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku i pozostawienia go bez rozpatrzenia w razie braku jego uzupełnienia.

4. we wniosku inwestora brak określenia szerokości elewacji frontowej od frontu działki. Ze względu na to, że wniosek w tym względzie był niekompletny, nie powinien być rozpatrywany. Urząd nie wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku. Ponadto rozbieżność ustalonego parametru w tym względzie (8,00 - 19,30m) jest tak duża - ponownie prawie 150% - że w rzeczywistości powoduje brak wyznaczenia przez urząd tego parametru.

W ocenie strony skarżącej bez znaczenia jest tłumaczenie organu, ponieważ przepisy prawa w tym względzie są klarowne i nie wymagają powtórzenia. Wniosek nie był kompletny i nie został uzupełniony, a organ dokonał samowolnej jego interpretacji bez wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku i pozostawienia go bez rozpatrzenia w razie braku jego uzupełnienia.

5. Kolegium nie wyjaśniło rozbieżności w sposobie użytkowania nieruchomości działki nr: 77/1, 78/116, 78/118, 79/1, 80/2 obrębu [...]. Z wypisów z rejestru gruntów wynika, że są to tereny zurbanizowane Bp. Jednak wizja lokalna dokonana przez sporządzającego analizę urbanistyczną jak i ortofotomapy wskazują, że teren to zieleń niska i wysoka, czyli teren zadrzewiony i zakrzewiony. Zachodzi zatem podejrzenie poświadczenia nieprawdy bowiem nie wykazano w jaki sposób teren jest zurbanizowany - za to wykazano, że jest zadrzewiony i zakrzewiony.

Jednocześnie strona skarżąca wskazała, iż w postępowaniu administracyjnym I instancji niesłusznie uznano, że Rzymskokatolicka Parafia A z A. nie jest stroną w przedmiotowym postępowaniu i Prezydent Miasta Ł. wydał w tym względzie postanowienie Nr [...] z dnia [...] r. Spowodowało to brak możliwości brania czynnego udziału w czynnościach administracyjnych i naruszenie prawa Parafii w tym zakresie. Potwierdza to organ na podstawie wydanej w sprawie decyzji środowiskowej. Jednocześnie oddziaływania nowej zabudowy na przedwejście do kościoła jest oczywisty i bezsporny. Znajdzie to odzwierciedlenie w czynnościach liturgicznych - letnie msze na placu przed kościołem, udzielane komunie czy śluby. Zwiększy się również bezpośredni ruch samochodów dojeżdżających do mającej powstać stacji benzynowej i zwiększy zagrożenie wypadkiem parafian czynnie uczestniczących w obrządkach religijnych. Zatem oddziaływanie nowego obiektu na istniejący kościół jest znaczne i oczywiste, pomimo że nie graniczy on bezpośrednio z terenem inwestycji. Strona skarżąca podniosła, że już w chwili obecnej utrudnienia te są duże ze względu na ograniczenie dostępu do kościoła od strony wschodniej, południowej i północnej drogami o wzmożonym ruchu oraz linią kolejową.

Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej to orzeczenie decyzji Prezydenta Miasta Ł. oraz zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku

z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna, a podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa okazały się nietrafne.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Kontroli Sądu poddana została decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy, a wydana w wyniku wszczęcia z urzędu przez organ właściwy postępowania w trybie nadzwyczajnym.

Z uwagi na przedmiot sprawy wskazać należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach, określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (odwoławczym). Organ rozpatruje w tym postępowaniu jedynie kwestie prawne i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej.

Ustawodawca przewidział w art. 156 § 1 k.p.a. następujące przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej:

1. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości;

2. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3. decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4. decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5. decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6. w razie wykonania decyzja wywołałaby czyn zagrożony karą;

7. decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Po wszczęciu postępowania nieważnościowego, czy to z urzędu, czy też na wniosek, obowiązkiem organu jest skontrolowanie poddanego weryfikacji rozstrzygnięcia z punktu widzenia wszystkich naruszeń w wyżej przywołanym przepisie wymienionych. Z uzasadnienia kontrolowanego rozstrzygnięcia wynika, że zbadano wszystkie przesłanki nieważnościowe.

W szczególności, zgodnie z wymienionym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Postępowanie nieważnościowe polega na badaniu czy kontrolowana decyzja jest obarczona którąś z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., nie polega zaś na ponownym rozpoznaniu sprawy zakończonej tą decyzją. Tylko stwierdzenie wady lub wad decyzji wymienionych w zamkniętym katalogu ww. przepisu pozwala na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Postępowanie nieważnościowe jest bowiem postępowaniem nadzwyczajnym i dla wzruszenia wprowadzonej skutecznie do obrotu prawnego decyzji administracyjnej wymagane jest spełnienie ściśle określonych przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a., w tym przesłanki rażącego naruszenia prawa. Przy rozważaniu tego, czy zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa niewystarczające jest wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu prawa, nie mówiąc już o wykazaniu zwykłego naruszenia prawa. Z tego względu w orzecznictwie sądów administracyjnych zaostrzono kryteria, pozwalające na stwierdzenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, dając tym samym pierwszeństwo stabilności obrotu prawnego. Tylko w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności, możliwe jest wzruszenie zasady stabilności, pewności obrotu prawnego, wywodzonej z art. 16 k.p.a.

W tym miejscu należy przypomnieć, że pojęcie rażącego naruszenia prawa interpretowane jest jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14, LEX nr 2033940).

Sama oczywistość naruszenia prawa nie przesądza zatem jeszcze o rażącym charakterze takiego naruszenia. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że choć przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego, to jednak wspomniana postać uchybienia prawnego może wyjątkowo dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego – w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie – do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy, przy czym chodzi tu o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. II GSK 828/13, LEX nr 1519212).

Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, że nie każde naruszenie przepisów, do jakiego może dojść przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, nawet gdyby dotyczyło sporej liczby tychże naruszeń, świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Poszerzając przedstawione rozważania o analizę przepisów planistycznych, trzeba wyjaśnić, że rację ma Kolegium zaznaczając, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. główną przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – a zatem spełniona jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Organy, wydając decyzję o warunkach zabudowy, są zobowiązane do zbadania czy zachodzą wszystkie przesłanki, o których mowa w przywołanym przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podstawą do stwierdzania, że został spełniony wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest uprzednie prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej na obszarze, który powinien być wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego przywołanego w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia. Uruchomienie zaś postępowania w tym przedmiocie wymaga złożenia wniosku przez inwestora (osobę zainteresowaną w ustaleniu warunków zabudowy) wniosku o ustalenie warunków zabudowy, o którym mowa w art. 52 ust. 1 u.p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Z kolei przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego paragrafu granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Natomiast art. 54 (w zw. z art. 64 ust. 1) u.p.z.p. i § 9 powołanego rozporządzenia wykonawczego określają wymogi formalne decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy te przewidują, że decyzja taka określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 (art. 54 pkt 3 u.p.z.p.), a także zawiera część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Zarazem wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, również sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonania ich kopii (§ 9 ust. 3 rozporządzenia).

Ustalenie warunków zabudowy następuje wyłącznie na wniosek inwestora, jak miało też to miejsce w kontrolowanej przez Kolegium sprawie, a wynika to z przywołanych już wyżej przepisów art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.. Powołany art. 52 ust. 1 u.p.z.p. jest przepisem lex specialis względem przepisu art. 61 § 1 k.p.a., który stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

W przywołanym wcześniej art. 52 ust. 2 u.p.z.p. określono z kolei wymogi dotyczące treści wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (tak decyzji lokalizacyjnej, jak i – z uwagi na art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – decyzji o warunkach zabudowy). Wymagania te dotyczą m.in. konieczności określenia granic terenu objętego wnioskiem, jak również obszaru oddziaływania inwestycji na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w określonej skali – co do zasady: 1:500 lub 1:1000 (pkt 1). Niezbędny wniosek w został złożony i jak słusznie uznało Kolegium stanowił podstawę dla procedowania w sprawie i ustalenia, w oparciu o zamierzenie inwestora i istniejący w sąsiedztwie ład przestrzenny, warunków i parametrów planowanej zabudowy, po przeprowadzeniu niezbędnego postępowania wyjaśniającego. Brak jest również podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia przywołanych wyżej, a istotnych z punktu widzenia decyzji o warunkach zabudowy, przepisów prawa.

Odnosząc przedstawione ogólne rozważania do realiów przedmiotowej sprawy, zauważyć należy, że w kontrolowanym przypadku zarzuty skargi dotyczą prawidłowości sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej i wydanego na jej podstawie rozstrzygnięcia, a w konsekwencji wydania decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. Dotyczą one niedoprecyzowania zapisu czy dwa podziemne zbiorniki do gromadzenia paliw o pojemności 60m3, to dwa zbiorniki o łącznej pojemności 60 m3, czy też o pojemności 60 m3 każdy, błędnego wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy, błędnego ustalenia wysokości i szerokości elewacji frontowej, nieprawidłowego ustalenia sposobu użytkowania nieruchomości oraz orzeczenia ponad zakres wniosku. Tak więc już sam tylko charakter podniesionych zarzutów co do zasady odnosi się do merytorycznej kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia, co byłoby możliwe w ramach kontroli instancyjnej i niezależnie od ich niezasadności wyklucza stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji w ramach uruchomionego trybu nadzwyczajnego.

Tym samym, oceniając podniesione przez stronę skarżącą zarzuty z punktu widzenia uwarunkowań trybu nieważnościowego, Sąd orzekający stanął na stanowisku, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. § 5 ust. 2 rozporządzenia należało uznać za bezzasadny. Zdaniem Sądu, Kolegium należycie oceniło, iż nie narusza rażąco prawa zastosowany sposób ustalenia poszczególnych parametrów zabudowy, bowiem znajduje on uzasadnienie w przywołanych odpowiednio przez organ przepisach a także w okolicznościach sprawy, w tym w sporządzonej w sprawie analizie architektoniczno-urbanistycznej. Organ wskazał, że w decyzji o warunkach zabudowy Prezydent Miasta Ł. uwzględnił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym w stosunku do powierzchni terenu/działek zabudowanych w obszarze analizy wynoszący od 0,11 do 0,58; średnio 0,28. W przypadku działek nr 77/1, 78/116, 78/118, 79/1 i 80/2 wskaźnik ten został ustalony na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia - od 0,11 do 0,28, gdzie minimalna wielkość tego parametru odpowiada minimalnej wielkości z obszaru analizowanego, zaś maksymalna - średnie wielkości z obszaru analizy. Niewątpliwie możliwe jest w oparciu o wskazaną podstawę prawną, w zakresie wymienionego wskaźnika, w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, co zostało wszak przez organ rozstrzygający umotywowane z odwołaniem się do konkretnych wartości występujących w terenie analizowanym (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 227/13, LEX nr 1332846 ). Ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na poziomie od 0,11 do 0,28 nie stanowi zatem rażącego naruszenia prawa.

Również bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. § 6 rozporządzenia. Przypomnieć należy, że wprawdzie § 6 ust. 1 rozporządzenia co do zasady nakazuje określić parametr - szerokość elewacji frontowej budynku - na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją 20%, jednakże ust. 2 tego paragrafu dopuszcza również wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. Wykładnia § 6 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że ustalając szerokość elewacji frontowej organ administracji winien tę wielkość (20% tolerancji) uwzględnić w podanych wartościach, z tym, że - co do zasady - winien ustalić w pierwszej kolejności średnią szerokość wynikającą z analizy obszaru, a następnie określając ten parametr w decyzji tak określoną wartość zmniejszyć i zwiększyć o 20% (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 267/15, LEX nr 2083564). Kolegium zasadnie zatem nie dopatrzyło się we wskazanym zakresie w badanej sprawie rażącego naruszenia prawa.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia uznać należało, że Kolegium prawidłowo oceniło, iż ustalenia organu meriti również w zakresie parametru wskazanego w § 7 rozporządzenia są zgodne z prawem, co znajduje odzwierciedlenie w konkretnie przywołanych wielkościach w odniesieniu do cytowanego przepisu. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. prawidłowo uznało, że pomimo, iż wnioskodawca użył we wniosku z dnia 4 kwietnia 2017 r. sformułowania "wysokość zabudowy" (nie przewidzianego rozporządzeniem), to treść wniosku w tym zakresie nie może przesądzić o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji tym bardziej, że zawiera ona prawidłowe nazewnictwo i określa "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki".

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił także stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie zarzutu dotyczącego niedoprecyzowania zapisu, czy dwa podziemne zbiorniki do gromadzenia paliw o pojemności 60m3, to dwa zbiorniki o łącznej pojemności 60 m3, czy też o pojemności 60 m3 każdy. Niewątpliwie tak jak wskazało to Kolegium, wskazaną kwestię jednoznacznie wyjaśnia zapis zawarty w decyzji środowiskowej, która ma charakter prejudycjalny. W ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy, co do zasady organ nie ma kompetencji podważania tych ustaleń i samodzielnie badać środowiskowych uwarunkowań pozwalających na realizację przedsięwzięcia i wyprowadzać wnioski odmienne od tych, które zaprezentował organ kompetentny do wydania decyzji środowiskowej (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1495/15, LEX nr 2152030). Dopóki zatem w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja środowiskowa, dopóty organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy jest zobowiązany do jej uwzględnienia (a tym samym do respektowania zapisów w niej zawartych) przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1817/16).

Idąc dalej należy stwierdzić, że Kolegium prawidłowo oceniło zarzut, iż strona skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Niewątpliwie pominięcie strony postępowania nie może być oceniane w kategorii rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Właściwym trybem weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej jest w takim przypadku wznowienie postępowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2018 r., II OSK 1085/16, LEX nr 2446296).

Reasumując powyższe, Sąd stwierdza, że nie dopatrzył się przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszenia prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. powodowałyby wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego, względnie stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie administracyjnej skarżony organ rozstrzygnął jej istotę na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego limitowanego granicami sprawy, tj. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, co finalnie znalazło swoje odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

dc