II SA/Ke 236/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-09-30	
Data wpływu	2008-05-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Sylwester Miziołek /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6166  Łowiectwo
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II OSK 123/09	
Skarżony organ	Sejmik Województwa	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 1995 nr 147 poz 713; art. 33 ust. 2, art. 29 ust. 4, art. 25 pkt 3, art. 27 ust. 2; Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 151, art. 53 par. 2;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1998 nr 91 poz 576; art. 90 ust. 1; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2008r. sprawy ze skargi Koła Łowieckiego Nr 197 " Ryś" przy JW 2090 w Nowej Dębie na uchwałę Sejmiku Samorządowego Województwa Świętokrzyskiego z dnia 18 czerwca 2007r. nr VII/139/07 w przedmiocie podziału województwa świętokrzyskiego na obwody łowieckie oddala skargę.	
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 18 czerwca 2007r. nr VII/139/07 Sejmik Województwa Świętokrzyskiego, na podstawie art. 18 pkt 20, art. 89 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1590 ze zm.), art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. z 2005r. nr 175, poz. 1462 ze zm.) oraz art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2005r. nr 127, poz. 1066 ze zm.):

- dokonał podziału województwa świętokrzyskiego na obwody łowieckie, m. in. poprzez wydzielenie z części dotychczasowego obwodu łowieckiego nr 71 TG, położonego na terenie obejmującym granice województw świętokrzyskiego i podkarpackiego, obszaru znajdującego się wyłącznie w granicach województwa świętokrzyskiego,

- ustalił opis granic obwodów łowieckich, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały,

- wskazał, że przebieg granic obwodów łowieckich naniesiony został na mapę

topograficzną w skali 1:50000, stanowiącą załącznik nr 2 uchwały,

- wykonanie tej uchwały powierzył Zarządowi Województwa Świętokrzyskiego,

- wskazał, że uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa

Świętokrzyskiego i że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

Przed podjęciem uchwały zostały uzyskane wymagane opinie właściwych Zarządów Okręgowych Polskiego Związku Łowieckiego, Dyrektorów Regionalnych Dyrekcji Lasów Państwowych, Świętokrzyskiej Izby Rolniczej w Kielcach.

W uzasadnieniu projektu uchwały wskazano, że rozporządzeniem z dnia 9 czerwca 2005r. Wojewoda Świętokrzyski dokonał podziału województwa świętokrzyskiego na obwody łowieckie. Podział ten obejmował dawne województwa – kieleckie, radomskie, częstochowskie i piotrkowskie, natomiast nie obejmował dawnego województwa tarnobrzeskiego. Z tego też względu obecnie na obszarze województwa świętokrzyskiego obowiązuje: w/w rozporządzenie z dnia 9 czerwca 2005r., rozporządzenie Wojewody Tarnobrzeskiego z dnia 1 lipca 1997r. w sprawie podziału województwa tarnobrzeskiego na obwody łowieckie (ze zm.) oraz uchwała Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 26 października 2006r. w sprawie zmiany granic obwodów łowieckich o nr: 58, 77, 89, 90 i 93. Ze względu na powyższe zachodzi potrzeba dokonania ujednolicenia numeracji obwodów łowieckich dla całego województwa świętokrzyskiego oraz aktualizacji i doprecyzowania opisu granic tych obwodów. Wskazano także, iż nie zachodzi konieczność uzgodnienia w/w uchwały z Sejmikiem Województwa Podkarpackiego i Lubelskiego, gdyż granice obwodów łowieckich biegną wzdłuż granicy z tymi województwami tj. rzeką Wisłą.

Pismem z dnia 8 lutego 2008 roku Koło Łowieckie nr 197 "Ryś" przy Jednostce Wojskowej nr 2090 w Nowej Dębie wezwało Sejmik Województwa Świętokrzyskiego do usunięcia naruszenia prawa powstałego na skutek podjęcia w/w uchwały, wskazując, że jest to kolejna próba zmiany istniejącego stanu rzeczy, w którym wzywający dzierżawi obwód łowiecki nr 71 TG. Władze województwa świętokrzyskiego podjęły arbitralną decyzję o tym, że dzierżawiony obwód będzie miał granicę na rzece Wisła i z tego powodu art. 27 ust. 2 Prawa łowieckiego nie będzie miał zastosowania. Takie działanie, zdaniem wzywającego narusza prawo. Wykorzystywane są bowiem przepisy wskazujące organ kompetentny do podjęcia uchwały celem wyeliminowania innego organu tj. Sejmiku Województwa Podkarpackiego z procesu podejmowania decyzji w sprawie – z uwagi na sprzeczność interesów województw.

Przedmiotowe wezwanie pozostało bez odpowiedzi.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na w/w uchwałę Sejmiku wniosło Koło Łowieckie "Ryś" przy Jednostce Wojskowej nr 2090 w Nowej Dębie, domagając się uchylenia tego aktu oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżący jako podstawę swojej skargi wskazał art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 33 ust. 2 ustawy Prawo łowieckie. Zarzucono, iż Sejmik Województwa Świętokrzyskiego pod pozorem stosowania przepisów wprowadzających reformy administracyjne ingeruje w granice obwodów łowieckich w imię źle pojmowanej integralności "nowych dużych" województw, kosztem organizacji myśliwych działających w granicach "dawnych małych" województw. Tym samym utrudniana jest realizacja celów, dla których uchwalono Prawo łowieckie, czego najlepszym przykładem są dzieje obwodu nr 71 TG. Jednocześnie Koła Łowieckie podniosło zarzuty formułowane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz stwierdziło, iż żaden przepis ustawy Prawo łowieckie nie nakazuje dostosowywać obszaru obwodów łowieckich do granic administracyjnych województwa. Natomiast z całego postępowania władz samorządowych w stosunku do obwodu nr 71 TG wynika, że jest to motyw jedyny. Zdaniem skarżącego ustawodawca celowo nie uregulował w sposób szczegółowy zasad tworzenia obwodów łowieckich, gdyż sfera ta winna być regulowana przy poszanowaniu zwyczajów i tradycji myśliwskiej, które wymykają się spod regulacji administracyjnej. Ponadto żaden przepis wprowadzający reformę administracyjną nie nakazuje z określoną datą dostosowywać granic obwodów łowieckich do nowych granic administracyjnych. Ze względu na powyższe można wyinterpretować normę, zgodnie z którą granice obwodów łowieckich nie muszą pokrywać się z granicami jednostek ogólnych, jakimi są województwa. Dowodzi tego rozporządzenie Wojewody Podkarpackiego z dnia 14 listopada 2001r., który po uzyskaniu opinii między innymi Wojewody Świętokrzyskiego utworzył obwód nr 71 TG w granicach obejmujących obszar dwóch województw. Władze samorządowe województwa świętokrzyskiego, zdaniem skarżącego, winny zaproponować granice obwodu w dotychczasowych granicach. Pozwoliłoby to, stosownie do art. 27 ust. 2 Prawa łowieckiego, na wypowiedzenie się sejmiku województwa podkarpackiego – z uwagi na interesy Koła (w szczególności okoliczność, iż strona ma podpisaną na okres 10 lat umowę dzierżawy) oraz długoletnią tradycję funkcjonowania obwodu nr 71 TG. Ponadto przeciwko zmianie granic wypowiedział się Zarząd Okręgu Polskiego Związku Łowieckiego w Tarnobrzegu. Natomiast pozytywnie o prowadzonej przez Koło gospodarce wypowiedziały się Nadleśnictwa Nowa Dęba i Staszów. Także dyskusja, która poprzedziła podjęcie uchwały podkreślała konieczność uszanowania tradycji i kompetencji myśliwych do decydowania o swoich sprawach. Pomimo tego kwestia wyłączenia w/w obwodu do osobnego rozpoznania do czasu podjęcia rozstrzygnięć myśliwych na szczeblu krajowym nie była przedmiotem głosowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podniósł, iż skarżący nie wykazał, iż zakwestionowana uchwała narusza wprost jego interes prawny lub uprawnienie. Wynika to z faktu, iż zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego ma generalne zastosowanie na obszarze województwa świętokrzyskiego i nie reguluje wprost praw i obowiązków skarżącego. Natomiast argumenty związane z umową dzierżawy obwodu łowieckiego są bez znaczenia, gdyż kontroli sądów administracyjnych nie podlegają skutki aktów administracyjnoprawnych w sferze cywilnoprawnej. Ponadto wskazany interes prawny lub uprawnienie winien być "własnym" i z tego względu argumenty związane z uprawnieniami Sejmiku Województwa Podkarpackiego czy też członków stowarzyszenia są bez znaczenia.

Wskazano także, iż zaskarżona uchwała została podjęta przez organ po zasięgnięciu wymaganych opinii i w granicach upoważnienia zawartego w art. 27 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie. Z kolei obwody łowieckie utworzono zgodnie z zasadami zawartymi w art. 23 i 25 cyt. ustawy, a ich granicę od strony województwa podkarpackiego wyznacza rzeka Wisła, stanowiąca naturalny znak w terenie (art. 25 pkt 3 cyt. ustawy). Jednocześnie obwody te umożliwiają prowadzenie racjonalnej i właściwej gospodarki łowieckiej. Natomiast cyt. ustawa, wskazując reguły tworzenia obwodów łowieckich, nie odsyła do zwyczajów i tradycji myśliwskiej. Z kolei powoływanie się przez skarżącego na dotychczas obowiązujące akty jest niezasadne – z uwagi na treść art. 47 ust. 2 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej w związku z § 32 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100 poz. 908). Co się zaś tyczy rozporządzenia Wojewody Podkarpackiego z dnia 14 listopada 2001r., to ów akt prawa miejscowego obowiązuje jedynie na obszarze województwa podkarpackiego – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji oraz z art. 39 ustawy o administracji rządowej w województwie. Nie jest zatem źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze województwa świętokrzyskiego – zwłaszcza, iż został wydany bez uzgodnienia z ówczesnym Wojewodą Świętokrzyskim.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) statuuje zasadę kontroli przez sąd administracyjny działalności organów administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Obejmuje ona m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej – art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a. Powyższe oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, bądź też przepisów postępowania, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też w inny sposób nie naruszyły przepisów postępowania, jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145

§ 1 ustawy p.p.s.a. Jak wynika natomiast z art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza,

że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały, bądź też stwierdzenia, że akt ten został wydany z naruszeniem prawa – w jakiejkolwiek części.

Podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi Koła Łowieckiego "Ryś" przy Jednostce Wojskowej nr 2090 w Nowej Dębie stanowi art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 nr 142, poz. 1590 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Istotę legitymacji skargowej stanowi zatem uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. Natomiast o "interesie prawnym" w rozumieniu przytoczonego przepisu mówimy wtedy, gdy zakwestionowany akt narusza interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny, bezpośredni, realny oraz oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2005r., I OSK 715/05, LEX nr 192482). Interes prawny jest bowiem kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, a zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993r., sygn. akt I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Stwierdzić więc trzeba, iż o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego, jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe. Wobec powyższego to właśnie od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi. W tym zakresie należy odwołać się do wyroków NSA w Warszawie: z dnia 18 stycznia 2007r., II OSK 1627/06, LEX nr 315977, z dnia 11 maja 2006r., II OSK 145/06, LEX nr 236471, wydanych na kanwie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Podnieść zatem należy, iż skoro do wniesienia powyższej skargi nie legitymuje wyłącznie stan zagrożenia naruszeniem, bądź też sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały to skarga złożona na podstawie cyt. art. 90 ust. 1 nie ma charakteru actio popularis. Dlatego też badanie legitymacji procesowej następuje na rozprawie, a ewentualne wykazanie braku legitymacji nakazuje oddalić skargę, a nie odrzucić (por. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 27 września 1990r., SA/Wr 952/90, wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 grudnia 2007r., III SA/Łd 535/07, LEX nr 365371).

Jednocześnie, przystępując do badania formalnych przesłanek dopuszczalności skargi wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 tej ustawy (gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia) skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Z kolei zgodnie z uchwałą NSA z dnia 2 kwietnia 2007r. (sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60) przepis art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ze względu na okoliczność, iż art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa ma identyczną treść jak cyt. przepis ustawy o samorządzie gminnym (z tą tylko różnicą, iż odnosi się do organu samorządu województwa) zasadnym było odwołanie się w powyższym zakresie do treści w/w uchwały.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy skierowane przez stronę wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 8 lutego 2008r. pozostało bez odpowiedzi organu, wobec czego w dniu 8 kwietnia 2008r. została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Tym samym Koło Łowieckie "Ryś" wyczerpało tryb, o jakim mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, a skarga została wniesiona w ustawowym terminie.

Wobec powyższego, zagadnieniem, które jest niezbędne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy pozostaje kwestia legitymacji skarżącego.

W tym miejscu wskazać należy, iż jedyną normą prawa materialnego, z jakiej strona wywodzi swoje uprawnienie do wniesienia skargi jest art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1995r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2005r. nr 127, poz. 1066 ze zm.). Jednakże przepis ten stanowi jedynie, iż koła łowieckie posiadają osobowość prawną i ponoszą odpowiedzialność za swoje zobowiązania. Tym samym nie jest to regulacja, z której wynikałoby, iż na gruncie niniejszej sprawy Kołu Łowieckiemu "Ryś" przysługuje chroniony interes prawny. Jednocześnie brak jest swoistego bezpośredniego powiązania pomiędzy zakwestionowaną uchwałą o podziale województwa świętokrzyskiego na obwody łowieckie, a sytuacją prawną strony skarżącej, która byłaby regulowana przez odpowiednie przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Ponadto skarżący w żaden sposób nie wskazał expressis verbis, na czym polega podnoszone przez niego naruszenie interesu prawnego Koła Łowieckiego "Ryś". Z treści skargi wynika jedynie, iż strona jest dzierżawcą obwodu łowieckiego, który został podzielony wzdłuż Wisły, rozgraniczającej województwa świętokrzyskie i podkarpackie. Jednocześnie, zdaniem skarżącego, organ, dzieląc województwo na obwody łowieckie, powinien uwzględnić zawartą na okres 10 lat umowę dzierżawy przedmiotowego obwodu oraz długoletnią tradycję jego funkcjonowania.

Zdaniem Sądu podnoszone przez skarżącego argumenty świadczą nie o jego interesie prawnym, lecz faktycznym, tymczasem wymagany w niniejszej sprawie interes nie może być faktyczny (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 maja 2007r., I OSK 1874/06, LEX nr 347853).

Ubocznie podnieść trzeba, iż ustawa Prawo łowieckie wyraźnie przewiduje możliwość podziału istniejącego obwodu łowieckiego lub zmiany jego granic. W takiej sytuacji następuje rozliczenie z dotychczasowym dzierżawcą z tytułu nadpłaconego czynszu dzierżawnego oraz nakładów na zagospodarowanie, poniesionych w ostatnich 2 latach przed dokonaniem tego podziału lub zmian (art. 29 ust. 4 cyt. ustawy). Z kolei, jak to słusznie zauważył organ, jedną z zasad obowiązujących przy tworzeniu obwodów łowieckich jest ustalanie przebiegu granic po naturalnych lub wyraźnych znakach w terenie (art. 25 pkt 3 cyt. ustawy), którą jest rzeka Wisła.

Natomiast odnosząc się do zarzutu skargi o "wyeliminowaniu" Sejmiku Województwa Podkarpackiego z procesu decyzyjnego w niniejszej sprawie, poprzez niezastosowanie art. 27 ust. 2 Prawa łowieckiego, godzi się podnieść, iż niniejsza sprawa wymaga "własnego" interesu prawnego skarżącego. Tymczasem, wedle powyższego twierdzenia strony, to interes organu administracji publicznej, który został "pominięty" przy ustaleniu granic obwodów łowieckich, został naruszony.

Reasumując stwierdzić należy, iż Koło Łowieckie "Ryś" w Nowej Dębie nie przytoczyło konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, jak również związku pomiędzy chronionym przez taki przepis prawem lub uprawnieniem, który zostałby naruszony przez zakwestionowany akt. Tym samym strona nie wykazała, iż zaskarżona uchwała narusza wprost jej interes prawny.

Mając na uwadze, iż podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.