Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt I SAB/Sz 188/24 w sprawie ze skargi J.K. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, postanowieniem z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt I SAB/Sz 188/24, odrzucił skargę J.K. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 26 września 2024 r. J.K. domagał się od Starosty [...] udostępnienia informacji publicznej w zakresie: na podstawie jakich orzeczeń administracyjnych bądź innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej wyodrębniono działki [...] obręb C. Wnioskodawca zażądał udostępnienia żądanej informacji w formie papierowej za pośrednictwem operatora pocztowego.

Pismem z dnia 21 października 2024 r. Starosta poinformował, że prowadzi prace związane z cyfryzacją operatu i w tym celu przekazał materiały firmie zewnętrznej. Aktualnie z przyczyn obiektywnych nie dysponuje dokumentacją, niezbędną do udzielenia informacji.

Następnie wnioskodawca wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Starosty w rozpoznaniu wniosku z dnia 26 września 2024 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a pismem z dnia 14 listopada 2024 r. poinformował, że udzielił wnioskowanej informacji publicznej.

Powołanym na wstępie postanowieniem WSA w Szczecinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), odrzucił skargę.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p."), a także art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i wyjaśnił, że wskazane przepisy wiążą pojęcie informacji publicznej z aktywnością podmiotów wskazanych w tych aktach prawnych, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Wynika to z faktu, że zarówno działalność podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji, jak i sprawa, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wtedy mogą być kwalifikowane jako informacja publiczna, gdy spełniają kryterium "publiczności". Następnie Sąd pierwszej instancji podniósł, że podstawą normatywną prawa dostępu do informacji publicznej jest art. 61 ust. 1 Konstytucji, z którego treścią koresponduje art. 2 ust. 1 u.d.i.p., i które stanowią o "prawie do" uzyskiwania informacji publicznej. Skoro zatem nie ma wątpliwości, że wnioskodawca jest podmiotem publicznego prawa dostępu do informacji publicznej (bo mieści się w zakresie pojęcia "obywatel" – art. 61 ust. 2 Konstytucji i pojęcia "każdy" – art. 2 ust. 1 u.d.i.p.), to znaczy, że ma interes prawny wzmocniony roszczeniem o uzyskanie informacji publicznej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami piśmiennictwa prawniczego i orzecznictwa interes prawny ma charakter obiektywny właśnie z tego względu, że jest prawny. Interes prawny istnieje bowiem wówczas, "gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje przekonanie zainteresowanego, ale ocena ustawodawcy.

W świetle powyższej wykładni obowiązującego stanu prawnego w zakresie pojęcia informacji publicznej i dostępu do takiej informacji WSA w Szczecinie stwierdził, że skarżący we wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie przedstawił żadnych okoliczności, argumentów, mających świadczyć o tym, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną. Wobec tego nie można przyjąć, że wniosek dotyczy rzeczywiście informacji publicznej, co powoduje niedopuszczalność składania skargi na bezczynność organu. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność organu w sytuacji, w której organ z przyczyn o charakterze obiektywnym czasowo nie dysponuje konieczną dokumentacją. Taka skarga na bezczynność organu jest przedwczesna.

Z powyższym postanowieniem nie zgodził się skarżący, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie, zasądzenia niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1. art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. polegające w istocie na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rzetelnie stanu sprawy, tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało;

3. art. 13 ust. 1 u.d.i.p., polegające na niezałatwieniu sprawy w okresie 14 dni; WSA w Szczecinie popełnił błąd subsumpcji uznając, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. dotyczącej terminu udzielenia informacji publicznej;

4. art. 161 § 1 pkt 3 i art. 201 § 1 w związku z art. 54 § 3 oraz art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., polegające na odrzuceniu skargi zamiast na umorzeniu postępowania i zasądzeniu kosztów postępowania (powiadomienie o powodach opóźnienia zostało nadane i doręczone skarżącemu w trybie autokontroli, tj. dopiero po otrzymaniu skargi na bezczynność);

5. art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., polegające na jego niezastosowaniu (informacja publiczna nie została udostępniona w ciągu 14 dni - stąd bezczynność).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności, z uwagi na zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie, należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została wniesiona od postanowienia WSA o odrzuceniu skargi, wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., które niewątpliwie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie, skarga kasacyjna mogła być zatem rozpoznana na posiedzeniu niejawnym niezależnie od wniosku strony postępowania w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma konieczności przeprowadzania rozprawy, dlatego też skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 182 § 1 P.p.s.a. i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie natomiast do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną w jej granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Na wstępie należy podnieść, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym obywatela, mającym na celu realizację jego konstytucyjnego uprawnienia do kontroli władz publicznych (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 438/16). Charakter tego uprawnienia powoduje, że to wnioskodawca jest gospodarzem postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, wyznaczając zakres swojego żądania, tj. jakie informacje i w jakiej formie chce otrzymać lub chce się z nimi zapoznać. Podmiot, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest związany żądaniem wnioskodawcy i nie może dokonywać wykładni takiego wniosku lub niejako w zastępstwie wnioskodawcy tłumaczyć treści wniosku (por. wyroki NSA z dnia 21 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 2642/22, z dnia 29 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 1170/22 i z dnia 23 października 2024 r. sygn. akt. III OSK 319/22). Tak więc treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinna determinować działania podmiotu zobowiązanego, który zobowiązany jest do odpowiedzi zgodnej z otrzymanym wnioskiem (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 59/17).

Wyjaśnić ponadto należy, że z bezczynnością na gruncie P.p.s.a. mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ, mając obowiązek działania w określonej formie i w określonym czasie, nie wywiązuje się z tego obowiązku. Celem skargi na bezczynność jest bowiem doprowadzenie do wydania aktu lub podjęcia czynności, bez przesądzenia o treści czy skutkach podjętych działań. Wobec tego zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia czy w ustalonym stanie faktycznym na organie spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie a następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie.

W przypadku skargi na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej wobec faktu, że pojęcie informacji publicznej jest pojęciem nieostrym (art. 1 i art. 6 u.d.i.p.), sąd, rozstrzygając taką sprawę, za każdym razem merytorycznie ocenia czy podmiot, do którego został złożony wniosek o udzielenie informacji jest zobowiązany do udostępnienia informacji objętej wnioskiem oraz, czy żądana we wniosku informacja jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Innymi słowy sąd dokonuje kwalifikacji wniosku pod kątem, czy wniosek ten zawiera w sobie żądanie informacyjne w rozumieniu u.d.i.p. Kwalifikacji takiej dokonuje sąd, a nie wnioskodawca. Przesądzenie (uznanie) przez sąd, że żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 u.d.i.p., pozwala następnie na ocenę czy w sprawie wystąpiła bezczynność. Z bezczynnością w udostępnieniu informacji publicznej będziemy zaś mieli do czynienia wówczas, gdy pomimo istnienia po stronie podmiotu zobowiązanego obowiązku udostępnienia informacji, będącej informacją publiczną, podmiot ten w ustawowo określonym terminie (14 dni), wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie podejmuje żadnej z przewidzianych prawem czynności, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialnotechnicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.); względnie nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Ponadto z bezczynnością mamy do czynienia również wtedy, gdy podmiot zobowiązany nie powiadomi wnioskodawcy w ustawowo określonym terminie, że informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.i.d.p., jednocześnie informując o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.) albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), wreszcie nie powiadomi, że nie jest w posiadaniu żądanej informacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się dodatkowo, że przedstawienie informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, czy też udzielenie informacji niepełnej, wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, również świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego w udostępnieniu informacji publicznej, do którego skierowano wniosek, co niewątpliwie narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Niepodjęcie zatem przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej we wskazanym w art. 13 u.d.i.p. terminie wskazanych wyżej czynności oznacza, że podmiot ten pozostaje w bezczynności. Stwierdzenie przez sąd, że żądana informacja stanowi informację publiczną oraz, że podmiot zobowiązany nie wywiązał się ze swojego obowiązku informacyjnego w sposób wskazany powyżej, albo wywiązał się ze swojego obowiązku w sposób wskazany wyżej, obliguje sąd do zastosowania w sprawie albo art. 149 § 1 albo art. 151 P.p.s.a. Przy czym załatwienie przez podmiot zobowiązany wniosku nie zwalnia sądu z badania bezczynności i jej charakteru. Stwierdzenie, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności, nawet jeżeli wniosek strony został załatwiony przez ten podmiot w toku postępowania sądowego (już po wniesieniu skargi), obliguje sąd do oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także stwarza możliwość wymierzenia grzywny lub przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że Sąd pierwszej instancji przedwcześnie odrzucił skargę, bowiem nie dokonał kwalifikacji czy podmiot, do którego został złożony wniosek o udzielenie informacji jest zobowiązany do udostępnienia informacji objętej wnioskiem oraz, czy żądana we wniosku informacja jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Ponadto nie ocenił, czy Starosta wywiązał się ze swojego obowiązku informacyjnego w sposób i w terminie wskazanym w przepisach u.d.i.p. WSA w Szczecinie dopuścił się zatem naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, wobec czego zaskarżone postanowienie należało uchylić.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.

Odnosząc się do wniosku zawartego w skardze kasacyjnej o zasądzenie kosztów postępowania stwierdzić należy, że brak było podstaw prawnych do uwzględnienia tego wniosku. W myśl uchwały NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07 (LEX nr 341205), przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Zgodnie z P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie.