Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w następującym składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na czynność Burmistrza Miasta Krynica Morska w przedmiocie zapewnienia dostępu do danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę.

A. W. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na czynność Burmistrza Miasta Krynica Morska (dalej: "Burmistrz", "organ") w związku z nieprawidłowym, tj. niezgodnym z prawem, wykonywaniem przez niego czynności nakazanych przepisami prawa, a mianowicie czynności udostępniania zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Krynica Morska za pośrednictwem usługi pobierania, które to udostępnianie odbywa się obecnie z naruszeniem przepisów: art. 67c ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503),

art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. z 2021 r., poz. 214), rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1916), rozporządzenia Komisji (WE) nr 976/2009 z dnia 19 października 2009 r. w sprawie wykonania dyrektywy 2007/2/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w zakresie usług sieciowych oraz rozporządzenia Komisji Europejskiej (UE) nr 1088/2010 z dnia 23 listopada 2010 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 976/2009 w zakresie usług pobierania i usług przekształcania.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o:

- uznanie - na podstawie art. 146 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), jej uprawnienia, wynikającego z wyżej przytoczonych przepisów, do uzyskania dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organu, spełniających wymagania nałożone przepisami prawa, czyli uzyskania bezpośredniego dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych (zawierających trzy, a nie jeden obiekt przestrzenny) poprzez usługę pobierania WFS, co jest wykonalne, mimo nieposiadania reprezentacji przestrzennej przez dwa z tych obiektów (tj. rysunek aktu planowania przestrzennego oraz dokument powiązany z aktem planowania przestrzennego);

- na podstawie art. 101a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", nakazanie organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącej, na koszt i ryzyko gminy;

- zasądzenie na jej rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nie zapewnia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz zbioru danych przestrzennych dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, spełniającego wymagania nałożone ww. przepisami. Tego rodzaju zaniechanie - w ocenie skarżącej, godzi w jej prawa materialne, pozbawiając ją możliwości przeprowadzenia analiz przestrzennych przez usługi danych przestrzennych, co gwarantuje jej art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1641 ze zm.). Skarżąca wyjaśniła, że nieudostępnianie przez organ pełnych danych skutkuje ponoszeniem przez nią wielokrotnie wyższych nakładów w ramach wykonywanej przez nią działalności gospodarczej, polegającej na świadczeniu usług związanych z analizami przestrzennymi, w tym dostępem do aktualnych map z terenami inwestycyjnymi wyznaczonymi aktami planistycznymi oraz z terenami objętymi przystąpieniami do sporządzenia takich aktów, a także studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z obszaru całej Polski. Podkreślono także z jakich względów pozyskanie przedmiotowych danych jest obecnie bardziej kosztowne, niż gdyby dane te zostały udostępnione w sposób zgodny

z ww. przepisami. Skarżąca zaznaczyła, że skarga dotyczy odmowy udostępnienia danych przestrzennych, a więc indywidualnej relacji pomiędzy nią a organem, której wyraz stanowi negatywne rozpatrzenie jej indywidualnego pisemnego wniosku w tym względzie.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Krynicy Morskiej wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie skarżąca poddała postępowanie Burmistrza, polegające - jej zdaniem, na braku zapewnienia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania Miasta Krynica Morska, wymaganych obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem skarżącej, pomimo wymogu ustawowego, zbiór danych przestrzennych nie zawiera dwóch elementów (obiektów przestrzennych). Nadto, zbiór danych przestrzennych nie jest zgodny ze schematem aplikacyjnym.

Oceniając dopuszczalność wniesionej skargi w kontekście treści

art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie sposób pominąć stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"), wyrażonego na tle spraw tożsamych przedmiotowo i podmiotowo (m.in. o sygn. akt: II OSK 2660/22, II OSK 2662/22, II OSK 2675/22, II OSK 2676/22, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to akty i czynności o indywidulanym charakterze. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na uchwałę tego Sądu z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiwsa 2008/2/21), w której stwierdzono, że "(...) jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do konkretnych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów" oraz że "(...) akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego". Ponadto, w powołanej uchwale stwierdzono, że z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, iż akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, co oznacza, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata. Takiego przepisu prawa skarżąca nie wskazała. Na próżno szukać go również w regulacjach odnoszących się do zbiorów danych przestrzennych.

Udostępnianie przez właściwe organy informacji w zbiorach danych przestrzennych nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych. Stwierdzić zatem należy jednoznacznie, że sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej. Sam wynikający z przepisów ustawy obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień (zob. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r., I OSK 611/08, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd uznał za nietrafne stanowisko skarżącej, zgodnie z którym czynności ujęte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie muszą mieć indywidualnego charakteru. W tym zakresie Sąd podzielił w pełni ocenę prawną zawartą w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2023 r. wydanych w sprawach o sygn. akt II OSK 2662/22 i II OSK 2676/22, w których wyjaśniono, że przyjęta przez skarżącą argumentacja, opierająca się na zagadnieniu dotyczącym charakteru prawnego znaków drogowych, jest nieprzekonująca, gdyż pomija treść uchwały NSA

z 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 14/13 (ONSAiwsa 2015/1/2), w której rozstrzygnięto wątpliwości dotyczące prawnej kwalifikacji czynności z zakresu organizacji ruchu drogowego, przyjmując, że należą one do aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Przy czym NSA wskazał, że jednym z argumentów dla takiej kwalifikacji było to, iż akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają charakter indywidulany, a nie generalny. W konsekwencji uznać należy, że skoro czynność utworzenia, prowadzenia i udostępniania zbiorów danych przestrzennych nie dotyczy indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącej określonych przepisami prawa, to podejmowane w tym zakresie działania organu nie stanowią czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co przemawia za niedopuszczalnością przedmiotowej skargi.

Należy dodać, że skargę na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. może wnieść tylko ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone poprzez działania lub zaniechania opisane w art. 101a ust. 1 u.s.g. W doktrynie i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się natomiast, że w art. 101 ust. 1 u.s.g., a zatem także w art. 101a ust. 1 tej ustawy, mowa jest o indywidualnym interesie prawnym lub uprawnieniu. W ocenie Sądu, co zostało już wcześniej wskazane przy ocenie podstawy prawnej dopuszczalności skargi mającej wynikać z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przedmiotem niniejszej skargi nie są działania o charakterze indywidualnym. Jeżeli zaś przedmiotem skargi nie są działania o indywidualnym charakterze, to także skarga dotycząca takiego przedmiotu wniesiona na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. jest niedopuszczalna z uwagi na brak naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., skargę jako niedopuszczalną odrzucił.