I OSK 781/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-02-07	
Data wpływu	2015-03-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jan Paweł Tarno
Tamara Dziełakowska
Wiesław Morys /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne	
Sygn. powiązane	III SA/Łd 836/14	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2014 nr 0 poz 600; art.103 ust 1 pkt 1 lit c; Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 1137; art.114 ust 1 pkt 1 lit b; Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant: st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 836/14 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 836/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. P. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r., poz. 600 ze zm.), dalej ustawa, utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łódź z dnia [...] czerwca 2014 r. o cofnięciu M. P. uprawnienia do kierowania pojazdami (prawo jazdy kat. B). Decyzję tę zaopatrzono w rygor natychmiastowej wykonalności. Jak wynika z jej uzasadnienia kierowca decyzją tegoż organu z dnia [...] stycznia 2014 r. został skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) z powodu przekroczenia 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Na podstawie informacji Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Łodzi z dnia [...] marca 2014 r. ustalono, iż w dniu [...] marca 2014 r. uzyskał on negatywny wynik egzaminu sprawdzającego kwalifikacje do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B. M. P. w toku postępowania podał, iż w dniu [...] marca 2014 r. złożył skargę na ów wynik egzaminu. Marszałek Województwa Łódzkiego oddalił tę skargę ([...] kwietnia 2014 r.), a następnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ([...] czerwca 2014 r.), o czym powiadomił organ pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. W odwołaniu M. P. zarzucił tej decyzji naruszenie przepisów postępowania, dowodząc niezakończenia postępowania w sprawie egzaminu prowadzonego przez Marszałka Województwa Łódzkiego i wyrażając pogląd o konieczności zawieszenia niniejszego postępowania do czasu zakończenia tamtego. Nadto zakwestionował potrzebę nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło stanowiska odwołującego się, wskazując na obligatoryjne (na podstawie art. 130 ust. 1 pkt 1 lit.c ustawy) wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień w przypadku stwierdzenia utraty kwalifikacji na podstawie negatywnego wyniku egzaminu kontrolnego przeprowadzonego w trybie art. 49 ustawy. Wskazano na wątpliwości, czy ten tryb jest tożsamy z trybem uregulowanym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit.b Prawa o ruchu drogowym, jednak uznano, iż w obu wypadkach istotą jest skierowanie na egzamin i negatywny jego wynik. Sprowadza się ona do konkluzji o utracie kwalifikacji do prowadzenia pojazdów, co uzasadnia wydanie decyzji o ich cofnięciu. Poza tym organ odwoławczy wyraził pogląd, wedle którego Marszałek Województwa Łódzkiego nie prowadził postępowania w trybie art. 72 ustawy zmierzającego do unieważnienia egzaminu. Wobec tego niezasadne byłoby zawieszenie niniejszego postępowania. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności natomiast miało oparcie w interesie społecznym i potrzebie ochrony życia i zdrowia ludzkiego, której sprzeciwia się uczestnictwo w ruchu drogowym osób nieposiadających stosownych kwalifikacji.

W skardze na powyższą decyzję ostateczną M. P., zasadniczo powtarzając zarzuty przedstawione w odwołaniu, postulował jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W szczególności podkreślił, iż domagał się od Marszałka Województwa Łódzkiego wszczęcia postępowania w przedmiocie egzaminu w trybie art. 72 ustawy. Dlatego postępowanie niniejsze winno, jego zdaniem, zostać zawieszone do czasu zakończenia tamtego. Zapadłe decyzje uznał więc za przedwczesne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając skargę za nieusprawiedliwioną, wskazał iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, bowiem spełnione są przesłanki z art. 130 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy. Poza sporem jest, że skarżący uzyskał negatywny wynik egzaminu, a art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy, do którego ten przepis się odwołuje, stanowi o uzasadnionych zastrzeżeniach co do kwalifikacji kierowcy, które można utożsamić z tą okolicznością. Istotny jest wszak brak kwalifikacji. Co prawda skarżący został skierowany na egzamin w innym trybie i na innej podstawie prawnej, to jednak egzaminu nie zdał, co jest powodem cofnięcia posiadanych uprawnień. Nie może prowadzić pojazdów osoba, która nie ma kwalifikacji, czyli osoba która nie zdała egzaminu na prawo jazdy. Jeśli chodzi o procedurę podważenia wyniku egzaminu, to Sąd meriti zważył, iż złożona przez skarżącego skarga do marszałka nie skutkowała unieważnieniem egzaminu na prawo jazdy. Została ona złożona w trybie skargowym, uregulowanym w Dziale VIII K.p.a., bo nie może wszcząć innego postępowania. A skoro nie zapadła decyzja w tej materii, nadto tryb skargowy nie podlega kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne, zarzuty skargi, w tym zwłaszcza w zakresie zawieszenia postępowania, nie mogły odnieść skutku. Tym bardziej, że skarga na bezczynność Marszałka Województwa Łódzkiego w przedmiocie nieprzekazania odwołania skarżącego od "decyzji" z dnia [...] kwietnia 2014 r. została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 września 2014 r. Co mając na uwadze, oddalono skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. P. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 49 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami w związku z 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym poprzez błędne przyjęcie, że skarżący kasacyjnie jest osobą skierowaną na egzamin z uwagi na uzasadnione zastrzeżenia co do jego kwalifikacji, co skutkowało wydaniem decyzji o cofnięciu uprawnień bez podstawy prawnej,

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP przez przyjęcie, iż egzamin, o którym mowa w art. 68 ust. 1 ustawy nie jest czynnością ujętą w pierwszym z przywołanych przepisów, zatem nie podlega zaskarżeniu,

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. przejawiające się w niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i zaakceptowaniu naruszenia przez organ przepisów:

- art. 68 ust. 1 ustawy w związku z art. 228 w związku z art. 104 K.p.a. poprzez przyjęcie, że skarga dotycząca egzaminu na prawo jazdy, jakiemu skarżący kasacyjnie się poddał w dniu [...] marca 2014 r. była skargą złożoną w tzw. trybie skargowym,

- art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie unieważnienia egzaminu przeprowadzonego w dniu [...] marca 2014 r.,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż postępowanie w przedmiocie unieważnienia tego egzaminu zostało zakończone ostateczną decyzją.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej zapadłe w sprawie decyzje, wbrew stanowisku Sądu meriti, są przedwczesne, gdyż niesłusznie pomijają toczące się postępowanie w przedmiocie unieważnienia egzaminu, jakiemu skarżący kasacyjnie poddał się w dniu [...] marca 2014 r. Poza tym skierowanie na egzamin miało inną podstawę prawną, która nie uzasadnia cofnięcia uprawnień w przypadku negatywnego wyniku egzaminu. Takiej podstawy w szczególności brak w przepisach art. 103 ustawy. W tym zakresie, zdaniem autora skargi kasacyjnej, istnieje luka prawna, czego wszak skutkiem nie może być wydanie decyzji negatywnej dla strony. Tym bardziej, że nie tylko nie ma ona oparcia prawnego, ale jest sprzeczna z obwiązującym porządkiem prawnym, w tym regulacjami konstytucyjnymi. To stanowisko szeroko umotywował.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie godzi się przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący kasacyjnie nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W przypadku wskazania obu podstaw w pierwszej kolejności zbadania wymagają zarzuty procesowe, gdyż tylko wówczas gdy przesądzone zostaną: prawidłowość ustaleń faktycznych i prawidłowość procedowania, można przejść do oceny zasadności zarzutów materialnoprawnych.

Podstawa naruszenia przepisów procesowych sprowadza się do dwóch zarzutów, a mianowicie przyjęcia błędnego charakteru egzaminu na prawo jazdy i braku podstawy do zawieszenia postępowania. Nie zostały one sformułowane precyzyjnie, bo wpierw zarzuca się Sądowi wadliwą ocenę charakteru "państwowego egzaminu sprawdzającego", dowodząc że stanowi on akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zatem podlega zaskarżeniu, a w końcowym fragmencie petitum skargi kasacyjnej powiada się o ostatecznej decyzji, jaka rzekomo zapadła w sprawie egzaminu. Tymczasem takiej decyzji nie wydano, zaś sam egzamin nie jest aktem, o jakim mowa w art. 3 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Pomijając już nawet okoliczność, że egzamin jako taki nie jest czynnością ani aktem organu, przeto mogłoby tu raczej chodzić o wynik egzaminu, trzeba stwierdzić, że nie odpowiada on kryteriom takiego aktu czy czynności. Do tej kategorii zalicza się akty i czynności, które charakteryzują się następującymi cechami: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (tak m.in. B. Adamiak w: Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2006 r., nr 2, str. 16). Szerzej o tym w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13 (ONSAiWSA z 2015 r., nr 1, poz. 2). Zagadnienie to jednak nie ma znaczenia w sprawie, w której zaskarżono decyzję o cofnięciu uprawnień. Nie ma także wpływu na wynik sprawy kwestia charakteru postępowania wszczętego skargą dotyczącą egzaminu w trybie art. 68 ustawy, jak i aktu je kończącego, gdyż po pierwsze sprawa ta obecnie ma status sprawy zakończonej ostatecznie i prawomocnie, po wtóre nie zapadły żadne rozstrzygnięcia dotyczące meritum sprawy niniejszej. Nie ma zatem potrzeby dokonywania pełniejszej analizy tej materii. Odnotować jedynie wypada, że w orzecznictwie pojawił się pogląd zbieżny z poglądem skarżącego kasacyjnie (p. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1515/16, publ. CBOSA). Zamykając badanie trafności zarzutów formalnoprawnych godzi się wskazać, iż Sąd I instancji dokonał oceny legalności zapadłych w sprawie decyzji, o czym świadczy zarówno treść wyroku, jak i jego uzasadnienie, zatem nie uchybił art. 3 § 1 P.p.s.a. Przy czym jej efekt nie może być kwestionowany tym zarzutem, jak i zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Trzeba bowiem podkreślić wielokrotnie eksponowany w judykaturze pogląd, wedle którego ten ostatni przepis nosi znamiona przepisu tzw. wynikowego, czyli dochodzącego do głosu w razie zajścia wskazanych w nim okoliczności, które wszak są rezultatem uchybień popełnionych przez organ (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2812/13, publ. CBOSA). Generalnie reguluje on formę rozstrzygnięć w przypadkach pozwalających na uwzględnienie skargi. Nie może jednakże stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, należy przeto taki zarzut powiązać z innymi przepisami, a to tymi właśnie, które zostały naruszone. Rozpoznawana w sprawie skarga kasacyjna powiązała go z zarzutem naruszeń procesowych w zakresie wyjaśnienia sprawy i oceny wiarygodności dowodów. Jednakowoż nie podała, jakie istotne fakty nie zostały ustalone, jakie jeszcze inne dowody należało w sprawie przeprowadzić, jakie wady wykazuje ocena wiarygodności dowodów dokonana przez organ. Te natomiast, które eksponuje, nie mają wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji czego nie wykazano pominięcia tych uchybień przez Sąd meriti. Prowadzi to do konkluzji o poprawnych ustaleniach faktycznych, na podstawie których wypadło ocenić trafność zarzutów uchybienia prawu materialnemu podniesionych w skardze kasacyjnej.

Okazały się one nieusprawiedliwione. Poza sporem pozostaje fakt, że skarżący został skierowany na egzamin w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym, czyli ze względu na przekroczenie 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 tej ustawy. Poza sporem pozostaje również fakt, iż poddał się egzaminowi, lecz z wynikiem negatywnym. Ostatecznie zatem nie legitymuje się ważnymi uprawnieniami do kierowania podjazdami kategorii B. Pod rządami Prawa o ruchu drogowym w takim wypadku cofnięcie uprawnień następowało w oparciu o art. 140 ust. 1 pkt 2 (z powodu utraty uprawnień stwierdzonych na podstawie wyniku egzaminu). Przepis ten wszak obowiązywał do dnia 18 stycznia 2013 r., gdyż został uchylony przez art. 139 ustawy. Ubocznie trzeba dodać, że obowiązuje dotąd m.in. art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a Prawa o ruchu drogowym powiązany z nadal funkcjonującym w obrocie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b tej ustawy, przewidujący cofnięcie uprawnień w przypadku niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w razie przekroczenia 24 punktów. Natomiast od 19 stycznia 2013 r. materię cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami reguluje art. 103 ustawy. Przewiduje on w ust. 1 pkt 1 lit.c cofnięcie uprawnień w razie utraty kwalifikacji, na podstawie egzaminu państwowego przeprowadzonego w trybie art. 49 ust. 1 pkt 2 i 3. Te ostatnie przepisy dotyczą odpowiednio sprawdzenia kwalifikacji w formie egzaminu przez osobę ubiegającą się o uprawnienia i osobę posiadającą uprawnienia w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji. Zastrzeżeń co do kwalifikacji niepodobna utożsamiać z poprzednią utratą kwalifikacji. Zatem odesłanie to jest niepełne i rzeczywiście może nasuwać wątpliwości co do zastosowania tej regulacji w ustalonym w tej sprawie stanie faktycznym, szczególnie gdy inne przepisy jej nie normują. Oba cytowane akty prawne nie zostały skorelowane w okresie przejściowym, który nadal funkcjonuje i to w stale zmienianym stanie w zakresie choćby wejścia w życie części nowych przepisów. Nie zasługuje to na pozytywną ocenę z punktu widzenia poprawności legislacyjnej. Jednakowoż ocena ta nie powinna mieć wpływu na sferę legalności decyzji, której należy dokonać w drodze odpowiedniej wykładni. Wykładnia systemowa i funkcjonalna, zwłaszcza przy wykorzystaniu rozumowania przez analogię legis, skłania do oczywistej konkluzji, iż prowadzić pojazd może być tylko osoba legitymująca się odpowiednimi cechami, uprawnieniami, czyli posiadająca prawo jazdy danej kategorii, bądź mająca odpowiednie kwalifikacje (p. art. 3 ust. 1 ustawy). Skarżący kasacyjnie został skierowany na egzamin i mu się poddał z wynikiem negatywnym, przeto praktycznie ich nie posiada (p. art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zatem nie może uczestniczyć jako kierowca w ruchu drogowym. Przy czym niepodobna uznać, aby utrata uprawnień nie obejmowała osób, które nie zdały egzaminu, podobnie jak nie może dotyczyć wyłącznie osób, które się nie poddały egzaminowi. Tego rodzaju luka w prawie nie może istnieć w przedmiocie niniejszej sprawy, bo jest to materia poważna, choćby z uwagi wpływu na bezpieczeństwo, a więc na zdrowie i życie. Słusznie zatem Sąd meriti ocenił legalność poddanej jego kognicji decyzji i poprawnie jej dokonał. Takie też stanowisko zajął np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 168/14, który stał się prawomocny w wyniku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, mimo iż w wyroku tym (z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1965/14), nie zajmował się on powyższym zagadnieniem (oba wyroki publ. w CBOSA).

Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji niniejszego orzeczenia na zasadzie art. 184 P.p.s.a.

-----------------------

2