Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego A. S. po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 100/17 w sprawie ze skargi A. P. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. P. na rzecz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 100/17 oddalił skargę A. P. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. w udostępnieniu informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Pismem z dnia 23 maja 2017 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. (dalej organ, PPIS) wezwał A. J. do stawienia się we właściwym punkcie szczepień w celu kwalifikacji do szczepienia dziecka.

A. P. pismem z 8 czerwca 2017 r. poinformowała organ, że powodem niewykonania szczepień ochronnych jest troska o zdrowie i bezpieczeństwo jej dziecka. W piśmie przedstawiła swoje stanowisko i obawy związane z problematyką szczepień.

Następnie, organ pismem z dnia 9 czerwca 2017 r. udzielił odpowiedzi na pismo skarżącej, które ww. otrzymała w dniu 13 czerwca 2017 r.

W dniu 5 lipca 2017 r. (data wpływu do organu 10 lipca 2017 r.) skarżąca złożyła do PPIS wniosek o udzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem: 1. Ile zostało odnotowanych niepożądanych odczynów poszczepiennych (NOP) w Państwa Urzędzie oraz w całej Polsce dotyczących szczepień przeciwko: błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus Influenze, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince i różyczce oraz pneumokokom? (Wskazać szczepienia zależnie od treści wezwania); 2. Jaki charakter miały odnotowane niepożądane odczyny poszczepienne? (proszę o odpowiedź z podziałem na ilość i rodzaje); 3. Czy zostały odnotowane przypadki śmiertelne?; 4. Z jakiej statystyki wynikają dane, którymi Państwo dysponują?; 5. Od którego roku dane są te są gromadzone?; 6. Czy w innych krajach Unii Europejskiej szczepienia, do których Państwo wzywacie mają charakter obowiązkowy?; 7. Czy w związku z przystąpieniem Polski do UE w roku 2004 i obowiązującą w ramach UE zasadą swobody przepływu osób odnotowaliście Państwo epidemie chorób, co do których w krajach UE szczepienia są dobrowolne?; 8. Czy wystosowując pismo przymuszające do szczepienia jesteście Państwo świadomi ilości powikłań poszczepiennych nieodnotowanych, a który to problem z odnotowywaniem zauważa prof. Andrzej Zieliński (strona www.pzh.gov.pl), prof. Jacek Wysocki, dr Hanna Czajka (Neurologia i Neurochirurgia Polska 2004; 38, 1 (supL 1): S 17-S 24) oraz dr Paweł Grzesiowski (wywiad z dnia 5 grudnia 2016 r., telewizja WP, program Tu i teraz); 9. Czy jest Państwu znane orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w kwestii obowiązku szczepień wskazujące, że przymus stanowi naruszenie art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności; 10. Czy jest Państwu wiadomo, czy w związku z działalnością Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z., została już skierowana skarga do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka?; 11. Stosowane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej szczepionki zawierają w swoim składzie aluminium i rtęć; 12. Czy prowadzony przez rejestr NOP podlega kontroli sądowej?; 13. Czy w Polsce przeprowadza się badania nowo narodzonych dzieci w celu stwierdzenia czy dziecko narodziło się z wrodzoną obniżoną odpornością? (Stwierdzenie wrodzonego niedoboru odporności stanowi przeciwwskazanie do szczepienia);

Pismem z dnia 11 lipca 2017 r. organ udzielił skarżącej szczegółowych wyjaśnień na postawione pytania. Dodatkowo PPIS zaproponował możliwość skorzystania ze spotkania ze specjalistami w dziedzinie szczepień ochronnych, jak również konsultacji w Konsultacyjnym Punkcie Szczepień działającym przy [...] Specjalistycznym Szpitalu. Organ ponownie zaproponował złożenie osobistej wizyty celem udzielenia odpowiedzi na inne nurtujące wnioskującą pytania. Do pisma dołączono ulotkę dotycząca preparatu TETRAXIM oraz ulotkę Informacja o kontroli bezpieczeństwa szczepionek.

Powyższą odpowiedź od PPIS skarżąca otrzymała w dniu 17 lipca 2017 r.

W dniu 31 lipca 2017 r. skarżąca ponowiła wniosek o udostępnienie informacji na podstawie art. 2 w związku z art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponawiając pytania (wniosek z 25 lipca 2017 r.).

Pismem z 7 sierpnia 2017 r. organ udzielił skarżącej odpowiedzi, podając dodatkowe informacje na zadane pytania. Ponadto wskazał skarżącej, że nie analizuje ona udzielanych odpowiedzi, pomija zaproszenia do osobistej wizyty, a zadaje ogólne pytania zaczerpnięte ze strony internetowej, które nie są doprecyzowane.

We wniesionej skardze na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z., skarżąca zarzuciła naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2. art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. W uzasadnieniu skargi podniosła, że PPIS nie udzielił jej żądanej odpowiedzi, a odesłał ją do strony internetowej co nie stanowi udzielenia odpowiedzi. Zwróciła uwagę, iż wiadomo jej o przypadkach ciężkich Nop-ów na terenie powiatu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie – o jej oddalenie. Wskazał, że skarżąca domagała się wielu informacji, których w ocenie organu, nie można uznać za wniosek o udostępnienie informacji publicznej w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca żąda wyjaśnień dotyczących zagrożeń związanych ze szczepieniami, danych statystycznych, opinii-oceny z zakresu wiedzy medycznej, a informacje te nie stanowią informacji publicznej lecz stanowią chęć rozwiania wątpliwości umożliwiających skarżącej podjęcie decyzji w sprawie indywidualnej, dotyczącej szczepień dziecka. Nadto organ zwrócił uwagę, że udzielił skarżącej odpowiedzi na oba wnioski, zatem nie dopuścił się bezczynności. Na dzień złożenia skargi wnioskująca uzyskała odpowiedzi na zadane pytania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.) Sąd I instancji nie miał wątpliwości co do tego, że Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z., jest organem administracji publicznej i jego działalność podlega ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zatem był on zobowiązany do rozpoznania wniosku skarżącej. We wniosku z dnia 5 lipca 2017 r., skarżąca domagała się informacji publicznej w zakresie pytań od 1 do 13 szczegółowo przytoczonych w części wstępnej uzasadnienia. Analizując zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy materiał dowodowy Sąd I instancji uznał, że bezczynność w postępowaniu Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z., nie miała miejsca. Wniosek o udzielenie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu 10 lipca 2017 r., zaś organ, odpowiedzi udzielił pismem z dnia 11 lipca 2017 r., które skarżąca otrzymała w dniu 17 lipca 2017 r. W tej sytuacji, nie można mówić, że PPIS pozostawał w bezczynności, skoro udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej. W ocenie Sądu I instancji, pytania skarżącej od nr 1 do nr 5 oraz pytanie nr 13 stanowiły informację publiczną. PPIS w odniesieniu do powyższych pytań udzielił informacji podając, że z danych zawartych w Rejestrze Zgłoszeń Niepożądanych Odczynów Poszczepiennych (NOP), prowadzonych przez PPIS w Z. zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. ( DZ.U. z 2011 r. Nr. 254. Poz. 1711) wynika, że od momentu wprowadzenia obowiązku rejestrowania NOP tj. od 1 stycznia 2003 roku (pierwszy wpis w rejestrze w PSSE Z. - 26.08.2002 r.) nie odnotowano odczynu poszczepiennego związanego z preparatem TETRAXIM, mimo że preparat ten został wielokrotnie wykorzystywany do powszechnego szczepienia przypominającego dzieci w 6 roku życia. PPIS zgodnie z § 9 cytowanego wyżej rozporządzenia winien, dane zgromadzone w rejestrze zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych przechowywać przez 10 lat od dnia zgłoszenia NOP. Ponadto w Ogólnopolskim Rejestrze NOP (dane z bazy danych zawartych w systemie nadzoru nad szczepionkami) również nie odnotowano niepożądanych odczynów poszczepiennych po tym preparacie. Organ przesłał skarżącej ulotki. Dodatkowo wyjaśnił, odnosząc się do zdarzenia opisanego na początku przedmiotowego wniosku dotyczącego: szczepienia syna w pierwszej dobie życia szczepionką Hepavax Gene seria 430065 i nagłego pogorszenia się stanu dziecka, że nie wpłynęło wówczas do PIS zgłoszenie NOP związane: przedmiotowym szczepieniem co pozwala przypuszczać, że u podstaw nagłego pogorszenia stanu zdrowia chłopca leżały inne przyczyny. W zakresie pytania 13) PPIS w Z. wyjaśnił, że w Polsce nie bada się powszechnie nowo urodzonych dzieci w kierunku wrodzonych niedoborów odporności. Pierwotny Niedobór Odporności (PNO) nie może być rozpoznany na podstawie jednego, charakterystycznego i uniwersalnego objawu choroby. PNO najczęściej wiąże się z występowaniem zakażeń górnych i dolnych dróg oddechowych, przewodu pokarmowego czy skóry. Jedynie przebieg tych zakażeń, ich przewlekanie się, nawrotowość czy trudności w leczeniu mogą sugerować defekt układu odporności. Skutkiem tego byłoby przesunięcia w wykonywaniu szczepień, których podanie w pierwszych miesiącach życia jest priorytetowe aby uchronić najmłodsze dzieci przed ciężkim zachorowaniem na choroby zakaźne oraz ich powikłaniami. W uzupełniającym piśmie z dnia 7 sierpnia 2017 r. organ podał dodatkowe informacje w zakresie pytań 1-5 wniosku i pozostałych.

W przekonaniu Sądu I instancji pozostałe pytania zawarte we wniosku, tj. pytania nr 6-10 i pytanie 12 nie dotyczą informacji publicznej. Odnośnie punktu 10, nie stanowił on pytania skierowanego do organu. Końcowo Sąd I instancji stwierdził, że organ bardzo szczegółowo i z dużą uwagą odniósł się do poszczególnych pytań i wskazał źródło posiadanych danych. Przy czym, rację ma organ, że z pewnością informacją publiczną nie są przepisy prawa obowiązujące w innych krajach Unii Europejskiej, czy też informacje zawarte na prywatnych stronach internetowych lub w programach telewizyjnych. Informacja publiczna dotyczy faktów, nie zaś sfery "świadomości" organu. W ocenie Sądu I instancji, zarzut braku szczegółowości odpowiedzi jest jedynie subiektywnym odczuciem skarżącej, gdyż nie znajduje on odzwierciedlenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. PPIS zwracał uwagę skarżącej, że jej pytania są ogólne, wiedza zaczerpnięta z Internetu. Na uwagę zasługuje to, że skarżąca będąca w kontakcie pisemnym z PPIS nie negowała odpowiedzi na postawione pytania. Przed złożeniem wniosku o udzielenie informacji publicznej skarżąca przesłała pismo, na które również uzyskała odpowiedź. Także mając na uwadze dobro dziecka nie wynika z jej twierdzeń aby osobiście skorzystała z zaproponowanej konsultacji lekarskiej.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że w dacie orzekania przez Sąd, organ nie pozostawał w stanie bezczynności, stąd skargę uznał za nieuzasadnioną a zarzuty za chybione. Ponadto wskazał, że postawienie w skardze zarzutu braku odpowiedzi na zapytanie jaki Nop został odnotowany przy szczepieniu J. S., poza tym, że wiąże się z ochroną danych osobowych, to nazwisko ww. osoby we wniosku skarżącej nie zostało podane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności i zgodności z prawem działania administracji w niniejszej sprawie, polegające na dokonaniu jej w sposób dowolny, powierzchowny i fragmentaryczny, nie stwierdzając naruszeń prawa procesowego i materialnego,

2) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie oraz art. 149 § 1 pkt 1 poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że organ nie pozostawał w bezczynności, podczas gdy w odpowiedzi na pytanie numer 5 organ nie udzielił odpowiedzi;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu:

1) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że odpowiedź wyczerpuje pojęcie informacji publicznej podczas gdy skarżącej nie udzielono informacji,

2) art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącej informacje publiczne zgodnie z wnioskiem skarżącej, podczas gdy organ administracji publicznej nie odpowiedział na pytanie 5.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności skarżąca kasacyjnie podniosła naruszenie przepisów art. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 P.p.s.a. Zauważyć jednak należy, że w uzasadnieniu nie wyjaśniono, na czym – w okolicznościach tej sprawy - naruszenia owych przepisów polegają, oraz jaki wpływ miały one na wynik sprawy. Wskazany przepis Prawa o ustroju sądów administracyjnych jest przepisem ustrojowym, stanowiącym o kompetencji sądów administracyjnych i zakresie ich działania. Sąd I instancji przepisowi temu nie uchybił, dokonał bowiem oceny bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. Sam zaś wynik tej kontroli oraz sposób jej przeprowadzenia nie mogą być kwestionowane poprzez podniesienie tego zarzutu. Nie można również pominąć, że art. 3 § 2 P.p.s.a. składa się z 10 punktów, o różnorodnej zawartości normatywnej. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który punkt § 2 art. 3 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie miała na uwadze, podnosząc ów zarzut. Z tej przyczyny zarzut naruszenia "art. 3 § 2 P.p.s.a.", nie nadawał się do rozpoznania.

Usprawiedliwionych podstaw nie ma również zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że pytania sformułowane w pkt 1-5 i 13 wniosku skarżącej dotyczyły informacji publicznej. Jednocześnie pytania ujęte w pkt 6-12 nie dotyczyły informacji o sprawach publicznych. W zakresie pytania nr 6 Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już na tle analogicznych spraw (wyroki NSA z: 18.6.2019 r. I OSK 217/18; 16.7. 2019 r. I OSK 455/18, cbosa; w obu tych sprawach pytania zostały oparte na takim samym wzorcu wniosku). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd, że skoro żądanie udzielenia informacji sformułowane w pkt 6 wniosku dotyczyło udostępnienia informacji o obowiązkach stosowania szczepień w innych krajach UE, a więc jest pytaniem o regulacje prawne obowiązujące w innych państwach, to nie jest to informacja o sprawach publicznych powierzonych do realizacji organowi. Nie jest to więc informacja, której udostępnienia skarżąca może się domagać w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pytania zawarte w pkt 7-10 i 12 dotyczą "świadomości" organu i posiadanej przez niego wiedzy w zakresie prawa, nie są zatem pytaniem o informację publiczną. W punkcie 11 wniosku skarżąca nie zawarła żadnego pytania, a jedynie twierdzenia o toksycznym składzie szczepionek stosowanych na terytorium RP.

Nie są również zasadne zarzuty naruszenia art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a w konsekwencji także zarzut naruszenia art. 151 oraz art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Z treści omawianych zarzutów, jak również uzasadnienia skargi kasacyjnej, wynika że ograniczają się one do twierdzenia, iż organ nie udzielił pełniej odpowiedzi na pytania 1-3 oraz 5 przedstawione we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie w odpowiedzi na wniosek udzielonej pismem z dnia 11 lipca 2017 r. organ wyraźnie wskazał, że z danych zawartych w Rejestrze Zgłoszeń Niepożądanych Odczynów Poszczepiennych (NOP) prowadzonych przez PPIS w Z. wynika, że od momentu wprowadzenia obowiązku rejestrowania NOP, tj. od 1 stycznia 2003 r. (pierwszy wpis w rejestrze w PSSE Z. – 26 sierpnia 2002 r. ) nie odnotowano odczynu poszczepiennego związanego z preparatem TETRAXIM, którym zrealizowane miało być szczepienie, któremu podlegał syn skarżącej. Także w Ogólnopolskim Rejestrze NOP nie odnotowano niepożądanych odczynów poszczepiennych po tym prepraracie Organ wskazał również, że dane zgromadzone w ww. Rejestrze ma obowiązek przechowywać przez 10 lat od dnia zgłoszenia NOP.

Organ udzielił zatem informacji w zakresie punktów 1-3 i 5 wniosku, tj. wskazał, od którego roku gromadzone są dane dotyczące NOP (pkt 5). Wyjaśnił, że w Rejestrze NOP (zarówno ogólnopolskim, jak i tym prowadzonym przez PPIS w Z.) nie odnotowano odczynu poszczepiennego związanego z preparatem, którego dotyczył wniosek (pkt 1). Brak odnotowanych niepożądanych odczynów poszczepiennych w konsekwencji skutkował niemożnością podania ich charakteru (pkt 2), jak również zawierał odpowiedź na pytanie o przypadki śmiertelne (pkt 3). Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że udzielając odpowiedzi pismem z dnia 11 lipca 2017 r. organ zrealizował żądania skarżącej, na tyle na ile zostały one określone precyzyjnie i konkretnie, a tym samym nie można mu przypisać zarzucanej bezczynności. Zwrócić należy uwagę, że udzielenie informacji publicznej w okolicznościach niniejszej sprawy przyjęło formę korespondencji pomiędzy organem a skarżącą, w której wnioskująca w kolejnych pismach precyzowała zakres informacji, których udzielenia żądała, a organ każdorazowo odpowiadał na kolejne pytania (m.in. w piśmie z dnia 7 sierpnia 2017 r.), w efekcie czego wszystkie zagadnienia podniesione w pierwotnym wniosku zostały wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie. W realiach tej sprawy Sąd I instancji prawidłowo więc stwierdził brak bezczynności organu administracji w przedmiocie udzielenia dostępu do informacji publicznej, a co za tym idzie nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 1 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., oraz art. 151 i art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 P.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 P.p.s.a.