I OSK 458/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-25	
Data wpływu	2023-03-06	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk	
Symbol z opisem	6293 Przejęcie gospodarstw rolnych	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	I SA/Wa 2147/21	
Skarżony organ	Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 185 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Maria Wesołowska (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2147/21 w sprawie ze skarg K. C. i T. G. oraz Gminy J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w części i stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla punkt 2 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminy J. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 września 2022 r. I SA/Wa 2147/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skarg K.C. i T.G.(Skarżący) oraz Gminy Jedwabno (Gmina) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister) z [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w części i stwierdzenia nieważności decyzji uchylił pkt 3 zaskarżonej decyzji w zakresie nieruchomości objętej KW [...] i w tym zakresie umorzył postępowanie administracyjne (pkt 1 wyroku), oddalił skargę Gminy (punkt 2 wyroku) i zasądził od Ministra na rzecz Skarżących solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd Wojewódzki przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy :

Decyzją z [...] lipca 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Minister uchylił decyzję Wojewody Warmińsko - Mazurskiego (Wojewoda) z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] i w pkt. 2 stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy Jedwabno z [...] listopada 1977 r. nr [...], orzekająca o przejściu na własność Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni 17,64 ha, położonej w obrębie N., gm. Jedwabno, składającej się z działek o numerach: [...], [...],[...],[...]oraz działki numer [...] (...), stanowiącej własność H.R., została wydana z naruszeniem prawa w stosunku do działek ewidencyjnych położonych w obrębie N.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W pkt. 3 decyzji Minister stwierdził nieważność ww. decyzji Naczelnika Gminy Jedwabno z dnia [...] listopada 1977 r. w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że decyzją z [...] listopada 1977 r. Naczelnik Gminy Jedwabno (Naczelnik) stwierdził, że opisana wyżej nieruchomość H. R. o powierzchni 17,64 ha wraz z budynkami przeszła z mocy samego prawa na rzecz Skarbu Państwa – na podstawie art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. nr 22, poz. 159, dalej jako ustawa). Przepis ten stanowił, że nieruchomości będące zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. nr 13, poz. 87 z późno zm.) własnością osób, którym wobec uzyskania przez nie stwierdzenia narodowości polskiej służyło obywatelstwo polskie, przechodzą z samego prawa na własność Państwa, jeżeli osoby te w związku z wyjazdem z kraju utraciły lub utracą obywatelstwo polskie. Osoby takie utraciły prawo rozporządzania nieruchomością z dniem, w którym złożyły właściwym organom polski dowód osobisty i otrzymały dokument uprawniający do wyjazdu za granicę. Organ podał, że po włączeniu ww. nieruchomości do zasobów Skarbu Państwa została ona trwale rozdysponowana poprzez przekazanie w zarząd Lasów Państwowych, sprzedaż osobom fizycznym i skomunalizowanie na rzecz Gminy.

W wyniku wniosku H.R. z 2002 r., decyzją z [...] listopada 2002 r. [...] utrzymaną w mocy rozstrzygnięciem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] maja 2003 r. znak: [...] stwierdzono nieważność ww. decyzji Naczelnika z [...] listopada 1977 r. Jak wskazano, przywołany w ww. decyzji jako jej podstawa prawna przepis tj. art. 38 ust. 3 ustawy - nie przewidywał wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa gdyż następowało ono z mocy samego prawa z dniem wyjazdu z kraju właściciela i wówczas sąd powszechny ujawniał Skarb Państwa jako właściciela nieruchomości w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów na wniosek właściwego organu.

Wg organu to wyłącznie sąd był i jest nadal uprawniony do oceny prawidłowości przejścia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W sprawie nie było żadnych wątpliwości co do tego, że art. 38 ust. 1 i 3 ustawy nie uzasadniał wydania decyzji Naczelnika z [...] listopada 1977 r., co zostało zakwalifikowane jako jej wydanie bez podstawy prawnej, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 maja 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1973/07 uchylił obie decyzje nadzorcze podnosząc jednak, że organy administracji publicznej trafnie uznały wydanie ww. decyzji z 1977 r. bez podstawy prawnej. Powodem uchylenia decyzji nadzorczych było, wg WSA, niewyjaśnienie, czy w sprawie zaistniała negatywna przesłanka z art. 156 § 2 k.p.a., a więc czy zaszły nieodwracalne skutki prawne i w jakim zakresie.

W wyniku kolejnego rozpoznania sprawy, Wojewoda decyzją z [...] kwietnia 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1977 r. Minister działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. dokonał jej zmiany – we wskazanym wyżej zakresie.

Powołując się na wyrok WSA sygn. akt I SA/Wa 1973/07 i art. 153 p.p.s.a. Minister podał, że zasadne jest stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika z [...] listopada 1977 r. Podał, że majątek H. R., objęty decyzją z 1977r. składał się z działek nr [...], [...], [...], [...] (obręb N.) i [...] (obręb W.), co odpowiada obecnie działkom:

1. działka ewidencyjna nr [...], obręb N.: [...], [...], [...];

2. działka ewidencyjna nr [...], obręb N.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...];

3. działka ewidencyjna nr [...], obręb N.: [...], część działki nr [...] (w granicach poprzedniej działki nr [...]), oraz część działek nr [...] i [...] (w granicach dawnej działki [...]);

4. działka ewidencyjna nr [...], obręb N.: [...],

5. działka nr [...], obręb W.: włączona do działki nr [...].

Minister podał, że jest związany wynikającym z wyroku WSA obowiązkiem ustalenia czy doszło do nieodwracalnych skutków prawnych. Organ wyjaśnił, że kryterium decydującym o wystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych jest możność cofnięcia, zniesienia czy odwrócenia skutków wywołanych przez dane orzeczenie przez organ administracji orzekający o zaistnieniu takich skutków, w ramach posiadanych przez ów organ kompetencji. Podał, że w zakresie w jakim dawna nieruchomość H. R. i została trwale rozdysponowana na rzecz osób trzecich, chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, nie ma możliwości restytucji stanu prawnego, istniejącego przed wydaniem zaskarżonych orzeczeń i dotyczy to działek ewidencyjnych położonych w obrębie N.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Wg Ministra odnośnie do tych gruntów ze względu na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić nieważności kontrolowanej decyzji, co skutkowało stwierdzeniem wydania kontrolowanego orzeczenia z naruszeniem prawa.

Wobec pozostałych gruntów należących do H. R., które zostały objęte zakresem kontrolowanej decyzji Minister stwierdził jej nieważność z powodu rażącego naruszenia prawa uznając, że nie zachodzi tu negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności w postaci nieodwracalnych skutków prawnych. Wg Ministra są to następujące działki: [...] obręb W.; [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb N.

Jednocześnie organ zaznaczył, że prawo własności do działek: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wróciło do H. R., na mocy wyroków Sądu Rejonowego w Szczytnie z dnia 18 czerwca 2004 r. (sygn. akt IC 102/03) i z dnia 14 czerwca 2007 r. (sygn. akt IC 209/06).

Skarżący zaskarżyli decyzję ministra w części, co do punktu 3, to jest w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z [...] listopada 1977 roku - znak [...] "w pozostałym zakresie" a więc i w stosunku do nieruchomości stanowiącej aktualnie ich własność. Decyzji ministra zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

- niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a tym samym naruszenie wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej,

- uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów w sprawie, a tym samym naruszenie wyrażonej w art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu;

- niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a tym samym naruszenie art. 77 § 1 k.p.a.;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 156 k.p.a. i art. 158 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Naczelnika z [...] listopada 1977 r jest nieważna, w sytuacji gdy co do działki ewidencyjnej numer [...] została wydana z naruszeniem prawa.

Wskazując na powyższe Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra z [...] lipca 2021 r. [...] w części dotyczącej działki nr [...], co do punktu 3 z powodu nieodwracalnych skutków prawnych.

Z kolei Gmina zaskarżyła decyzję w całości i zarzuciła Ministrowi:

I. naruszenie prawa materialnego, mogące mieć wpływ na wynik sprawy tj.

1. art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym - poprzez nie zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie i uznanie, iż nie stanowi on podstawy prawnej wydanego aktu przez Naczelnika Gminy Jedwabno, pomimo iż dopuszczalne jest w obrocie prawnym stosowanie podstawy prawnej jeżeli takowa istniała a nie została powołana w wydanej decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia w części nieważności wydanego aktu oraz stwierdzenia w części wydania go z naruszeniem prawa;

2. art. 38 (w szczególności ust. 3) ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach poprzez uznanie iż dokument oznaczony jako "decyzja Naczelnika Gminy Jedwabno" stanowi ostateczną decyzję administracyjną pomimo iż nie zawiera on ustawowych elementów decyzji oraz nie został skierowany do stron postępowania, jak też brak jest informacji aby został im doręczony, a tym samym dokument ten powinien być interpretowany jako zaświadczenie nie zaś jako ostateczna decyzja administracyjna, co doprowadziło do uznania iż dopuszczalna jest droga prawna w celu stwierdzenia nieważności tego dokumentu a następnie doprowadziło do stwierdzenia w części nieważności wydanego aktu oraz stwierdzenia w części wydania go z naruszeniem prawa;

II. naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik sprawy tj.

1. art. 217 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, iż decyzja Naczelnika Gminy w Jedwabnie z [...] listopada 1977 r. nie stanowi zaświadczenia, mimo iż dokument ten nie zawiera wszystkich elementów decyzji administracyjnej przewidzianych w art. 107 § 1 k.p.a., w szczególności nie była kierowana do stron postępowania, co doprowadziło w konsekwencji do uznania, iż dopuszczalna jest droga prawna w celu stwierdzenia nieważności tego dokumentu a następnie doprowadziło do stwierdzenia w części nieważności wydanego aktu oraz stwierdzenia w części wydania go z naruszeniem prawa;

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności w części oraz stwierdzenie wydania w części z naruszeniem prawa aktu oznaczonego jako decyzja Naczelnika Gminy Jedwabno z [...] listopada 1977 r. znak [...], pomimo iż podstawą wydania tej decyzji był art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, a tym samym istniała podstawa prawna wydania tej decyzji;

3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności w części oraz stwierdzenie wydania w części z naruszeniem prawa aktu oznaczonego jako "decyzja Naczelnika Gminy Jedwabno z dnia [...] listopada 1977 r. znak [...]", pomimo iż na podstawie tego przepisu dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, natomiast w/w dokumentowi nie można przypisać ani miana decyzji administracyjnej ani przymiotu ostateczności, bowiem dokument ten nie zawiera ustawowych elementów decyzji administracyjnej jak też nie był kierowany do stron postępowania, jak też brak jest wiedzy aby był im doręczony co doprowadziło do uznania, iż dopuszczalna jest droga prawna w celu stwierdzenia nieważności tego dokumentu a następnie doprowadziło do stwierdzenia w części nieważności wydanego aktu oraz stwierdzenia w części wydania go z naruszeniem prawa;

4. art. 156 § 2 k.p.a. - poprzez uznanie iż w stosunku do części działek m.in. [...],[...] [...], [...], [...] obręb N. nie zaszła negatywna przesłanka tj. wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, pomimo iż nieruchomości te zostały przekazane przez Skarb Państwa na rzecz innych podmiotów, w czasie kiedy również objęte były rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, a następnie także zostały rozdysponowane pomiędzy inne podmioty np. poprzez użytkowanie wieczyste, co doprowadziło do uznania iż dopuszczalna jest droga prawna w celu stwierdzenia nieważności aktu oznaczonego jako decyzja Naczelnika Gminy Jedwabno a następnie doprowadziło do stwierdzenia w części nieważności wydanego aktu oraz stwierdzenia w części wydania go z naruszeniem prawa;

5. art. 107 § 1 pkt 4, pkt oraz § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w podstawie prawnej wydanej decyzji organu II instancji przepisów prawnych, na podstawie których organ wydał rozstrzygniecie, w szczególności przepisów odnoszących się do stwierdzenia nieważności, jak też niewystarczające wyjaśnienie podstaw.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że skarga Gminy podlega oddaleniu, zasadna okazała się natomiast skarga Skarżących- w zakresie stanowiącej ich własność nieruchomości. Stąd Sąd uchylił pkt 3 zaskarżonej decyzji w części i umorzył postępowanie nadzorcze na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a..

Sąd Wojewódzki wskazał, że kontrolowane w trybie nadzoru orzeczenie z 1977r. wydane zostało na podstawie art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, dalej "ustawa"), pomimo, iż ww. art. 38 ust. 3 ustawy nie wymagał wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. Przesądził to WSA w wyroku I SA/Wa 1973/07. Powyższe oznacza, że wszelkie negowanie tego stanowiska z powołaniem na inną podstawę prawną decyzji, co usiłuje sugerować Gmina czy organ I instancji, jest całkowicie chybione z uwagi na związanie w trybie art. 153 p.p.s.a. ww. wyrokiem WSA. Bezprzedmiotowe jest zatem odnoszenie się do kwestii ewentualnej innej podstawy prawnej decyzji, co zasadnie podniósł Minister.

W wyroku WSA w sprawie I SA/Wa 1973/07 zostało też przesądzone, że orzeczenie z 1977 r. stanowi decyzję administracyjną a nie zaświadczenie czy inny akt administracyjny, a także że organ administracji nie ocenia czy doszło do przejścia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, gdyż właściwy w tym przedmiocie jest sąd powszechny. Minister orzekający w sprawie pominął ww. kwestię i badał zaistnienie przesłanek z art. 38 ustawy, co w ocenie Sądu pozostaje nieuprawnione.

Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że jak zasadnie podał organ, przepis art. 38 ustawy nie przewidywał upoważnienia dla władz administracji publicznej do wydawania aktów administracyjnych w przedmiocie przejmowania nieruchomości na rzecz Państwa, a w art. 38 ust. 3 ustawy wprost zapisano, że nieruchomości stanowiące zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. b dekretu z dnia 18 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, własność osób, którym wobec uzyskania przez nie stwierdzenia narodowości polskiej służyło obywatelstwo polskie, przechodzą z samego prawa na własność Państwa (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt. I OW 137/08). Dlatego wydana na tej podstawie decyzja podlegała unieważnieniu na podstawie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – co potwierdza treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt 1973/07, którym organ jest związany.

Sąd wskazał, że związanie stanowiskiem WSA dotyczy też kwestii obowiązku zbadania, czy w sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne. Organ uznał, że w stosunku do działek [...] obręb W.; [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb N. nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne.

Sąd Wojewódzki wskazał, że Gmina zaskarżyła ww. decyzję w całości, nie udokumentowała jednak prawa własności w stosunku do wymienionych w skardze nieruchomości, nie wykazała zatem interesu prawnego w tym zakresie. Aby móc kwestionować decyzję nadzorczą Gmina musi wykazać się prawem własności gruntów, w stosunku do których neguje ustalenia organu odnośnie do przejścia prawa własności na podmioty trzecie i wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. Poza tym w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że ewentualna komunalizacja gruntów Skarbu Państwa nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych, o jakich mowa w art. 158 § 2 k.p.a. Skarga Gminy podlegała zatem oddaleniu w całości a żaden z zarzutów skargi nie okazał się uzasadniony. Ani zarzut co do tego, że akt z 1977 r. nie jest decyzją administracyjna, ani co do tego, że własność nieruchomości H. R. przeszła na własność Państwa na innej podstawie prawnej (Sąd wyjaśnił, że tej kwestii nie neguje, podnosi jedynie, że nie było to przedmiotem rozważań w postępowaniu kontrolnym określonym ramami wyznaczonymi przez zapadły w tej sprawie wyrok WSA z 2008 r.). Zarzuty skargi Gminy polemizują z prawomocnym wyrokiem WSA w sprawie I SA/Wa 1973/07, co nie znajduje podstaw prawnych. Z uwagi na związanie ww. wyrokiem bezprzedmiotowe jest zatem szersze odnoszenie się do każdego z wyartykułowanych w skardze zarzutów gminy. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.. W ocenie Sądu decyzja ministra została szeroko uzasadniona stosownie do wymogów ww. przepisu, choć z urzędu należy podnieść, że niezasadnie Minister analizował kwestie ziszczenia się przesłanek z art. 38 ustawy w 1977 r.

Zasadna była w ocenie Sądu Wojewódzkiego skarga właścicieli nieruchomości stanowiącej działkę [...]. Udokumentowali oni swoje prawo własności i w realiach tej sprawy oczywiste jest, że w stosunku do tej nieruchomości, niezależnie od uprzedniej komunalizacji, powstały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 158 § 2 k.p.a., dlatego w tym zakresie Sąd uchylił punkt 3 zaskarżonej decyzji Ministra (w części) i umorzył postępowanie nadzorcze w tym zakresie. 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491, dalej: ustawa). Na mocy art. 2 ust. 2 ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed 16 września 2021r. ostateczną decyzją - umarza się z mocy prawa. Skoro więc wnioskiem nadzorczym objęto orzeczenie z 1977 r. a wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia na skutek uchylenia ww. decyzji Ministra w części nie został rozpoznany pomimo upływu 30-stu lat, to w świetle art. 2 ust. 2 ustawy postępowanie nadzorcze uległo umorzeniu z mocy prawa, co Sąd zobowiązany był stwierdzić na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.

Gmina zaskarżyła wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w części to jest w części oddalającej skargę Gminy, to jest w punkcie 2, zarzucając mu :

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 4 oraz art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niepełne przeprowadzenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie oraz dozwoloną a nie swobodną oceną materiału dowodowego, jak też pominięcie faktów powszechnie znanych w zakresie treści jawnych ksiąg wieczystych nieruchomości objętych postępowaniem w wyniku czego nie ustalono pełnego stanu faktycznego sprawy, nie ustalono pełnej historii zmian stanu właścicielskiego (w tym użytkowania wieczystego) nieruchomości stanowiących własność Gminy, co miało istotny wpływ na wydanie i treść zaskarżonej decyzji, gdyż doprowadziło do uznania, iż względem nieruchomości Gminy Jedwabno nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, a także na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, poprzez uznanie ustalonego stanu faktycznego i przeprowadzonych dowodów za wystarczające i w pełni dające podstawę do rozstrzygnięcia sprawy, jak też wskazanie iż to na stronie postępowania ciążył obowiązek wykazania zmian stanu nieruchomości, pomimo iż jest to obowiązkiem organu wydającego decyzję administracyjną,

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 153 p.p.s.a. polegające na nie wykonaniu przez organy obu instancji wszystkich zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z 28 maja 2008 r. sygn. akt: SA/Wa 1973/07, wydanego wcześniej w przedmiotowej sprawie, pomimo obowiązku wynikającego z tego przepisu, co doprowadziło do braku ustalenia pełnej historii zmian stanu właścicielskiego (w tym użytkowania wieczystego), braku ustalenia iż nieruchomości Gminy stały się przedmiotem obrotu prawnego i doszło względem nich do zaistnienia przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych, co doprowadziło do wydania nieprawidłowej decyzji administracyjnej przez organ II instancji, nie zastosowania się do wykładni i zaleceń wyroku wcześniej wydanego w sprawie a następnie do wydania obecnie zaskarżonego wyroku,

3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 217 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu, iż decyzja Naczelnika z [...] listopada 1977 r. nie stanowi zaświadczenia, mimo iż dokument ten nie zawiera wszystkich elementów decyzji administracyjnej przewidzianych w art. 107 § 1 k.p.a., w szczególności nie była kierowana do stron postępowania, co doprowadziło w konsekwencji do uznania iż dopuszczalna jest droga prawna w celu stwierdzenie nieważności tego dokumentu a następnie doprowadziło do stwierdzenia w części nieważności wydanego aktu, stwierdzenia w części wydania go z naruszeniem prawa a następnie do wydanie zaskarżonego wyroku,

4. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na stwierdzeniu nieważności w części oraz stwierdzeniu wydania w części z naruszeniem prawa aktu oznaczonego jako decyzja Naczelnika z [...] listopada 1977 r., pomimo iż podstawą wydania tej decyzji był przepis art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, a tym samym istniała podstawa prawna wydania tej decyzji, co doprowadziło w konsekwencji do stwierdzenia w części nieważności wydanego aktu, stwierdzenia w części wydania go z naruszeniem prawa a następnie do wydanie zaskarżonego wyroku,

5. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 217 k.p.a. polegające na stwierdzeniu nieważności w części oraz stwierdzenie wydania w części z naruszeniem prawa aktu oznaczonego jako "decyzja Naczelnika Gminy Jedwabno z [...] listopada 1977 r. znak [...]", pomimo iż na podstawie tego przepisu dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, natomiast w/w dokumentowi nie można przypisać ani miana decyzji administracyjnej ani przymiotu ostateczności, bowiem dokument ten nie zawiera ustawowych elementów decyzji administracyjnej jak też nie był kierowany do stron postępowania, jak też brak jest wiedzy aby był im doręczony a który mógłby być interpretowany jako zaświadczenie, co doprowadziło do uznania, iż dopuszczalna jest droga prawna w celu stwierdzenia nieważności tego dokumentu a następnie doprowadziło do stwierdzenia w części nieważności wydanego aktu oraz stwierdzenia w części wydania go z naruszeniem prawa a następnie także do wydania zaskarżonego wyroku oddalającego skargę i braku umorzenia postępowania,

6. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. - polegające na uznaniu, iż w stosunku do części działek stanowiących własność Gminy Jedwabno m.in. [...], [...], [...], obręb N. nie zaszła negatywna przesłanka tj. wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, pomimo, iż nieruchomości te zostały przekazane przez Skarb Państwa na rzecz innych podmiotów w czasie kiedy również objęte były rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, a następnie także zostały rozdysponowane pomiędzy inne podmioty np. poprzez użytkowanie wieczyste a także nie zastosowania negatywnej przesłanki dotyczącej upływu dziesięciu lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji podlegającej stwierdzeniu nieważności w przedmiotowej sprawie co doprowadziło do uznania, iż dopuszczalna jest droga prawna w celu stwierdzenia nieważności aktu oznaczonego jako decyzja Naczelnika a następnie doprowadziło do stwierdzenia w części nieważności wydanego aktu oraz stwierdzenia w części wydania go z naruszeniem prawa, a następnie do oddalenie skargi Gminy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

7. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4, pkt 6 oraz § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w podstawie prawnej wydanej decyzji organu II instancji przepisów prawnych na podstawie których organ wydał rozstrzygniecie, w szczególności przepisów odnoszących się do stwierdzenie nieważności, jak tez niewystarczające wyjaśnienie podstaw prawnych i faktycznych swoich rozstrzygnięć w uzasadnieniu, co uniemożliwia pełne odniesienie się do treści wydanego aktu oraz jego weryfikację prawną pomimo czego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi Gminy Jedwabno,

8. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) polegające na braku uchylenia zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz brak umorzenia postępowania pomimo upływu wskazanego w tym przepisie okresu i umorzeniu postępowania z mocy prawa,

9. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym - polegające na jego błędnej wykładni oraz nie zastosowaniu tego przepisu w niniejszej sprawie i uznaniu iż nie stanowi on podstawy prawnej wydanego aktu przez Naczelnika, pomimo iż dopuszczalne jest w obrocie prawnym stosowanie podstawy prawnej jeżeli takowa istniała a nie została powołana w wydanej decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia w części nieważności wydanego aktu oraz stwierdzenia w części wydania go z naruszeniem prawa, i następnie oddalenia skargi Gminy,

10. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach polegające na jego błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu i uznanie iż dokument oznaczony jako "decyzja Naczelnika Gminy Jedwabno" stanowi ostateczną decyzję administracyjną pomimo iż nie zawiera on ustawowych elementów decyzji oraz nie został skierowany do stron postępowania, jak też brak jest informacji aby został im doręczony, a tym samym dokument ten winien być interpretowany jako zaświadczenie nie zaś jako ostateczna decyzja administracyjna, co doprowadziło do uznania iż dopuszczalna jest droga prawna w celu stwierdzenie nieważności tego dokumentu a następnie doprowadziło do stwierdzenia w części nieważności wydanego aktu oraz stwierdzenia w części wydania go z naruszeniem prawa, a następnie do oddalenie skargi Gminy.

Wskazując na powyższe naruszenia Gmina wniosła:

1. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. w pkt 2 oddalającym skargę Gminy Jedwabno i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2. ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. w pkt 2 oddalającym skargę Gminy i rozpoznanie skargi Gminy oraz jej uwzględnienie.

3. ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. w pkt 2 oddalającym skargę Gminy i rozpoznanie skargi Gminy, jej uwzględnienie oraz umorzenie postępowania.

4. na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 210 § 1 p.p.s.a. - o zasądzenie na rzecz Gminy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego, według norm przepisanych.

5. wyznaczenie rozprawy przez Sąd i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

6. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów - odpisów ksiąg wieczystych nieruchomości stanowiących własność Gminy na fakt nabycia nieruchomości, oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, obrotu prawnego nieruchomościami, zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych i niedostrzeżenia tego faktu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak też organy wydające decyzje administracyjne w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu Gmina podniosła, że uwzględniając skargę pozostałych Skarżących, co skutkowało rozstrzygnięciem zawartym w pkt 1 wyroku i jednocześnie oddalając jej skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny odmiennie potraktował strony postępowania pomimo zbliżonego stanu faktycznego i zakresu zaskarżenia. Wskazała, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż względem jednej z nieruchomości tj. działki [...] (KW [...]) wystąpiła negatywna przesłanka w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji tj. doszło do nieodwracalnych skutków prawnych. Działka ta będąca własnością Gminy została oddana w użytkowanie wieczyste, którego dysponentami na dzień wyroku byli Skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął przy tym, iż tożsama sytuacja występuje względem pozostałych nieruchomości tj. m.in. działki [...] (KW [...]) oraz działki [...] (KW [...]), których właścicielem jest Gmina, a które zostały oddane w użytkowanie wieczyste innym osobom i stały się następnie przedmiotem obrotu prawnego. Tym samym sytuacja prawna nieruchomości pozostawała zbliżona, pomimo czego Sąd wydał odmienne rozstrzygnięcia. Nie można przy tym zgodzić się z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż to na Gminie spoczywał obowiązek wykazania zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych względem jej nieruchomości oraz interesu prawnego. Gmina jako właściciel nieruchomości będących przedmiotem decyzji administracyjnej niewątpliwie posiada interes prawny w jej zaskarżeniu, nawet w sytuacji gdy cześć nieruchomości oddana została w użytkowanie wieczyste. Gmina w dalszym ciągu pozostaje bowiem właścicielem nieruchomości i może osiągać korzyści z użytkowania wieczystego lub z jego przekształcenia. Może też zbyć te nieruchomości na rzecz jej użytkowników wieczystych i osiągnąć korzyść z tego tytułu.

Gmina zwróciła uwagę, że w treści decyzji znajduje się informacja, że organ zebrał materiał dowodowy m.in. w postaci ksiąg wieczystych nieruchomości, co oznacza, że zarówno organy jak i Sąd Wojewódzki dysponowały wiedzą w zakresie treści ksiąg wieczystych nieruchomości będących własnością Gminy przy czym jednocześnie nie oceniły tych dowodów w sposób swobodny a zastosowały dowolną ocenę dowodów.

Ponadto organ II instancji i w rezultacie także Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił dlaczego w stosunku do części działek uznał, iż wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, a co do pozostałych nie. Organ i sąd nie wskazał też, czyim przedmiotem własności stały się działki, co do których uważa, iż nieodwracalne skutki prawne nie wystąpiły. W ocenie Gminy, cześć nieruchomości została przekazana na własność Gminie przez Skarb Państwa w czasie kiedy działki te były objęte rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych i następnie oddane w użytkowanie wieczyste innym osobom. Gmina nie ma też wiedzy czy użytkownicy wieczyści posiadali status strony w postępowaniu prowadzonym przez organ I, II instancji i Wojewódzki Sąd Administracyjny. Ewentualny brak zawiadomienia wszystkim podmiotów których praw i obowiązków mógłby dotyczyć wydany wyrok, a wcześniej także wydane decyzje administracyjne może powodować nieważność niniejszego postępowania braną pod uwagę z urzędu.

Oddanie nieruchomości w drodze umowy w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159 ze zm.) oznacza, że wadliwe orzeczenie nacjonalizacyjne nie może być usunięte z obrotu prawnego, z uwagi na zaistnienie tzw. wtórnej legalności, polegającej na ukształtowaniu w pełni chronionego prawa do nieruchomości, jakim jest prawo użytkowania wieczystego. Okoliczność ta w przypadku stwierdzenia, że orzeczenie nacjonalizacyjne dotknięte jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oznacza wystąpienie nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2013 r. I OSK 1480/12). Przedmiotowe orzeczenie można odnieść do stanu faktycznego w niniejszej sprawie. W ocenie Gminy przesłanka nieodwracalnego skutku prawnego występuje w niniejszej sprawie także względem nieruchomości Gminy, zwłaszcza oddanych w użytkowanie wieczyste innym podmiotom.

W ocenie Gminy w niniejszej sprawie zarówno organy administracyjne jak Wojewódzki Sąd Administracyjny niewłaściwie zastosowały przepis art. 156 § 2 zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W niniejszej sprawie zachodzą zarówno nieodwracalne skutki prawne jak tez upłynął okres 10 lat od wydania aktu oznaczonego jako decyzja Naczelnika. Ponadto nie został zastosowany względem Gminy przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) z uwagi na brak uchylenia zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz brak umorzenia postępowania pomimo upływu wskazanego w tym przepisie okresu i umorzeniu postępowania z mocy prawa. Przepis ten został natomiast zastosowany względem innych skarżących w niniejszej sprawie.

Gmina podtrzymała również z ostrożności pozostałe zarzuty podniesione w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podkreśliła, że "Decyzja, która ogólnikowo lub błędnie powołuje podstawę prawną nie jest decyzją wydaną "bez podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Błędne powołanie podstawy decyzji stanowi wadę formy decyzji a więc stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a." Z uwagi na istnienie przepisu art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, to ten przepis winien być zakwalifikowany jako podstawa prawna wydanej decyzji Naczelnika z [...] listopada 1977 r. Organ II instancji i w konsekwencji także Wojewódzki Sąd Administracyjny niezasadnie przyjął iż wydany akt nie miał podstawy prawnej oraz iż niedopuszczalne jest uznanie iż podstawą tą był przepis art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Doprowadziło to do wydania nieprawidłowej decyzji i następnie wyroku w zaskarżonej części.

W dalszej kolejności Gmina zarzuciła, iż wydany przez Naczelnika akt będący przedmiotem postępowania nie jest decyzją administracyjną a stanowi zaświadczenie o jakim mowa w przepisie 217 k.p.a. Wydany akt nie zawiera bowiem ustawowych elementów decyzji administracyjnej, nie został skierowanych do stron postępowania, jak też brak jest informacji aby był im doręczony. Tym samym, nawet w przypadku gdyby akt ten stanowił decyzję administracyjną to w sytuacji braku doręczenia decyzji stronie, nie stałaby się ona ostateczna. Mając na względzie powyższe, brak jest w ocenie Gminy możliwości zastosowania nadzwyczajnych trybów odwoławczych i stwierdzenia nieważności wydanego aktu co zostało niewłaściwi ocenione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy.

Sąd Wojewódzki oddalając skargę Gminy wyjaśnił, że nie wykazała ona, by przysługiwał jej interes prawny w kwestionowaniu decyzji nadzorczej, to jest nie wykazała, by przysługiwało jej prawo własności do gruntów, w stosunku do których neguje ustalenia organów co do przejścia prawa własności na podmioty trzecie.

Sąd kasacyjny wyjaśnia na wstępie, że wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego Gmina w skardze nie negowała ustaleń organów co do przejścia prawa własności na podmioty trzecie. Przeciwnie, Gmina wskazywała, że organ nie uwzględnił faktu zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w stosunku do części działek, "pomimo iż nieruchomości te zostały przekazane przez Skarb Państwa na rzecz innych podmiotów, w czasie kiedy również objęte były rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, a następnie także zostały rozdysponowane pomiędzy inne podmioty np. poprzez użytkowanie wieczyste".

Odnosząc się zaś do stanowiska Sądu, w świetle którego Gminie nie przysługuje interes prawny w kwestionowaniu decyzji Ministra, zwrócić należy w pierwszej kolejności uwagę, że podmiot ten traktowany był jako strona postępowania przez organy administracji. Rzeczywiście, z decyzji organów nie wynika wprost, na jakiej podstawie uznały one, że Gminie przysługuje interes prawny. Odnotować jednak należy, że w aktach administracyjnych sprawy znajdują dokumenty potwierdzające stan prawny działek H. R. przejętych na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika z [...] listopada 1977 r. W teczce oznaczonej nr III znajduje się dokument zatytułowany "Skrócony wypis ze skorowidza działek – stan na 21 października 2010 r.". W dokumencie tym wymienione zostały numery działek oraz ksiąg wieczystych z jednoczesnym wskazaniem ich stanu prawnego, to jest wskazaniem :

a. działek stanowiących własność Gminy (działka nr [...] - księga wieczysta nr [...], działka nr [...] - księga wieczysta nr [...]),

b. działek stanowiących własność Gminy i oddanych w użytkowanie wieczyste osobom trzecim (działka nr [...] - księga wieczysta nr [...], użytkownik wieczysty E. Ż. i M. Ż., działka nr [...] - księga wieczysta nr [...], użytkownik wieczysty M. M., działka nr [...] - księga wieczysta nr [...], użytkownik wieczysty L.P., działka nr [...] - księga wieczysta nr [...], użytkownik wieczysty K. C. i T.G. – czyli Skarżący).

Wymienione zostały również działki stanowiące własność osób fizycznych, Skarbu Państwa oraz H. R.

Sąd kasacyjny dostrzega, że w skorowidzu tym przywołano numery ksiąg wieczystych przed ich migracją do systemu elektronicznego. Jednak w dalszej części akt administracyjnych znajdują się odpisy z ksiąg wieczystych prowadzonych już w systemie elektronicznym, w tym m.in. odpisy z księgi wieczystej :

a. KW [...], prowadzonej dla działki [..], to jest działki stanowiącej własność Gminy a oddanej w użytkowanie wieczyste małżonkom Ż.,

b. KW [...] prowadzonej dla działki [...], to jest działki stanowiącej własność Gminy a oddanej w użytkowanie wieczyste M. M.,

c. KW [...] prowadzonej dla działki [...], to jest działki stanowiącej własność Gminy a oddanej w użytkowanie wieczyste L. P.,

d. KW [...] prowadzonej dla działki [...], to jest działki stanowiącej własność Gminy a oddanej w użytkowanie wieczyste Skarżącym.

W aktach administracyjnych znajduje się również wypis ze skorowidza działek sporządzony według stanu na 9 sierpnia 2013 r., w którym wymieniono poszczególne działki i wskazano ich stan prawny, przywołując m.in. w odniesieniu do działki [...] numer prowadzonej dla niej księgi wieczystej [...]. Z wpisów w księdze wieczystej, których treść Sąd kasacyjny uznaje za fakt powszechnie znany w rozumieniu art. 106 § 4 p.p.s.a. wynika, że prawo własności do [...] przysługuje Gminie.

W wypisie tym nie figuruje działka [...], która ostatecznie nie została objęta decyzją Ministra.

Podsumowując tę część rozważań wskazać należy, że zebrany przez organy materiał dowodowy potwierdzał przysługiwanie Gminie prawa własności działek objętych decyzją nadzorczą. W konsekwencji, stanowisko Sądu Wojewódzkiego dotyczące niewykazania przez Gminę przysługiwania jej prawa własności do działek objętych decyzją Ministra, a co za tym idzie niewykazania przez nią interesu prawnego jest nieprawidłowe. Jak już wskazano, organy obu instancji traktowały Gminę jako stronę postępowania. W aktach administracyjnych sprawy znajdowały się dokumenty potwierdzające przysługiwanie Gminie prawa własności do działek objętych decyzją nadzorczą. Oznacza to, że Gminie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu nadzorczym. Kontrolowana przez Sąd Wojewódzki decyzja dotyczy bowiem praw i obowiązków Gminy jako właściciela działek wynikających z art. 140 k.c. W tej sytuacji uznanie przez Sąd Wojewódzki, że Gminie nie przysługuje przymiot strony oznacza, że Sąd w istocie zanegował ustalenia faktyczne organów w tym zakresie i dokonaną prze nie ich ocenę prawną. Uzasadnienie wyroku Sądu Wojewódzkiego nie daje jednocześnie odpowiedzi na pytanie dlaczego stanowisko takie zostało przezeń zajęte. Czyni to zasadnym zarzut objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 4 oraz art. 80 k.p.a. w związku z podniesionym w punkcie 7 petitum skargi kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W punkcie 2 decyzji Ministra, to jest określającym zakres, w jakim decyzja Naczelnika uznana zostaje za wydaną z naruszeniem prawa, organ odwołał się do aktualnych oznaczeń geodezyjnych działek. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Ministra, uznał on, że nieodwracalne skutki prawne powstały na skutek trwałego rozdysponowania nieruchomości na rzecz osób trzecich. Jedną z działek, co do których w ocenie Ministra zaszły nieodwracalne skutki prawne, jest działka [...], to jest działka stanowiąca własność Gminy a oddana w użytkowanie wieczyste M. M.

W punkcie 3 sentencji Minister stwierdził nieważność decyzji Naczelnika w zakresie orzekającym o przejściu na własność Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni 17,64 ha położonej w obrębie N., gm. Jedwabno, składającej się z działek o numerach [...], [...], [...], [...] oraz działki [...] położonej w obrębie W., zbiór dokumentów 808 "w pozostałym zakresie". Ustalenie jakich działek według obecnych oznaczeń geodezyjnych dotyczy stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika wymaga odwołania się do treści uzasadnienia decyzji Ministra. W uzasadnieniu Minister wskazał, że "w stosunku do pozostałych gruntów H.R., które zostały objęte zakresem kontrolowanej decyzji stwierdzić należało jej nieważność z powodu rażącego naruszenia prawa. Nie zachodziła negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności w postaci nieodwracalnych skutków prawnych." Następnie organ wymienił trzydzieści działek, wśród których znajdują się działki [...] (czyli działka stanowiąca własność Gminy) oraz działki [...], [...] i [...] to jest działki stanowiące własność Gminy i oddane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym.

Sąd Wojewódzki uznał, że co do działki nr [...] zaszły nieodwracalne skutki prawne i w tym zakresie uchylił punkt 3 decyzji i umorzył postępowanie. Z uzasadnienia wyroku nie wynika dlaczego Sąd przyjął, że działka ta stanowi własność Skarżących, skoro w skardze powoływali się oni na przysługiwanie im prawa użytkowania wieczystego działki i prawa własności posadowionego na niej budynku przedstawiając odpis z księgi wieczystej. Punkt 1 wyroku Sądu Wojewódzkiego nie został zaskarżony, jest zatem prawomocny i jako taki nie podlega kontroli Sądu kasacyjnego.

Nie zostało jednak wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku Sądu Wojewódzkiego dlaczego w odniesieniu do innych działek stanowiących własność Gminy a oddanych w użytkowanie wieczyste osobom trzecim, to jest w odniesieniu do działki nr [...] i [...] brak jest podstaw do przyjęcia, że zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Również z decyzji Ministra nie wynika, dlaczego w zakresie jednej z działek stanowiących własność Gminy a oddanych w użytkowanie wieczyste osobom trzecim, to jest w zakresie działki [...] organ uznał, że zaszły nieodwracalne skutki prawne a w zakresie działek [...] i [...] brak jest podstaw do takiego stwierdzenia. Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił również dlaczego uznaje, że komunalizacja gruntów nie może być uznana nie nieodwracalny skutek prawny.

Zasadne są zatem zarzuty skargi kasacyjnej Gminy w zakresie dotyczącym zaniechania wyjaśnienia przyczyn, dla których Sąd uznał, że w zakresie działek [...], [...] i [...] nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Uzasadnienie wyroku w tym zakresie nie pozwala na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd Wojewódzki a w konsekwencji uniemożliwia przeprowadzenie kontroli kasacyjnej, co uznać należy za naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zwrócić należy uwagę, że na etapie skargi do Sądu Wojewódzkiego Gmina kwestionowała uznanie w decyzji Ministra, że w stosunku do działki nr [...] nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne.

Jak wynika z przywoływanego już wykazu, działka [...] stanowiła własność osób trzecich, to jest K. W. i U. W. W aktach administracyjnych znajdował się odpis z księgi wieczystej KW [...], z którego wynika, że działka ta stanowi własność K. W. i U. W. oraz kopa aktów notarialnych z [...] sierpnia 2000 r. i [...] sierpnia 2000 r. Z aktów tych wynika, że B. i T. H. małżonkowie B. działkę [...] nabyli od Gminy na podstawie umowy sprzedaży z [...] lutego 1997 r. a następnie sprzedali ją K. W. i U. W.

Uzasadnienie wyroku Sądu Wojewódzkiego nie pozwala na ustalenie czy w jego ocenie prawidłowe było stanowisko Ministra, że w stosunku do tej działki nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne i z jakich przyczyn, czy też oddalenie skargi w tym zakresie było wyłącznie następstwem uznania, że Gminie nie przysługuje interes prawny w kwestionowaniu decyzji Ministra.

Skutkuje to koniecznością uznania za zasadne zarzutów objętych punktem 1, 6 oraz 7 petitum skargi a w konsekwencji koniecznością uchylenia wyroku w zaskarżonej części to jest co do punktu 2 i przekazania w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W zakresie objętym punktami 3, 4 5, 9 i 10 skargę kasacyjną Gminy uznać należy za niezasadną. W zarzutach tych Gmina dąży w istocie do wykazania, że brak było podstaw dla uznania, iż decyzja Naczelnika dotknięta jest wadą nieważności a jednocześnie, że brak jest podstaw do traktowania tego dokumentu jako decyzji, stanowi on bowiem zaświadczenie.

Wyjaśnić należy w tym miejscu, że aczkolwiek Sąd Wojewódzki uznał, że Gminie nie przysługuje interes prawny, to jednak odniósł się do części zarzutów objętych skargą tego podmiotu a dotyczących możliwości uznania, że decyzja Naczelnika z [...] listopada 1977 r. dotknięta jest wadą nieważności. W tym zakresie Sąd Wojewódzki odwołał się wydanego w sprawie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 maja 2008 r. I SA/Wa 1973/07.

W wyroku tym wskazane zostało "Skarżący zarzucali zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a., przez ich niezastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Jedwabno pomimo, że wywołała one nieodwracalne skutki prawne. Przede wszystkim należy zgodzić się z poglądem organu, że stan faktyczny sprawy wskazuje na wydanie decyzji przez Naczelnika Gminy Jedwabno w dniu [...] listopada 1977 r. bez podstawy prawnej.

Organ prawidłowo wywiódł na czym polegało wydanie decyzji przez Naczelnika Gminy Jedwabno bez podstawy prawnej, tym samym ustalił przesłankę pozytywną wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a."

Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, wyrok z 28 maja 2008 r. I SA/Wa 1373/07 jest prawomocny, w konsekwencji z mocy art. 153 p.p.s.a. wiąże zarówno organy jak i sądy ponownie rozpoznające sprawę. W skardze kasacyjnej nie zostały podniesione żadne argumenty pozwalające na uznanie, że zaistniały okoliczności skutkujące koniecznością odstąpienia od oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu tego wyroku co do uznania, że decyzja z [...] listopada 1977 r. wydana została bez podstawy prawnej, to jest w warunkach nieważności wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że z uzasadnienia wyroku z 28 maja 2008 r. wynika, że w ocenie Sądu Wojewódzkiego ówcześnie rozpoznającego sprawę dokument z [...] listopada 1977 r. stanowił decyzję, tyle tylko, że wydaną bez podstawy prawnej. Również i w tym zakresie ocena przedstawiona przez Sąd Wojewódzki musi być uznana za wiążącą.

Na obecnym etapie postępowania ustosunkowanie się do zarzutów objętych punktem 2 i 8 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzutów dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 p.p.s.a. w zakresie niewykonania przez organy zaleceń zawartych w wyroku z 28 maja 2008 r. I SA/Wa 1937/07 oraz zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związki z art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) uznać należy za przedwczesne. Odniesienie się do tych zarzutów wymaga bowiem w istocie rozpoznania skargi Gminy w zakresie dotyczącym wadliwego stanowiska organu, co do niewystąpienia przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych. Skarga ta nie została zaś w tym zakresie rozpoznana przez Sąd Wojewódzki na skutek wadliwego przyjęcia, że Gminie nie przysługuje interes prawny w kwestionowaniu decyzji Ministra.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd Wojewódzki rozpozna skargę Gminy w zakresie dotyczącym podnoszonego przez nią naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., w tym w zakresie zarzutu niewykonania przez organy wytycznych wynikających z wyroku Sądu Wojewódzkiego z 28 maja 2008 r., to jest w zakresie naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Sąd Wojewódzki odniesie się również do ponoszonej przez Gminę na etapie skargi kasacyjnej argumentacji dotyczącej możliwości zastosowania w sprawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej "ustawa nowelizująca k.p.a."), uzasadnianej przez Gminę faktem zastosowania tego przepisu przez Sąd Wojewódzki w stosunku do Skarżących, to jest faktem uchylenia decyzji Ministra w części i umorzeniem postępowania administracyjnego.

Sąd kasacyjny wskazuje końcowo, że w toku postępowania międzyinstancyjnego ustalono, że D. K. zmarł 2 stycznia 2018 r. (k. 324 i 326 akt sądowych) to jest przed datą wydania decyzji Ministra. Z przywoływanych już zestawień działek wynika, że był on właścicielem działki [...]. Z punku 2 decyzji Ministra wynika, że w ocenie organu co do tej działki zaszły nieodwracalne skutki prawne uzasadniające stwierdzenie wydania w tym zakresie decyzji Naczelnika z naruszeniem prawa.

Na etapie postępowania przed Sądem kasacyjnym ustalono, że 31 stycznia 2019 r. , a więc również przed datą wydania decyzji przez organ drugiej instancji, zmarł E. Ż. - użytkownik wieczysty działki [...] (karta 437). Z odpisu księgi wieczystej [...] prowadzonej dla nieruchomości obejmującej działkę [...] wynika, że E. Ż. wykreślony został z działu II rubryka 2.4 a w jego miejsce wpisana została A. Ż. jako użytkownik wieczysty. Wpis dokonany został na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa w Warszawie XVI Wydział-Cywilny z 28 lutego 2020 r. XVI Ns 501/19 (karty 308-310).

Z uwagi na moment ujawnienia dat zgonu, ani w wyroku Sądu Wojewódzkiego ani w skardze kasacyjnej Gminy nie rozważano kwestii skutków skierowania decyzji Ministra do osób, którym przysługiwały prawa rzeczowe do nieruchomości objętych decyzją badaną w postępowaniu nadzorczym, a które zmarły przed datą wydania decyzji przez organ drugiej instancji. Wobec uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu kwestia ta winna zostać rozważona w pierwszej kolejności przy ponownym rozpoznaniu skargi Gminy w kontekście możliwości uznania, że pozostała w obrocie prawnym część decyzji Ministra wydana została w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na skierowanie jej do osób zmarłych.

Sąd kasacyjny wyjaśnia, że odmowa dopuszczenia do udziału w sprawie M. Ż. była następstwem niewykazania przysługiwania mu interesu prawnego w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Ministra. Stosownie do art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji nie dotyczyło interesu prawnego M.Ż. Ewentualny udział w postępowaniu sądowym mogłaby zgłosić A. Ż. jako użytkowniczka wieczysta działki [...].

Odnosząc się do wniosków dowodowych Gminy należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Odesłanie to oznacza, że odpowiednie zastosowanie mają art. 227, art. 228 § 2, art. 231, art. 233–245 i art. 248–257 k.p.c. Zgodnie z art. 243² k.p.c., dokumenty znajdujące się w aktach sprawy lub do nich dołączone stanowią dowody bez wydawania odrębnego postanowienia, pomijając dowód z takiego dokumentu, sąd wydaje postanowienie.

W konsekwencji, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za częściowo uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił punkt 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i w tym zakresie przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.