Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. B. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta W. w przedmiocie nierozpoznania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku A. B. z dnia 2 marca 2000 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki oznaczonej nr [...] położonej w W. przy ul. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącej A. B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 2 marca 2000r. A. B. złożyła wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości opisanej w księdze wieczystej KW Nr [...] położonej przy ul. [...] w oparciu o przepisy ustawy z dnia [...] września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001r. Nr 120, póz. 1299 ze zm.).

Następnie A. B. złożyła wniosek o nabycie prawa użytkowania wieczystego na postawie ustawy z dnia 26 lipca 2001r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2005 r. odmówiono stwierdzenia nabycia przez A. B. prawa własności przedmiotowej nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. odmówiono przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...]uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W okresie od [...] marca 2006r. do 3 listopada 2006 r. przedmiotowe postępowanie na wniosek pełnomocnika użytkownika wieczystego było zawieszone.

Wniosek o przekształcenie ponownie został rozpatrzony odmownie decyzją Nr [...]z dnia [...] sierpnia 2008 r. Podstawę odmowy stanowił fakt, że nieruchomość przy ul.[...], nie była zabudowana na cele mieszkaniowe lub zabudowana garażami albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Nr[...], decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., sygn. akt[...], uchyliło zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi l instancji.

Następnie organ wydał decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. którą ponownie odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul.[...], gdyż nieruchomości nie była zabudowana na cele mieszkalne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania A. B. decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] odmawiającą przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

A. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Wyrokiem sygn. akt l SA/Wa 171/10 z dnia 14 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr[...] . W uzasadnieniu wyroku wskazał, że organ rozpatrujący wniosek o przekształcenie winien dokonać analizy i oceny całości materiału dowodowego ze szczególnym uwzględnieniem dowodów wskazanych przez Sąd, czyli dokumentów o przyjęciu do użytkowania budynku "[...]" oraz decyzji z dnia [..] grudnia 2003 r. nr [...] którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego dotyczącego budynku mieszkalno-biurowego "[...]", czyli zalegalizował samowolę budowlaną.

Akta powyższej sprawy zostały przekazane do organu I instancji w dniu 14 lipca 2010 r.

Pełnomocnik strony został poinformowany pismem z dnia 21 grudnia 2010 r. o terminie rozpatrzenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości do dnia 28 lutego 2011 r.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązało organ do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy do dnia 28 lutego 2011 r.

Pismem z dnia 17 lutego 2011 r. po raz kolejny poinformowano użytkownika wieczystego o terminie zakończenia postępowania do dnia 31 marca 2011 r. następnie do 31 maja 2011 r., do 31 lipca 2011 r., do 30 listopada 2011 r.

Po rozpatrzeniu zażalenia A. B. na działanie organu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem [...] z dnia [,...] sierpnia 2011 r. uznało kolejne zażalenie A. B. z dnia [...] czerwca 2011 r. na przewlekłość działania organu w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności za nieuzasadnione.

W dniu [...] października 2011 r. wystąpiono do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z zapytaniem czy do rejestru zabytków wpisany jest tylko budynek [...] czy także część gruntu przedmiotowej nieruchomości i ewentualnie jaka. W piśmie z dnia 2 listopada 2011 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował o tym, że ochroną prawną na mocy decyzji o wpisie do rejestru zabytków, objęty jest obiekt "[...]" wraz z gruntem w granicach jego ofundamentowania.

Pismem z dnia 24 listopada 2011 r. wystąpiono do [...] Urzędu Wojewódzkiego o podanie informacji czy toczy się postępowanie administracyjne, mające na celu nabycie nieruchomości lub jej części pod inwestycję celu publicznego.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca A. B. wniosła o:

– stwierdzenie, że prowadzone przez Prezydenta W. postępowanie w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. prowadzone jest przewlekle;

– stwierdzenie, że organ prowadzący postepowanie dopuścił się bezczynności ;

– stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postepowania oraz przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zobowiązanie powyższego organu do wydania w określonym terminie decyzji administracyjnej.

Odpowiadając na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargę należało uznać za uzasadnioną, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w określonym terminie. Stan faktyczny sprawy jest między stronami niesporny. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej ppsa ) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność wyczerpaniem środków odwoławczych w rozumieniu cytowanego przepisu jest wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa. Zażalenie takie strona złożyła w dniu 30 czerwca 2011 r. do Wojewody [...].Sytuacja taka świadczy o wyczerpaniu środka odwoławczego, co upoważnia Sąd do uznania skargi za dopuszczalną.

W przypadku skargi na bezczynność kontrola Sądu sprowadza się przede wszystkim do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Zgodnie zatem z art. 149 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Drugą ze wskazanych noweli do art. 149 dodano zdanie drugie w następującym brzmieniu: "jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Ustawodawca modyfikując instytucję bezczynności i dodając w obrębie przepisów ją normujących nie znane poprzedniemu stanowi prawnemu pojęcie "przewlekłości" nie zdecydował się na sformułowanie definicji legalnej. Tym samym określenie znaczenia tego zwrotu musi stać się przedmiotem wykładni. Zmierzając do ustalenia znaczenia zwrotów "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" w zmodyfikowanym stanie prawnym należy mieć na względzie założenie językowej i jurydycznej racjonalności ustawodawcy sprowadzające się do przypisania obu zwrotom odmiennego znaczenia normatywnego. W doktrynie wskazuje się, że wskazówek przydatnych dla zrekonstruowania znaczenia ustawowego wyrażenia "przewlekłość postępowania" można dopatrzyć się w uzasadnieniu projektu zmian wskazujących jej charakterystyczne cechy, mianowicie "wykonywanie szeregu czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornie". Chodziłoby zatem o sytuację, w której organy działają opieszale lub tylko pozorują działanie, którą ustawodawca odróżnił od stanu bezczynności charakteryzującego się brakiem jakichkolwiek działań (szerzej Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP z 2011, nr 6, s. 30-43). Wskazuje się tu, że rozstrzygnięcie rozważanej różnicy znaczeniowej może polegać na przyjęciu stanowiska, że przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego. Również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, tezy do art. 37).

Takie też rozumienie zdaje się przyjmować orzecznictwo uznając, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Natomiast bezczynność oznacza brak jakiejkolwiek aktywności organu administracji w danej sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 42/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2012 r., II SAB/Kr 143/11).

Problem odróżnienia "bezczynności" od "przewlekłości" rodzi problemy dotyczące przedmiotu i granic rozpoznania niniejszej skargi. Skarżąca w niniejszej sprawie domagała się stwierdzenia bezczynności i przewlekłości organu. Jak wyżej stwierdzono są to stany odmienne, dlatego- zdaniem sądu- nie jest dopuszczalne w ramach jednego postępowania stwierdzenia jednocześnie bezczynności i przewlekłości organu. W ramach zaś złożonej skargi sad dokonuje oceny działania organu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w sprawie doszło do przewlekłości, o której mowa w art. 37 k.p.a., art. 3 § 2 pkt 8 i 149 § 1 p.p.s.a. Z dokumentów załączonych do skargi oraz znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że skarżąca wystąpiła do organu z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] w dniu [...] marca 2000 r. Decyzjami z dnia [...] listopada 2005 r., [...] sierpnia 2008 r. i [...] czerwca 2009 r. Prezydent W. odmówił przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w/w nieruchomości. Dwie pierwsze decyzje zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., trzecia decyzja została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2010 r. W czasie wydawania w/w decyzji obowiązywała ustawa z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.). Z dniem 9 października 2011r. – weszła w życie ustawa z dnia 28 lipca 2011r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110). Zgodnie z treścią art. 5 tej ustawy w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życia ustawy, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005r. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Ustawa z dnia 28 lipca 2011r. zmieniła treść m.in. przepisów art. 1 ust. 1 i 1a, art. 1 ust. 3 i 4 oraz art. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zmiana ustawy rozszerzyła zakres rodzajów nieruchomości, które mogą być objęte tego rodzaju żądaniem na wszystkie nieruchomości objęte prawem użytkowania wieczystego, bez względu na rodzaj i przeznaczenie. Zgodnie z nowymi przepisami osoby fizyczne i prawne, będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności, z uwzględnieniem pewnych ograniczeń podmiotowych.

Tak więc po dacie wejścia w życie tej ustawy odpadł obowiązek ustalenia charakteru nieruchomości położonej przy ul. [...]. Mimo tej zmiany, do daty wyrokowania organ nie wydał jednak decyzji w przedmiocie przekształcenia. Te okoliczności, które organ podnosi w odpowiedzi na skargę czyli ustalenie zakresu wpisu do rejestru zabytków oraz uzyskanie odpowiedzi z [...] Urzędu Wojewódzkiego, nie usprawiedliwiają tak długiego terminu jej rozpoznania. Należy zwrócić uwagę, że pismo do [...] Konserwatora Zabytków zostało wystosowane w dniu 11 października 2011 r., zaś do [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu 24 listopada 2011 r. Zważywszy również na okres czasu liczony od daty zwrotu akt do organu w dniu 14 lipca 2010 r oraz duże odstępy czasu pomiędzy czynnościami organu nie budzi wątpliwości, że sprawa prowadzona jest w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny.

Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. organ został zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 2 miesięcznym od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem. Wyznaczając taki termin sąd uznał, że będzie on wystarczający do zakończenia postępowania w sprawie biorąc pod uwagę fakt konieczności sporządzenia opinii przez biegłego rzeczoznawcę .

W stwierdzonych okolicznościach faktycznych, zważywszy również na postępowanie organu, uchylającego się nadal od wykonywania powierzonych mu w interesie publicznym funkcji, sąd w pkt II wyroku stwierdził nadto, że przewlekłe prowadzenie postępowania w rozpoznawanej sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.