VII SA/Wa 768/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-01-25	
Data wpływu	2017-04-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Joanna Gierak-Podsiadły
Marta Kołtun-Kulik
Mirosława Kowalska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6361 Rejestr  zabytków	
Hasła tematyczne	Zabytki	
Skarżony organ	Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2014 nr 0 poz 1446; art. 13 ust. 1; Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sekretarz sądowy Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie skreślenia z rejestru zabytków oddala skargę	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2017 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 5 i 6 oraz art. 89 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j. t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.) oraz art. 18 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), po rozpatrzeniu wniosku [...] z siedzibą we [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lipca 2016 r., znak: [...], w zakresie odmowy skreślenia z rejestru zabytków skrzydła południowego oraz zachodniego budynku stolarni (działka nr ewid. [...]) Zakładów Przemysłu [...], położonego przy ul. [...] w [...], - utrzymał w mocy ww. decyzję własną.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] decyzją z [...] stycznia 1998 r. znak: [...], wpisał do rejestru zabytków pod numerem [...] (ob. [...]), budynek stolarni przy ul. [...] (ob. [...]) w Zakładach Przemysłu [...] w [...] Pismem z 27 października 2015 r. [...] z siedzibą we [...] wniosła o skreślenie z rejestru zabytków hali produkcyjnej nr [...] - budynku stolarni (działka nr ewid. [...]), położonej przy ul. [...] w [...].

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] lipca 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu powyższego wniosku, skreślił z rejestru zabytków jednokondygnacyjną, północną część budynku stolarni (działka nr ewid. [...]) Zakładów Przemysłu [...], położonej przy ul. [...] w [...] (pow. [...]), wpisanej do tego rejestru pod numerem [...] (ob. [...]) i odmówił skreślenia z rejestru zabytków pozostałej części ww. budynku stolarni, tj. skrzydła południowego oraz zachodniego.

[...]. z siedzibą we [...] wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lipca 2016 r. w zakresie odmowy skreślenia z rejestru zabytków skrzydła południowego oraz zachodniego budynku stolarni.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] stycznia 2017 r., znak: [...], po rozpatrzeniu ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lipca 2016 r., utrzymał w mocy ww. decyzję własną odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków skrzydła południowego oraz zachodniego budynku stolarni.

W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko, że w zakresie części budynku - skrzydła południowego oraz zachodniego budynku stolarni (działka nr ewid. [...]) Zakładów Przemysłu [...], położonego przy ul. [...] w [...], nie zachodzą przesłanki określone w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwalające na skreślenie tej części budynku z rejestru zabytków.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przyznał, że materiał dowodowy wskazuje na zniszczenia substancji budowlanej omawianego obiektu. Niemniej jednak skala tych zniszczeń nie przesądza o trwałej i nieodwracalnej utracie wartości zabytkowych omawianej części budynku stolarni. Pomimo znacznej degradacji północnej części tego obiektu, która została skreślona z rejestru zabytków, a także samowolnej rozbiórki konstrukcji szkieletowej piętra jego części południowej, budynek stolarni zachował czytelną formę i wyraz architektoniczny, odzwierciedlony w treści decyzji z [...] stycznia 1998 r. Ponadto, nie utracił kontekstu przestrzennego, który wprost definiuje ten obiekt jako dokument historii architektury przemysłowej [...] z początku XX w. i materialnego świadka historii zakładów przemysłu [...] w [...].

Odnosząc się do argumentów podniesionych we wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy organ stwierdził, że wątpliwości co do interpretacji zakresu ochrony konserwatorskiej wynikającej z treści decyzji z [...] stycznia 1998 r. są niezasadne. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych związanie prawomocnym orzeczeniem odnosi się, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, natomiast dla prawidłowego odczytania tej sentencji należy się kierować treścią uzasadnienia. Moc wiążąca orzeczenia może rozciągać się pośrednio na przyjętą w nim podstawę faktyczną rozstrzygnięcia.

W ocenie organu decyzja z [...] stycznia 1998 r. jednoznacznie wskazuje na "budynek stolarni" i ustala zakres ochrony konserwatorskiej w obrysie jego murów obwodowych - w żadnym miejscu treść orzeczenia nie odsyła do oznaczeń na załączniku, który należy uznać za plan sytuacyjny lokalizujący obiekt w zespole zabudowy zakładu przemysłowego. Lakoniczny "opis" zawarty w uzasadnieniu odnosi się jedynie do elementów, które mogą charakteryzować ten obiekt jako "przykład dwukondygnacyjnego budynku przemysłowego z początku XX w.", nie stanowi natomiast szczegółowego opisu architektonicznego identyfikującego obiekt.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że przedmiotowy obiekt w części południowej i zachodniej zachował w znacznym stopniu elementy konstrukcyjne oraz detal architektoniczny. W opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z [...] marca 2016 r. stwierdzono, że istnieją "stropy drewniane podparte na żeliwnych kolumnach w skrzydle południowym, [...] zachowane jest przyziemie skrzydła pd. i skrzydło zachodnie, [...] nadal czytelna jest dyspozycja elewacji zachowanych w części ceglanych ścian i ich wykonana w cegle dekoracja". Pozwala to na stwierdzenie, że została zachowana znaczna część substancji zabytkowej tego budynku.

Organ wskazał, że ustalenia "Ekspertyzy technicznej..." z lutego 2016 r. odnoszą się jedynie do wartości użytkowej obiektu i celowości jego remontu w świetle praktyki budowlanej, bez uwzględnienia jego wartości zabytkowej, będącej podstawą wpisania go do rejestru zabytków. Przedmiotowy budynek jest zabytkiem wpisanym do rejestru, zatem nie można oceniać warunków technicznych według obecnie obowiązujących standardów. Ocena ta winna zawsze uwzględniać zasady ochrony zabytków, bowiem przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), stosownie do art. 2 ust. 1 tej ustawy, nie naruszają przepisów odrębnych, w tym przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Minister podkreślił, że celem niniejszego postępowania jest ustalenie, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki ściśle określone w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przedmiotem ww. postępowania nie jest zatem ustalenie najlepszego sposobu zabezpieczenia zabytku lub zakresu prac budowlanych, koniecznych do przeprowadzenia w przedmiotowym budynku. Tym samym nietrafne są uwagi strony co do konieczności przeprowadzenia dowodu w zakresie ustalenia możliwości technicznych przeprowadzenia prac remontowych. Bezsprzecznie zachowana część budynku stolarni wymaga przeprowadzenia natychmiastowych prac budowlanych, zmierzających do zabezpieczenia go przed trwałym i nieodwracalnym zniszczeniem. Konieczne jest zatem podjęcie przez miejscowo właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków zdecydowanych działań z zakresu nadzoru konserwatorskiego, w celu skutecznego wyegzekwowania wykonania obowiązków nałożonych na właściciela nieruchomości przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzją z [...] września 2015 r. nr [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] stycznia 2017 r., znak: [...], wniósł [...] z siedzibą we [...] dochodząc zmiany zaskarżonej decyzji i skreślenie z rejestru zabytków skrzydła południowego oraz zachodniego budynku stolarni, ewentualnie jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła błędy w ustaleniach faktycznych, mający wpływ na zaskarżoną decyzję, polegające na przyjęciu, że:

- skala zniszczeń substancji budowlanej skrzydła południowego oraz zachodniego budynku stolarni nie przesądza o trwałej i nieodwracalnej utracie wartości zabytkowych części tego obiektu,

- pomimo znacznej degradacji północnej części tego obiektu, która została skreślona z rejestru zabytków, a także samowolnej rozbiórki konstrukcji szkieletowej piętra jego części południowej, budynek stolarni zachował czytelną formę i wyraz architektoniczny, odzwierciedlony w treści decyzji z [...] lutego 1998 r.,

- sporna część obiektu nie utraciła kontekstu przestrzennego - chociażby wobec całkowitego wyburzenia pozostałych budynków zakładów przemysłu [...] w [...].

Stanowisko strony skarżącej znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga nie mogła zostać uwzględniona, zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne.

Sąd stwierdza, że w świetle zebranego przez organ materiału dowodowego i jego wyczerpującej analizy podjęte rozstrzygnięcie odpowiada przepisowi art. 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zgodnie z tym przepisem zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru. Przepis ust. 1 stosuje się do skreślenia z rejestru części zabytku (ust. 2).

Skreślenie zabytku z rejestru zabytków ma więc miejsce m. in. w sytuacji jego zniszczenia w stopniu powodującym utratę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. W orzecznictwie podkreśla się, że dla zaistnienia tej przesłanki konieczne jest stwierdzenie istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy faktem częściowego lub całkowitego zniszczenia obiektu wpisanego do rejestru a utratą przez ten obiekt ww. wartości. W wyroku z 25 maja 2011 r, w sprawie o sygn. akt II OSK 1157/10 (LEX nr 1081741) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że o istnieniu wartości zabytkowej decyduje zachowanie substancji, która inkorporuje rdzeń wartości zabytkowej. Sąd Naczelny w ww. orzeczeniu podał też, że zniszczenie elementów zabytku, których zachowanie nie miało wpływu na istotę tego zabytku, powoduje uszczerbek w wartości zabytkowej, choć nie może powodować skreślenia (na mocy ww. art. 13 ust. 1 wskazanej ustawy).

W kontekście powyżej wskazanej przesłanki, istotnego znaczenia nabiera zatem ustalenie, czy stopień zniszczenia obiektu spowodował utratę jego wartości zabytkowej. Nie każde bowiem zniszczenie zabytku może doprowadzić do skreślenia tego zabytku z rejestru zabytków, a jedynie takie, z którym wiąże się dla tego obiektu utrata wartości prawnie chronionych.

Stopień zniszczenia zabytku ma zatem znaczenie w sprawie skreślenia go z rejestru zabytków, ale nie może on być poddawany ocenie w oderwaniu od przypisywanych temu obiektowi walorów. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przedmiotem ochrony i opieki pozostają zabytki (w tym nieruchome) niezależnie od stanu swojego zachowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 182/13, ten ostatni przepis "(...) ma charakter ogólny i podlega zastosowaniu przy wykładni art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dopóki zatem stopień zniszczenia obiektu zabytkowego nie osiągnie takiego rozmiaru, który nakazuje uznać, że obiekt ten nie przedstawia już żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, albowiem nie da się go zachować, dopóty zabytek nie może zostać skreślony z rejestru zabytków. W tym kontekście jedynie techniczna możliwość zachowania obiektu zabytkowego w stanie pozwalającym na utrzymanie jego wartości zabytkowych ma charakter decydujący w sprawie skreślenia zabytku z rejestru zabytków. Nie jest nim natomiast ocena opłacalności prowadzenia prac przy zabytku dająca możliwość jego zachowania odnoszona do kosztów ekonomicznych tego przedsięwzięcia."

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego badając dopuszczalność wniosku strony skarżącej zasadnie ocenił, że choć obiekt jest zniszczony, to nie może zostać wykreślony z rejestru w żądanym zakresie.

Organ prawidłowo ustalił przesłanki i w oparciu o nie słusznie przyjął, że obiekt w swoim aktualnym kształcie zachowuje walory historyczne, artystyczne i naukowe. Podkreślmy nawet obiekt będący w potocznym znaczeniu ruiną, jeżeli zachowuje jedną z podlegających ochronie wartości nie może zostać wykreślony z rejestru zabytków.

W ocenie Sądu, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego kierował się prawidłową, wskazaną powyżej, wykładnią ww. przepisu. Prowadząc postępowanie miał na celu ustalenie obecnego stanu zachowania obiektu, jak i jego walorów. W tym celu wykorzystał nie tylko dokumenty pochodzące od wnioskodawcy, ale też zlecił wykonanie specjalistycznej opinii, jednostce wyspecjalizowanej (podlegającej Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego) jaką jest Narodowy Instytut Dziedzictwa, w tym przypadku Oddział Terenowy we [...]. W efekcie, do akt włączono opinię, protokół oraz dokumentację fotograficzną z wizji lokalnej przeprowadzonej na terenie przedmiotowego obiektu. Organ podjął rozstrzygnięcie uwzględniając również "Ekspertyzę techniczną dotyczącą stanu technicznego budynku byłej stolarni w [...] ul. [...], dz. nr: [...], obr. [...]" z lutego 2016 r. oraz "Inwentaryzację budowlaną hali produkcyjnej nr [...];[...], ul. [...], działka nr [...], obręb [...]" ze stycznia 2013 r.

Ma rację organ uzasadniając, że choć obiekt - skrzydło południowe oraz zachodnie przedmiotowego budynku, znajduje się w złym stanie technicznym nie może zostać wykreślony z rejestru zabytków. Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, prawidłowo organ uznał, że pomimo znacznego zniszczenia i zawalenia się drugiej kondygnacji skrzydła południowego o konstrukcji szkieletowej oraz dachu skrzydła zachodniego, powyższa część budynku stolarni posiada walory architektoniczne. W dalszym ciągu całkowicie zachowana jest bryła w dwukondygnacyjnym skrzydle zachodnim oraz częściowo w skrzydle południowym z drewnianym stropem podpartym żeliwnymi kolumnami. Czytelne są ceglane elewacje, artykułowane kordonowym gzymsem schodkowym oraz symetrycznie rozmieszczonymi otworami drzwiowymi i okiennymi, sklepionymi łukiem odcinkowym na poziomie pierwszej kondygnacji. Zakres zachowanej substancji zabytkowej skrzydeł południowego oraz zachodniego, nadal definiuje tę część obiektu, jako zabytek o wysokiej wartości artystycznej. Budynek stolarni zachował także swój kontekst przestrzenny jako część zabudowy dawnych zakładów [...] w [...]. W dalszym ciągu stanowi również istotny dokument historii architektury przemysłowej [...] z początku XX w.

W ocenie Sądu zasadnie Minister nie podzielił stanowiska wyrażonego w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddziału Terenowego we [...] z [...] marca 2016 r., że budynek stolarni utracił wartości historyczne, artystyczne i naukowe. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w opinii, że w wyniku zawalenia się części budynku i prac rozbiórkowych bryła oraz konstrukcja zachowane są fragmentarycznie, bowiem z akt sprawy wynika, że zachowało się około 50 procent substancji budowlanej obiektu. W powyższej opinii wskazano, że zachowały się stropy drewniane podparte na żeliwnych kolumnach w skrzydle południowym, zachowane jest przyziemie skrzydła południowego i skrzydło zachodnie, nadal czytelna jest dyspozycja elewacji zachowanych w części ceglanych ścian i ich wykonana w cegle dekoracja. Zasadnie zatem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że bryła obiektu zachowała się w większym stopniu niż fragmentarycznym.

Należy zgodzić się z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego - z akt sprawy (w tym opinii i ekspertyzy technicznej stanu technicznego budynku oraz inwentaryzacji budowlanej hali produkcyjnej nr 1 ze stycznia 2013 r.) nie wynika, że przedmiotowy budynek utracił wartości zabytkowe oraz został zniszczony w stopniu uzasadniającym jego skreślenie z rejestru. Powyższe opracowania wskazują, że z punktu widzenia użytkowego obecny stan zachowania obiektu uzasadnia przeprowadzenie jego rozbiórki, nie dowodzą jednak, aby wysoki stopień destrukcji stolarni był równoznaczny z utratą posiadanej wartości zabytkowej.

Sformułowane wnioski oparto na ocenie stopnia zużycia technicznego budynku i prawdopodobieństwa wykonania remontu. Okoliczności te nie wypełniają jednak przesłanek ustawowych skreślenia obiektu z rejestru zabytków.

Zarzuty skargi i stanowisko prezentowane w uzasadnieniu nie mogły wpłynąć na sądową ocenę zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sposób rzetelny wykazał brak podstaw do skreślenia z rejestru zabytków skrzydła południowego oraz zachodniego budynku stolarni.

Organ nie był związany opinią Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddziału Terenowego we [...] z [...] marca 2016 r. Opinia podlegała ocenie organu jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie. Zasada swobodnej oceny dowodów, uregulowana w art. 80 k.p.a., pozwala organowi na dokonanie własnej oceny wartości poszczególnych dowodów. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji upewnia zaś, że nie doszło do przekroczenia owej swobody, w warunkach której organ orzekał. Organ podjął rozstrzygnięcie w oparciu o w pełni zindywidualizowana ocenę okoliczności sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które wzorowo odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., w wyczerpujący sposób przedstawiono racje przemawiające za brakiem podstaw do skreślenia z rejestru zabytków skrzydła południowego oraz zachodniego budynku stolarni.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t. j.).