II OSK 730/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-03-05	
Data wpływu	2024-04-09	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Rząsa
Jacek Chlebny /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Stankowski	
Symbol z opisem	6361 Rejestr  zabytków	
Hasła tematyczne	Zabytki	
Sygn. powiązane	IV SA/Wr 301/23	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 840; art. 22 ust. 5 pkt 3, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 3 pkt 1; Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2024 r. sygn. akt IV SA/Wr 301/23 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą we W. na czynność Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia 8 marca 2023 r. nr WAZ-ZZ.410.156.2023 KG 00027891/2023/W 2932/2023 w przedmiocie odmowy wykreślenia obiektu z gminnej ewidencji zabytków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. sp. z o.o. z siedzibą we W. na rzecz Miasta Wrocławia kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 10 stycznia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 301/23, oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą we W. na akt Prezydenta Miasta Wrocławia z 8 marca 2023 r. w przedmiocie odmowy wykreślenia obiektu z gminnej ewidencji zabytków.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta Wrocławia włączył budynek [...], położony [...] do gminnej ewidencji zabytków w dniu 24 listopada 2014 r.

A. sp. z o.o. z siedzibą we W., będąca właścicielką tego budynku, pismem z dnia 1 lutego 2022 r. zwróciła się do organu o wyłączenie go z gminnej ewidencji zabytków ze względu na to, że uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę wartości zabytkowej, w tym historycznej, artystycznej i naukowej, wobec czego nie stanowi już zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Do wniosku dołączyła: Program badań archeologicznych przy pracach ziemnych [...]; sporządzoną w styczniu 2022 r. opinię techniczną dotyczącą stanu technicznego oraz stanu historyczno-zabytkowego budynku [...] i analizę historyczno-architektoniczną dotycząca budynku [...] z grudnia 2021 r. Spółka podtrzymała swoje żądanie w piśmie z 26 stycznia 2023 r.

Pismem z 8 marca 2023 r. organ odmówił wykreślenia obiektu z gminnej ewidencji zabytków. Wyjaśnił, że budynek został wzniesiony około [...] jako część kompleksu zabudowań tworzących [...] zaprojektowanych przez [...]. Organ powołał się na przeprowadzoną w lutym 2023 r. wizję w terenie. W ocenie organu obiekt, pomimo niektórych współczesnych przekształceń głównie w zakresie przebudowy wnętrz, zachował walory historyczne i naukowe oraz walory autentyczności wyrażające się w jego zasadniczo zachowanej historycznej bryle i geometrii pokrycia dachowego, artykulacji elewacji poprzez jej rytmizację pilastrami oraz prostym, zgeometryzowanym ornamentem ceglanym czy też rytmem otworów okiennych. Budynek [...] stanowi obecnie jeden z nielicznych zachowanych obiektów [...] powstałej w końcu XIX wieku i jest swoistym "świadkiem" jej historii. Organ podkreślił, że zabytek podlega ochronie konserwatorskiej również w sytuacji, gdy wymaga kompleksowego remontu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła A. sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej też: A. lub Spółka). Zarzuciła, że organ nie rozpoznał dołączonych do wniosku opinii technicznej i opinii historyczno-architektonicznej oraz programu badań archeologicznych i nie wziął pod uwagę złego stanu technicznego budynku.

W odpowiedzi na skargę organ podał, że nie miał możliwości oceny stanu wnętrza budynku, albowiem skarżący nie stawił się na terminy oględzin obiektu i nie umożliwił pracownikom organu wejścia na teren jego nieruchomości. Podkreślił, że sporny obiekt, razem z pozostałymi zabudowaniami [...] zlokalizowanymi [...], tworzy unikatowy na skalę Dolnego Śląska zespół zabudowy [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym budynek [...] zachował zasadnicze walory autentyczności, takie jak historyczna bryła i pokrycie dachowe, elewacja, ceglane ornamenty czy rytm otworów okiennych. Podnoszona przez skarżącą przebudowa budynku dotyczyła zasadniczo wewnętrznego układu pomieszczeń, który nie miał istotnego znaczenia dla historycznej wartości obiektu. Nawiązując do załączonej do wniosku ekspertyzy technicznej, Sąd wskazał, że organ nie kwestionował wynikających z niej wniosków dotyczących złego stanu technicznego budynku, słusznie uznał natomiast, iż kwestia ta nie ma istotnego znaczenia w sprawie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie mają istotnego znaczenia w sprawie również powoływane przez skarżącą kwestie przyjętej przez Miasto Wrocław polityki urbanistycznej, która zmieniła charakter terenu [...], albowiem o zasadności pozostawienia budynku w gminnej ewidencji zabytków decydują cechy tego budynku, a nie obszaru, na którym jest położony.

Skargę kasacyjną złożyła A. sp. z o.o. z siedzibą we W., zaskarżając wyrok w całości. Podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) dalej p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającego na odmowie dokonania kontroli zaskarżonej czynności materialno-technicznej przez pryzmat art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., podczas gdy postępowanie w przedmiocie wyłączenia obiektu z gminnej ewidencji zabytków ma zupełnie inny charakter niż postępowanie w przedmiocie włączenia obiektu do ewidencji, wobec czego istnieją podstawy do zastosowania przepisów k.p.a.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że odpowiednio udokumentowano i wyjaśniono w sposób należyty okoliczności uzasadniające pozostawanie obiektu w gminnej ewidencji zabytków, podczas gdy: ekspertyza techniczna potwierdza, że stan obiektu zmieniał się od daty wpisu; obecnie istniejący obiekt stanowi niewielką część pierwotnego obiektu, podczas gdy pozostała część budynku została wyburzona, a na jej miejscu powstał 11-piętrowy budynek mieszkalny, który rażąco nie przystaje do pozostałości po budynku [...]; budynek przedstawiał określoną wartość zabytkową wobec funkcjonowania w określonym układzie, którego obecnie już nie ma, a degradacja zagospodarowania obszaru [...] spowodowała, że obiekt ten nie stanowi już części dawnej zabudowy [...] błędnie uznano, że nie doszło do zniszczenia substancji budynku w stopniu, który uzasadniał usunięcie go z ewidencji;

- co doprowadziło do uznania, że obiekt posiada wartość zabytkową, która uzasadnia utrzymanie jego wpisu w ewidencji.

Zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 3 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840 ze zm.) poprzez:

a) niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że budynek [...] jest zabytkiem w rozumieniu ustawy, podczas gdy brak możliwości zachowania obiektu, w tym jego oryginalnych elementów, wobec jego zniszczenia i zużycia, doprowadził do utraty wartości zabytkowej, wobec czego powinien zostać wyłączony z ewidencji;

b) nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r., P 12/18, zgodnie z którym włączenie do gminnej ewidencji zabytków bez zapewnienia czynnego udziału stron stanowi podstawę do wyłączenia obiektu z ewidencji, przez co doszło do naruszenia art. 190 ust. 1 Konstytucji;

2. art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dla oceny, że dany obiekt posiada wartość historyczną, artystyczną lub naukową dającą podstawę do uznania go za zabytek i objęcia go ochroną prawną nie ma znaczenia funkcjonowanie obiektu w układzie (urbanistycznym) czy autentyczność;

3. art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że obiekt podlega ochronie w każdym przypadku bez względu na stan zachowania, podczas gdy budynek, który ze względu na zły stan techniczny nie posiada wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, powinien zostać wyłączony z ewidencji;

4. § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56, dalej rozporządzenie) poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy stan obiektu i zakres, w jakim konieczna jest wymiana substancji i konstrukcji budynku, świadczy o utracie wartości zabytkowych.

Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zrzeczono się rozprawy.

W uzasadnieniu wskazano, że w dacie włączenia do gminnej ewidencji zabytków budynek [...] był zachowany w całości, natomiast obecnie istnieje jedynie jego część (pozostała część została wyburzona i posadowiono na jej miejscu 11-piętrowy budynek mieszkalny). Podkreślono też, że nie zachowały się jakiekolwiek pozostałości po pierwotnej funkcji budynku, jak [...]. Podano, że z ekspertyzy technicznej wynika, że budynek [...] utracił cechy zabytku wskutek zniszczenia i rozbudowy, jego zachowanie w formie autentycznej i wyremontowanie nie jest możliwe. Zwrócono uwagę na popękane w częściach konstrukcyjnych mury zewnętrzne, znaczne zawilgocenie i porośnięcie grzybem dolnych partii murów oraz w całości zmurszałą drewnianą konstrukcję, na której opiera się dach. W ocenie strony Sąd pierwszej instancji w świetle tych ustaleń błędnie uznał, że nie doszło do utraty autentyzmu budynku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, zgodnie z którym obiekt, pomimo współczesnych przekształceń (głównie w zakresie wnętrza) zachował walory historyczne i naukowe. Pozostał autentyczny.

Pismem z 13 lutego 2025 r. Spółka podtrzymała w całości wniesioną skargę kasacyjną i zawarte w niej wnioski. Przedstawiła dodatkową argumentację na jej poparcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

2. Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowanie w tej sprawie. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewiduje, aby rozstrzygnięcie organu w przedmiocie wyłączenia z gminnej ewidencji zabytków karty adresowej budynku następowało w formie decyzji administracyjnej. Organ wyłącza (odmawia wyłączenia) obiekt z ewidencji zabytków w formie czynności materialno-technicznej. Konsekwencją tego modelu postępowania jest odstąpienie od wymogu przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w oparciu o zasady wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego i przyjęcie, że organ prowadzi postępowanie mające uproszczony charakter. W tym stanie rzeczy przepisy k.p.a. regulujące postępowanie dowodowe nie mogły stanowić wzorca kontroli w rozpoznawanej sprawie. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z 16 grudnia 2024 r., II OSK 560/22; wyrok NSA z 17 kwietnia 2023 r., II OSK 786/22; wyrok NSA z 12 października 2022 r., II OSK 1471/21).

3. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 3 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że brak sformalizowania reguł postępowania w przedmiocie wyłączenia karty adresowej obiektu z gminnej ewidencji zabytków nie oznacza, że czynność organu może być podjęta w sposób arbitralny. Odmowa wyłączenia zabytku z ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt w dalszym ciągu charakteryzuje się cechami, które uzasadniały włączenie go do ewidencji, tj. nadal posiada wartości historyczne, artystyczne lub naukowe, wymienione w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (por. np. wyrok NSA z 16 grudnia 2024 r., II OSK 560/22; wyrok NSA z 17 kwietnia 2023 r., II OSK 786/22). W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie podzielił stanowisko Prezydenta Wrocławia, zgodnie z którym budynek [...], położony [...] nadal spełnia te wymogi. Zasadnie stwierdzono, że po dacie włączenia tego budynku do gminnej ewidencji zabytków nie zaistniały okoliczności, które mogłyby wskazywać na utratę wartości zabytkowych.

Z akt administracyjnych wynika, że budynek zachował walory historyczne i naukowe, a także walory autentyczności wynikające z jego zasadniczo zachowanej bryły, geometrii pokrycia dachowego, artykulacji elewacji poprzez jej rytmizację pilastrami oraz prostym, zgeometryzowanym ornamentem ceglanym czy też rytmem otworów okiennych. Stan obiektu w tym zakresie nie zmienił się znacząco od daty wpisu do ewidencji. Nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy twierdzenia strony skarżącej kasacyjnie, że stan obiektu zmieniał się od daty wpisu, albowiem wyburzono w tym okresie jego zdecydowaną większość. Strona nie podała, z których dokumentów znajdujących się w aktach, wynikają takie okoliczności. Nie wynikają one w szczególności z dołączonych do wniosku strony ekspertyz technicznych, por. rys. 1 na s. 3 analizy historyczno-architektonicznej sporządzonej w grudniu 2021 r. przez K.S. i J.M., na którym widać rzut bryły budynku, który jest taki sam jak na karcie adresowej (k. 137). W tej opinii wskazano, że: "[...] w chwili obecnej do południowej ściany szczytowej ocenianego budynku przylega nowoczesny wielorodzinny wysoki budynek [...]". (s. 17), a także: "[...] do południowej ściany szczytowej ocenianego budynku [...] dobudowano nowoczesny wielorodzinny wysoki budynek [...]" (s. 20). Budynek mieszkalny wielorodzinny, na który powołuje się strona, zgodnie z przedstawionymi przez nią dokumentami, został dobudowany do budynku [...], zatem powstał obok niego, a nie w jego miejscu.

Z treści przedstawionych przez stronę opinii nie wynika też brak możliwości zachowania obiektu, w tym jego oryginalnych elementów, wobec jego zniszczenia i zużycia. W opinii technicznej dotyczącej stanu technicznego oraz stanu historyczno-zabytkowego budynku [...], ze stycznia 2022 r., wskazano, że remont budynku byłby nieopłacalny i ekonomicznie nieuzasadniony (k. 45), a żadnego z uszkodzonych elementów budynku "[...] nie można przywrócić do oryginału niewielkim zakresem prac" (k. 46). W analizie historyczno-architektonicznej sporządzonej w grudniu 2021 r. przez K.S. i J.M. także podano, że remont jest ekonomicznie nieuzasadniony (s. 7). W dokumentach tych nie wskazano zatem na brak możliwości remontu obiektu, lecz na jego opłacalność. Wysokie koszty przeprowadzenia niezbędnych prac remontowych przy zabytku nie są przesłanką za wykreśleniem go z ewidencji, podobnie jak stan jego zachowania.

Twierdzeń strony skarżącej kasacyjnie nie potwierdzają również pozostałe dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, w szczególności notatki służbowe z 28 lipca 2022 r. i z 21 lutego 2023 r., dotyczące oględzin nieruchomości, które miały miejsce odpowiednio w dniach 27 lipca 2022 r. i 21 lutego 2023 r. (k. 104 i 125). Podano w nich, że budynek [...] jest w zadowalającym stanie wizualnym i nie odbiega znacząco od swojego pierwotnego wyglądu. Mury, pomimo miejscowych ubytków zachowały swoją artykulację i rytmizację, a otwory okienne i drzwiowe zachowane są w praktycznie niezmienionej formie i rozmieszczeniu, choć stolarka okienna wymaga remontu w zakresie uzupełnienia brakujących szkleń.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w rozpoznawanej sprawie odmowa wykreślenia budynku z gminnej ewidencji zabytków, zatem słusznie Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że istotne są cechy tego budynku i jego indywidualna wartość zabytkowa, a nie cechy obszaru, na którym się znajduje. Sprawa dotyczy zabytku nieruchomego będącego dziełem architektury i budownictwa, tj. art. 3 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a nie historycznego układu urbanistycznego czy ruralistycznego (art. 3 pkt 12 ustawy), historycznego zespołu budowlanego (art. 3 pkt 13 ustawy), krajobrazu kulturowego (art. 3 pkt 14 ustawy), czyli tzw. zabytków obszarowych, w odniesieniu do których badaniu podlegają również powiązania przestrzenne poszczególnych obiektów. Nie mają zatem znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zmiany w otoczeniu budynku.

4. W tym stanie rzeczy nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez uznanie, że nie ma znaczenia funkcjonowanie obiektu w układzie (urbanistycznym) czy autentyczność. Uznanie za zabytek i ujęcie w ewidencji historycznego układu urbanistycznego jest odrębną sprawą administracyjną i nie jest przedmiotem postępowania. Sąd pierwszej instancji słusznie podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym budynek zachował autentyczność, pomimo przekształceń i stanowi świadectwo rozwoju budownictwa [...] na terenie [...]. Organ wymienił liczne elementy (głównie w obrębie bryły zewnętrznej), które są zachowane w autentycznej formie i nie uległy zniszczeniu w okresie od daty włączenia obiektu do ewidencji.

Odnosząc się do wnętrza budynku i argumentów strony dotyczących jego dewastacji i braku elementów zabytkowych, Sąd pierwszej instancji i organ trafnie przyjęli, że te argumenty nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Organ nie miał możliwości dokonania wizji lokalnej wewnątrz budynku, albowiem skarżąca nie stawiła się (kilkukrotnie) na umówione terminy oględzin i nie umożliwiła pracownikom organu wstępu na teren nieruchomości.

5. Wobec powyższego nie jest uzasadniony także zarzut naruszenia art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowią, że obiekt, aby mógł zostać uznany za zabytek, musi być świadectwem minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 ustawy). Jeśli spełnia te warunki, podlega ochronie i opiece bez względu na stan zachowania (art. 6 ustawy). W oparciu o zebrany materiał dowodowy organ wykazał, że zachowała się przynajmniej część autentycznej substancji spornego budynku, co stanowi ważną cechę zabytku, który jest bez wątpienia widocznym świadectwem historii miasta i przykładem XIX–wiecznej architektury [...]. Organ przekonywująco wyjaśnił, że pomimo pewnych zniszczeń stan budynku jest zadowalający, a obiekt posiada cechy zabytku.

6. W tym stanie rzeczy nie jest również trafny zarzut naruszenia § 16 ust. 1 rozporządzenia. Jak wskazano powyżej, stan budynku [...] nie świadczy o utracie wartości zabytkowych, co za tym idzie, organ nie miał podstaw do wyłączenia jego karty adresowej z gminnej ewidencji zabytków.

7. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

8. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.