Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy sekretarz sądowy Aleksandra Białek po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2107/21 w sprawie ze skargi S. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 lipca 2021 r. nr KOC/3507/Go/21 w przedmiocie odmowy wglądu do akt oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. w W. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO) z 7 lipca 2021 r. nr KOC/3507/Go/21 w przedmiocie odmowy wglądu do akt, wyrokiem z 23 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2107/21, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:

1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie:

1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej "p.p.s.a.") poprzez brak odniesienia się do twierdzeń podnoszonych przez S., że ewentualne roszczenia "dekretowe" stanowią przeszkodę (zdaniem Prezydenta m.st. Warszawy) do ustanowienia użytkowania wieczystego, stąd pisma kierowane przez Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa do Biura Spraw Dekretowych, a po udzieleniu informacji przez to drugie Biuro, iż został jednak złożony wniosek zwrotowy w odniesieniu do działki [...], stanowiącej dz. Ew. numer [...] z obrębu [...], Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa "wstrzymało" dalsze rozpoznawanie wniosku S.;

2. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi oraz art. 145 § 1 punkt 1 litera a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w związku z:

- art. 141 § 4 p.p.s.a., co jest następstwem nieuwzględnienia argumentacji S. o bezpośrednim związku pomiędzy postępowaniem dekretowym a postępowaniem o ustanowienie na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego (zarzut 1.1. powyżej),

- art. 28 k.p.a. w związku z art. 73 k.p.a. w związku z art. 88a ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1995 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (tj. Dz.U. z 1991 r., poz. 127; ustawa utraciła moc z dniem 1 stycznia 1998 r.) w związku z obowiązującym art. 208 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899), na skutek ich wadliwej wykładni i uznania, że S. nie posiada interesu prawnego w postępowaniu dekretowym (zarzut 2.1. poniżej),

- art. 28 k.p.a. w związku z art. 43 ust. 1 i ust. 2, 45 ust. 3, art. 50 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 252 oraz 284 k.c. poprzez brak uznania per analogiam, że trwały zarząd może być stosowany także do innych podmiotów niż jednostki organizacyjne w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami i brak uznania, że S. spełnia warunki posiadania w trwałym zarządzie nieruchomości przy ulicy [...], do którego stosuje się odpowiednio przepisy o użytkowaniu (zarzut 2.2. poniżej);

2. naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

1. art. 28 k.p.a. w związku z art. 73 k.p.a. w związku z art. 88a ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w związku z obowiązującym art. 208 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez:

a) brak uznania, że samo złożenie wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego (co w odniesieniu do S. miało miejsce w dniu 26 czerwca 1996 roku) jest wystarczające do uznania interesu prawnego w postępowaniu dekretowym dotyczącym działki położonej przy ulicy [...], stanowiącej dz. ew. numer [...] z obrębu [...],

b) wadliwe uznanie, że S. nie spełnia warunków z art. 88a ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (obecnie art. 208 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), albowiem nie jest użytkownikiem działki położonej przy ulicy [...], stanowiącej dz. ew. numer [...] z obrębu [...], podczas gdy:

• kwestia spełnienia warunków "uwłaszczenia" nie powinna być przedmiotem tego postępowania, choć zdaniem S. spełnia ona wszelkie wymogi prawne w tym zakresie,

• art. 88a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości nie stawiał warunku bycia "użytkownikiem" nieruchomości,

• przytoczony przez WSA pogląd SN zawarty w wyroku z 10 kwietnia 1997 r. (II CKN 73/97) o wymogu bycia użytkownikiem jako przesłanki ustanowienia użytkowania wieczystego dotyczy zastosowania art. 2c ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) i jeszcze w uzasadnieniu tego wyroku SN wyjaśnił, że nie dotyczy on właśnie art. 88a ust. 2-4 ustawy o gospodarce i wywłaszczaniu nieruchomości, co zostało pominięte przez WSA w Warszawie,

z ostrożności procesowej dodatkowo

2. art. 28 k.p.a. w związku z art. 43 ust. 1 i ust. 2, 45 ust. 3, art. 50 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 252 oraz 284 k.c. poprzez brak uznania per analogiam, że trwały zarząd może być stosowany także do innych podmiotów niż jednostki organizacyjne w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami i brak uznania, że S. spełnia warunki posiadania w trwałym zarządzie nieruchomości przy ulicy [...], do którego stosuje się odpowiednio przepisy o użytkowaniu.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie postanowienia SKO oraz utrzymanego nim postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z 12 maja 2021 r. (znak sprawy 248/SD/2021) – jak również wniosła o orzeczenie o kosztach postępowania skargowego, w tym kosztach zastępstwa radcowskiego według norm prawem przewidzianych, ewentualnie o uchylenie przedmiotowego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania skargowego, w tym kosztach zastępstwa radcowskiego według norm prawem przewidzianych. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania przed NSA, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm prawem przepisanych.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku art. 193 p.p.s.a. wniesiono o dopuszczenie dowodu z pisma Biura Spraw Dekretowych z 27 lutego 2019 r. skierowanego do Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa stwierdzającego, że do nieruchomości przy ulicy [...] nie toczy się żadne postępowanie dekretowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone.

W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli.

Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04).

Skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Naruszenie prawa może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji).

Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie.

Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17).

Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).

W świetle art. 174 p.p.s.a. wskazanie szeregu przepisów prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdego z nich, jest nieprawidłowe. Pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo).

Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów. Takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane sądowi pierwszej instancji. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez Sąd Kasacyjny we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem.

Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego".

Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

Wprawdzie wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy (zob. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09), jednakże może w znacznym stopniu ograniczyć kontrolę Sądu.

Poczynienie powyższych uwag na temat wymogów, jakie powinna spełniać skarga kasacyjna, było konieczne ze względu na to, że oceniana skarga kasacyjna w znacznej mierze ich nie spełnia. Kasator formułując zarzuty naruszenia kilku przepisów pozostających ze sobą w związku nie rekonstruuje normy prawnej, która z nich wynika oraz z zasady nie przedstawia wywodu prawniczego mającego uzasadnić zarzucane naruszenia przepisów prawa oraz wynikającej z nich normy prawa.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz ograniczenia wynikające z wadliwej konstrukcji ocenianej skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Należy stwierdzić, że pomimo multiplikacji zarzutów skargi kasacyjnej przedmiotem sporu jest zasadność odmowy Skarżącej wglądu do akt postępowania "zwrotowego" dotyczącego nieruchomości warszawskiej, to jest nieruchomości położonej przy ul. [...] (dz. ew. nr [...]).

Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że Skarżąca jest jedynie władającym przedmiotową nieruchomością, w związku z czym nie jest stroną postępowania "zwrotowego" i nie ma prawa wglądu w akta tego postępowania.

Skarżąca uważa natomiast, że: a) spełnia warunki posiadania w trwałym zarządzie przedmiotowej nieruchomości, do którego stosuje się odpowiednio przepisy o użytkowaniu; b) samo złożenie przez Skarżącą w dniu 26 czerwca 1996 r. wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego jest wystarczające do uznania interesu prawnego Skarżącej w postępowaniu dekretowym dotyczącym działki położonej przy ulicy [...]; c) nie można odmówić Skarżącej prawa dostępu do akt postępowania "zwrotowego" argumentując, że Skarżąca nie spełnia warunków "uwłaszczenia" na podstawie art. 88a ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (obecnie art. 208 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że przedmiotem zaskarżonego postanowienia SKO jest odmowa dostępu do akt postępowania "zwrotowego" w sprawie nieruchomości warszawskiej, wszczętego na wniosek innego podmiotu, niż skarżąca S..

Przepis art. 73 § 2 k.p.a. stanowi, że strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Przepis art. 74 § 2 k.p.a. stanowi natomiast, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Należy wskazać, że o tym, czy na podstawie art. 28 k.p.a. określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. O charakterze strony nie może decydować jedynie jej wola. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tj. normą, którą można wskazać jako jego podstawę i której legitymujący się tym interesem prawnym może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania.

Prawo wglądu do akt jest jednym z podstawowych praw procesowych strony (art. 73 § 1 k.p.a.). Stanowi ono konkretyzację prawa strony wynikającego z zasady czynnego udziału w postępowaniu. Prawo wglądu do akt, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów przysługuje również po zakończeniu postępowania. Nie ma ono charakteru absolutnego i w określonych sytuacjach może zostać ograniczone. Żądanie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek i odpisów, a także uwierzytelnienia tych odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów może być załatwione albo poprzez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie akt i umożliwienia jej sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów), albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, zależny od postępowania "głównego", to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania "głównego" (por. wyroki NSA: z 17 grudnia 2020 r., I OSK 2813/18; z 21 lipca 2020 r., II OSK 700/20; z 23 czerwca 2017 r., II OSK 2668/15). Organ rozpatrujący wniosek o udostępnienie akt winien zatem w pierwszej kolejności ustalić, czy wnioskodawca legitymuje się przymiotem strony postępowania, do którego akt chce uzyskać dostęp.

Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wyjaśnił to przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 30 czerwca 2022 r. (sygn. akt I OPS 1/22), aby uzyskać przymiot strony postępowania administracyjnego, nie wystarczy być podmiotem interesu prawnego lub obowiązku, lecz konieczne jest jeszcze, aby tego interesu prawnego lub obowiązku "dotyczyło" owo postępowanie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowany został pogląd, w świetle którego stronami postępowania dekretowego są nie tylko przeddekretowi właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni, ale każdy, komu przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości.

Przenosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić w pierwszej kolejności, że sam fakt złożenia wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego na podstawie art. 88a ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (obecnie art. 208 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) nie kreuje tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie art. 208 ust. 2 u.g.n. nie sposób mówić w sposób jednoznaczny, że mamy do czynienia z ekspektatywą maksymalnie ukształtowaną. Przepis art. 208 ust. 2 u.g.n. stanowi podstawę dla S. do wystąpienia z roszczeniem o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów. Podkreślenia jednak wymaga, że przepis ten przyznaje jedynie roszczenie, a samo tylko wystąpienie z roszczeniem nie stanowi gwarancji uzyskania prawa. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska, że przepis art. 208 ust. 2 u.g.n. kształtuje ekspektatywę, która w momencie wystąpienia z wnioskiem o ustanowienie użytkowania wieczystego zyskuje cechę ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej.

Powszechnie przyjmuje się, że ekspektatywami są oczekiwania prawne - sytuacje prowadzące do powstania (nabycia) prawa podmiotowego. Występują one tylko wtedy, gdy powstanie (nabycie) prawa nie dokonuje się jednocześnie, ale wymaga spełnienia wielu warunków realizowanych w pewnych odstępach czasu. Nie każda nadzieja na powstanie (nabycie) prawa jest ekspektatywą, gdyż są nimi tylko takie sytuacje, które prawo silnie zabezpiecza i które spełniają funkcje samodzielne, niezależne od poprzedzającego prawa podmiotowego. Aby stwierdzić, że mamy do czynienia z ekspektatywą, trzeba stwierdzić, że sytuacja prawna cechuje się określonym stopniem stałości, a w odniesieniu do praw majątkowych - tworzy określoną sytuację majątkową, zdolną do samodzielnej roli w obrocie prawnym. Ekspektatywą maksymalnie ukształtowaną jest natomiast sytuacja, w której wprawdzie nie doszło do wydania aktu przyznającego prawo ani stwierdzającego przysługiwanie prawa, ale spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące nabycie tego prawa, a brak tylko ostatniego etapu decydującego o definitywnym przejściu prawa podmiotowego na oczekującego (M. Jackowski, Ekspektatywa jako przedmiot ochrony konstytucyjnej, Państwo i Prawo 11/2007 s. 93 -101 i przywołane tam poglądy doktryny i judykatury).

Należy zauważyć, że złożenie odpowiedniego wniosku przez S. w trybie art. 208 ust. 2 u.g.n. stanowi niewątpliwie przejaw jej woli nabycia prawa wieczystego użytkowania gruntów i nieodpłatnego przeniesienia własności znajdujących się na nich budynków. Nie sposób jednak mówić o powstaniu ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej, gdyż taki wniosek to tylko pierwszy etap, otwierający postępowanie w sprawie. Samo ustanowienie prawa stanowi zdarzenie przyszłe i niepewne, gdyż przedmiot prawa podlega de facto dopiero ustaleniu w postępowaniu pod kątem spełnienia przesłanek ustanowienia (nabycia) prawa, a nie może być uznana za maksymalnie ukształtowaną ekspektatywę ustanowienia (nabycia) prawa, którego przedmiot i warunki nabycia nie są ustalone (vide: zdanie odrębne sędziego TK B. Lewaszkiewicz-Petrykowskiej do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 2000 r., SK 7/00, OTK 2000/7/256). Z tego też powodu nie sposób mówić, że na gruncie art. 208 ust. 2 u.g.n. mamy do czynienia z ekspektatywą maksymalnie ukształtowaną, o czym świadczy również fakt, że roszczenie takie nie może stać się przedmiotem obrotu.

Konkludując, roszczenie wynikające z art. 208 ust. 2 u.g.n. nie daje żadnego tytułu prawnorzeczowego, a jedynie stwarza podstawę do uregulowania stanu prawnego gruntów, którymi włada S.. Skoro Skarżąca nie posiada tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, to nie można uznać jej za stronę postępowania "zwrotowego". Argumentacja strony skarżącej kasacyjnie wykazująca spełnienie wszystkich przesłanek jej "uwłaszczenia" w trybie art. 208 ust. 2 u.g.n. nie ma zatem znaczenia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Wbrew przekonaniu Skarżącej jej interesu prawnego nie można wywieść w oparciu o koncepcję tzw. "prawa refleksowego".

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że "prawo refleksowe" polega na tym, że prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej. Przy wywodzeniu interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", należy mieć na względzie, że podstawę przyznania uprawnień jednemu podmiotowi stanowią normy prawa materialnego inne niż te, z których wywodzi się interes osoby trzeciej. Dodać też trzeba, że interes prawny wynikać może nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, ale i cywilnego.

Wprawdzie interes prawny wynikający z prawa refleksowego ma charakter pośredni, ale jest on indywidualny i skonkretyzowany w przepisach prawa materialnego, a przede wszystkim ściśle powiązany z prawem głównym, o którym rozstrzyga się w postępowaniu. Ten interes prawny nie daje uprawnień do wszczęcia postępowania, nie ma bowiem samoistnego bytu prawnego. W ocenie Sądu kasacyjnego zbyt daleko idące jest stwierdzenie, że tego rodzaju interes prawny w każdym przypadku aktualizuje się w sytuacji wszczęcia postępowania z urzędu lub na wniosek właściwego podmiotu, dając w nim podmiotom trzecim uprawnienie strony.

Tzw. prawo refleksowe nie ma zastosowania w sytuacji, gdy kolejne skutki wydania decyzji w odniesieniu do jednego podmiotu pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu (por. m.in. postanowienie NSA z 20 lutego 2020 r. II GZ 46/20).

Należy stwierdzić, że decyzja wydana w sprawie "zwrotowej" może wprawdzie wpłynąć na sytuację S., jednakże niebezpośrednio, a w dodatku jedynie ewentualnie. Należy w tym miejscu podkreślić, że S. w dacie wydania zaskarżonego postanowienia posiadała jedynie ekspektatywę "uwłaszczenia" na przedmiotowej nieruchomości. Zasadą jest natomiast, że źródłem interesu prawnego w sprawach administracyjnych dotyczących nieruchomości może być prawo własności lub inne prawo rzeczowe. W postępowaniach tego rodzaju przepisy prawa materialnego wiążą interes prawny z określonym prawem podmiotowym z zakresu prawa cywilnego, ich stronami są bowiem zawsze osoby posiadające jakiś tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy to postępowanie, zaś utrata takiego prawa skutkuje utratą statusu strony.

Skutkiem decyzji wydanej w sprawie "zwrotowej" może być zatem co najwyżej zamknięcie możności "uwłaszczenia" S. na przedmiotowej nieruchomości, o ile S. spełnia warunki "uwłaszczenia". Mówiąc inaczej – hipotetycznie S. nie będzie mogła uzyskać prawa własności lub użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości.

Skutku pożądanego przez stronę skarżącą kasacyjnie nie mogła również wywołać argumentacja wskazująca na zasadność przyjęcia, że S. spełnia warunki posiadania przedmiotowej nieruchomości w trwałym zarządzie, do którego stosuje się odpowiednio przepisy o użytkowaniu.

Instytucja trwałego zarządu uregulowana jest przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według art. 43 tej ustawy jednostka organizacyjna ma prawo, z zastrzeżeniem ust. 6, korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do:

1) korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania;

2) zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, remontu lub rozbiórki obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego.

Z kolei na podstawie art. 50 u.g.n. do trwałego zarządu w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego o użytkowaniu.

Trwały zarząd jest wyjątkową i zarezerwowaną dla jednorodnych podmiotów prawną formą władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Należy dodać, że przez jednostkę organizacyjną należy rozumieć państwową lub samorządową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (zob. art. 4 pkt 1 u.g.n.).

Z charakteru instytucji trwałego zarządu wynika jej specyficzny cel polegający na formalnym usankcjonowaniu władania nieruchomością przez państwową lub samorządową jednostkę organizacyjną. Jednostka organizacyjna z dniem wydania decyzji administracyjnej o oddaniu nieruchomości w trwały zarząd (poprzednio także użytkowanie) staje się gospodarzem nieruchomości, odciążając właściciela w obowiązkach utrzymywania i inwestowania w nieruchomość oddaną w trwały zarząd.

Skoro trwały zarząd może być ustanowiony wyłącznie na rzecz jednostki organizacyjnej będącej państwową lub samorządową jednostką organizacyjną, to niedopuszczalne jest kreowanie w drodze analogii prawa trwałego zarządu na rzecz podmiotu niebędącego tego rodzaju jednostką organizacyjną.

Konkludując, skoro S. nie posiadała tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, to nie mogła być uznana za stronę w postępowaniu zwrotowym. Tym samym zasadnie Sąd I instancji uznał, że skoro w aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu, z którego wynikałby tytuł prawny skarżącej S. do przedmiotowej nieruchomości, zaś z ewidencji gruntów wynika, że jest ona jedynie władającym (bez tytułu prawnego), to nie sposób uznać złożonej skargi za uzasadnioną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadził dowodu z pisma Biura Spraw Dekretowych z 27 lutego 2019 r. skierowanego do Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa stwierdzającego, że do nieruchomości przy ulicy [...] nie toczy się żadne postępowanie dekretowe, uznając, że pismo to dotyczy okoliczności nie mających znaczenia w rozpoznawanej sprawie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do twierdzeń podnoszonych przez S., że ewentualne roszczenia "dekretowe" stanowią przeszkodę (zdaniem Prezydenta m.st. Warszawy) do ustanowienia użytkowania wieczystego.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Oczywistym jest, że obowiązek szczegółowego uzasadnienia przez sąd swego stanowiska jawi się zawsze wówczas, gdy sąd podziela ocenę prawną dokonaną przez organ, nie zgadzając się z argumentami strony skarżącej. Konieczne jest w takiej sytuacji odniesienie się do wszystkich tych argumentów skargi, które identyfikują spór prawny wynikły w danej sprawie lub pozostają z nim w ścisłym związku. Należy jednak zaznaczyć, że nierozprawienie się przez sąd ze wszystkimi zarzutami skargi nie może a limine prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej z powodu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jeśli nie ma wątpliwości, co do motywów podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia, a pozostawione bez omówienia argumenty skargi nie mogłyby wpłynąć na zmianę orzeczenia. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie. Wobec powyższego nie sposób uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wadliwe w świetle art. 141 § 4 p.p.s.a., ani tym bardziej że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.).

Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine tej ustawy, zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.