II SA/Rz 1251/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-17	
Data wpływu	2025-09-25	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Elżbieta Mazur-Selwa
Karina Gniewek-Berezowska /przewodniczący/
Magdalena Józefczyk /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6331 Zasiłek dla bezrobotnych	
Hasła tematyczne	Bezrobocie	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c); Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 572; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 15; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2025 nr 0 poz 214; art. 76 ust. 7; Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Elżbieta Mazur-Selwa Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2026 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 22 lipca 2025 r. nr S-V.8642.7.2025.AI w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję.	
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 22 lipca 2025 r. nr S-V.8642.7.2025.AI, wydana w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych.

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Decyzją z [...] marca 2024 r. nr [...] Starosta [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") uznał AW (dalej: "skarżąca") za osobę bezrobotną od 27 marca 2024 r. z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od 27 marca 2024 r. na okres nieprzekraczający 180 dni, w wysokości 1 193,60 zł miesięcznie w okresie pierwszych 90 dni posiadania prawa do zasiłku oraz w kwocie 937,30 zł miesięcznie w okresie kolejnych dni prawa do zasiłku. Następnie decyzją z [...] października 2024 r. nr [...] Starosta pozbawił skarżącą statusu osoby bezrobotnej oraz prawa zasiłku dla bezrobotnych od 1 czerwca 2024 r. W konsekwencji powyższego, decyzją z [...] grudnia 2024 r. Starosta zobowiązał skarżącą do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od 1 czerwca 2024 r. do 31 sierpnia 2024 r. w kwocie 3 361 zł.

Wnioskiem z 7 stycznia 2025 r. skarżąca zwróciła się do organu I instancji o umorzenie lub o rozłożenie na raty nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych. Uzasadniając zgłoszone żądanie podniosła, że nie ponosi winy za zaistniałą sytuację, ponieważ prawo do renty socjalnej zostało jej przyznane "wstecz". Ponadto renta socjalna wystarcza tylko na zaspokojenie podstawowych potrzeb i zwrot nienależnie pobranego świadczenia stanowił dla niej nadmierne obciążenie.

Decyzją z [...] kwietnia 2025 r. nr [...] Starosta odmówił umorzenia skarżącej nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku dla bezrobotnych w kwocie 3 361 zł. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z 22 lipca 2025 r. nr S-V.8642.7.2025.AI Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organy wskazały, że postanowieniem z 25 lutego 2025 r. Starosta zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozłożenia na raty nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych uznając, że pierwszeństwo w rozpatrzeniu ma wniosek o umorzenie należności. Wniosek skarżącej o rozłożenie na raty wskazanej należności zostanie rozpatrywany dopiero, gdy zastosowanie ulgi w postaci umorzenia okaże się niemożliwe.

Organy podały, że koszty utrzymania gospodarstwa domowego skarżącej wynoszą miesięcznie około 2 400 zł, niemniej nie zostały udokumentowane przez stronę, tylko ujęte w jej pisemnym oświadczeniu. Ustalono, że skarżąca posiada majątek, z którego można by dochodzić należności - bowiem według deklaracji strona posiada udział (1/4) domu, bez podanej wartości szacunkowej. Samochód oświadczenia stanowi współwłasność (1/2 przypada stronie), a jego szacunkową wartość wynosi około 7 000 zł. Skarżąca posiada oszczędności w kwocie 595,64 zł. Zatem nie zachodzi przesłanka wskazana w art. 76 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 214 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.".

Zdaniem organów, w sprawie nie zachodzi także przesłanka z art. 76 ust. 7 pkt 2 u.p.z., ponieważ skarżąca niezależnie od aktualnych stałych obciążeń, utrzymuje się z renty socjalnej oraz z pracy świadczonej na podstawie umowy zlecenia. Skarżąca nadal podlega obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym, wypadkowemu, zdrowotnemu oraz dobrowolnemu chorobowemu z tytułu wykonywania umowy zlecenia. Fakt świadczenia przez stronę pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej potwierdza jej ogólną zdolność do zarobkowania i świadczy o istnieniu potencjalnej możliwości podjęcia pracy zarobkowej. Ponadto skarżąca nie posiada nikogo na utrzymaniu.

Organy podały, że w sprawie nie zachodzi również przesłanka, o której mowa w art. 76 ust. 7 pkt 3 u.p.z., związana ze zgonem osoby, która pobrała nienależne świadczenie. Ponadto na podstawie ustaleń dotyczących obecnej sytuacji finansowej strony można przypuszczać, że w postępowaniu egzekucyjnym można uzyskać nienależnie pobrane świadczenie, zatem nie zachodzi przesłanka określona w art. 76 ust. 7 pkt 4 u.p.z. Tym bardziej, że bieżące dochody dłużnika zawsze podlegają ochronie w sposób umożliwiający pozostawienie środków finansowych niezbędnych do utrzymania. Koszty egzekucji administracyjnej Starosta oszacował zaś na około 150 zł wskazując jednocześnie, że kwota mogłaby zostać zaspokojona już przy pierwszym potrąceniu, mając na uwadze kwotę wolną od potrąceń (1331,03 zł).

Organy wskazały, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 76 ust. 7 pkt. 1-4 u.p.z., uzasadniające pozytywne rozpatrzenie wniosku o umorzenie całości nienależnie pobranego świadczenia. Organy podkreśliły, że [...] marca 2025 r. Powiatowa Rada Rynku Pracy w [...] podjęła uchwałę numer [...] pozytywnie opiniującą wniosek skarżącej o umorzenie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych w kwocie 3 361,00 zł. Niemniej w świetle art. 76 u.p.z. na organach administracji ciąży jedynie ustawowy obowiązek zasięgnięcia opinii Powiatowej Rady Rynku Pracy w przypadku rozpatrywania wniosku o umorzenie należności, jednak opinia ta nie jest dla nich wiążąca. Instytucja umorzenia należności może być bowiem stosowana wyjątkowo i jedynie w sytuacji, gdy realnie nie jest możliwe odzyskanie nienależnie pobranego świadczenia. W opisywanej sprawie sytuacja rodzinna i materialna skarżącej pozwalają na dochodzenie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych w całości lub pod warunkiem jego uprzedniego rozłożenia na raty. Natomiast wydanie pozytywnej opinii co do możliwości umorzenia należności w realiach opisywanej sprawy nie może być główną przesłanką pozytywnego załatwienia wniosku o umorzenie należności. Wobec powyższego zdaniem organów brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, AW wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skarżąca podniosła, że nie miała wiedzy o przyznaniu jej renty socjalnej ze skutkiem "wstecz". Podkreśliła, że jej wniosek o umorzenie należności został pozytywnie zaopiniowany przez Powiatową Radę Rynku Pracy w [...] i okoliczność ta winna zostać uwzględniona przez organy. Skarżąca wskazała, że aktualnie jedynym źródłem jej dochodu jest renta socjalna, która od marca 2025 r. wynosi 1 709,81 zł. Kwota ta jest pozwala na zaspokojenie wyłącznie podstawowych potrzeb życiowych i nie jest możliwe poczynienie jakichkolwiek oszczędności. Niezależnie od powyższego skarżąca podniosła, że jej choroba cały czas się rozwija i powoduje okresowe zaostrzenia. Do 30 czerwca 2025 r. skarżąca była zatrudniona poprzez Fundację [...], jako pracownik Call Center, jednak straciła tę pracę przez problemy spowodowane stanem zdrowia, a także pośrednio poprzez redukcję zatrudnienia w firmie. Skarżąca podkreśliła, że obecnie pozostaje bez zatrudnienia i ma trudności w odnalezieniu się na rynku pracy, przez co jej sytuacja materialna jest trudna.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawą uwzględnienia skargi było stwierdzenie naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 15 k.p.a., polegające na wadliwym ustalenia stanu faktycznego sprawy pod kątem zaistnienia przesłanek do ewentualnego zastosowania art. 76 ust. 7 pkt 1 i 2 u.p.z. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 76 ust. 1 u.p.z., osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Co istotne, przepisy u.p.z. mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewidują jakichkolwiek możliwości odstąpienia od zasad przewidzianych w tej ustawie, a tym samym nie dają organom administracji żadnych uprawnień do uznaniowego rozstrzygania o należności świadczeń.

W art. 76 ust. 7 u.p.z. określono jakie instrumenty prawne może zastosować organ wobec osób, które są zobowiązane do zwrotu świadczeń. Zgodnie ze wskazaną regulacją, starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek:

1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności;

2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 i 3, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania;

3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 i 3, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności;

4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne.

Rozstrzygnięcie o zastosowaniu jednej z ustawowo określonych ulg następuje w drodze uznaniowej decyzji starosty. W przypadku uznania administracyjnego decyzja powinna zostać poprzedzona rzetelnym przeprowadzeniem postępowania dowodowego, poprawną oceną zgromadzonych dowodów oraz wyjaśnieniem powodów podjętego rozstrzygnięcia. Choć ocena dotycząca tego, czy kryteria do zastosowania art. 76 ust. 7 u.p.z. są spełnione pozostawiona jest uznaniu starosty, to rozstrzyganie w sprawie zgłoszonego przez stronę wniosku nie została pozostawiona całkowite dowolności. Staroście przysługuje uprawnienie do odraczania, rozkładania na raty, umorzenia całości lub części nienależnie pobranego świadczenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika oraz uzasadniony interes Skarbu Państwa. W przypadku stwierdzenia zaistnienia jednej z przesłanek stanowiących podstawę do zastosowania zwolnienia, rzeczą organu jest – co do zasady – wydanie decyzji pozytywnej dla strony, niemniej niekoniecznie o zastosowaniu instrumentu wnioskowanego przez samą stronę.

Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, pobiera rentę socjalną w wysokości 1 620 zł, a dodatkowo osiąga wynagrodzenie z tytułu prawy wykonywanej na podstawie umowy-zlecenia. W pismach przedkładanych w toku postepowania skarżąca podała, że posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności, a stan jej zdrowia co najmniej utrudnia wykonywanie pracy. Zdaniem Sądu, wskazane wyżej okoliczności nie zostały poddane rzetelnej analizie. Organy nie uzyskały orzeczenia o stopniu niepełnosprawności skarżącej i nie dokonały ustaleń odnośnie stanu zdrowia skarżącej, a także wobec wskazanej przez skarżącą choroby – wdrożonego leczenia oraz choćby przybliżonej prognozy jego skuteczności w kontekście możliwości dalszego aktywnego udziału skarżącej w rynku pracy. W przekonaniu Sądu wadliwie oceniono również możliwości płatnicze skarżącej. Ze znajdującej się w nadesłanych aktach administracyjnych historii rachunku bankowego skarżącej wynika, że z tytułu pracy wykonanej na podstawie umowy zlecenia skarżąca w miesiącach styczeń, luty i marzec 205 r. uzyskała wynagrodzenie w łącznie kwocie 4 957,72 zł, a zatem średnio 1 653 zł miesięcznie. Obiektywnie trudno przyjąć, że skarżąca dysponująca dochodami we wskazanej wysokości oraz rentą socjalną, jest w stanie zwrócić całość nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych w kwocie 3 361 zł. Tym bardziej, że wykonywanie pracy na podstawie umowy zlecenia cechuje o wiele mniejsza stabilność odnośnie okresu zatrudnienia oraz – na co wskazuje sama skarżąca – osiąganego comiesięcznego wynagrodzenia. Z kolei oszczędności skarżącej rzędu niespełna 600 zł (jak ustaliły organy), nie stanowią środków finansowych umożliwiających spłatę zadłużenia. Rozpoznając wniosek skarżącej organy winny również wziąć pod uwagę uchwałę Powiatowej Rada Rynku Pracy w [...] z [...] marca 2025 r. pozytywnie opiniującą wniosek skarżącej o umorzenie w całości zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych. Słusznie wskazały organy, że opinia ta nie jest wiążąca, niemniej nie powinna zostać zignorowana bez szczegółowych wyjaśnień oraz uzasadnienia finalnie zajętego stanowiska.

Stwierdzone wyżej uchybienia stanowiły naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 15 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Doprowadziły bowiem do co najmniej przedwczesnego stwierdzenia, że w sprawie nie zachodzą podstawy do wydania decyzji o choćby częściowym umorzeniu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych. To zaś obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda rozpozna odwołanie skarżącej, mając na uwadze wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia.