III SA/Po 145/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-07-20	
Data wpływu	2022-02-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Małgorzata Górecka /sprawozdawca/
Mirella Ławniczak /przewodniczący/
Robert Talaga	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy	
Hasła tematyczne	Transport	
Sygn. powiązane	II GSK 1825/22	
Skarżony organ	Inspektor Transportu Drogowego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 919; art. 92 a; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.	
Sentencja
Dnia 20 lipca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Asesor sądowy WSA Robert Talaga Protokolant: St. sekr. sąd. Anna Skrzypczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2022 roku przy udziale sprawy ze skargi J. S. na decyzję Inspektor Transportu Drogowego z dnia 20 grudnia 2021 roku nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Inspektor Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.	
Uzasadnienie
Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 20 grudnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 7 września 2021 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 200 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że kara została nałożona za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym ważnego aktualnego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego. Naruszenie to stwierdzono w trakcie kontroli przedsiębiorstwa, w którym skarżący był zarządzającym transportem. Karę nałożono na zarządzającego transportem u przedsiębiorcy P. sp. j. O. i wspólnicy z siedzibą w G. jako podstawę prawną organ wskazał art. 92 a ust. 1 i 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym wysokość określono w kwocie 200 zł na podstawie załacznhika nr 4 do ww. ustawy.

Skarżący w odwołaniu powołał się na przepisy prawa UE , które przewidywały przedłużenie ważności badań okresowych pojazdów i twierdził, ze przepisy te automatycznie przedłużały ważność tych dokumentów pomimo zgłoszenia przez Polskę informacji o ich nie stosowaniu. nadto skarżący powołał przepis art. 189 a § 2 pkt 1-3 k.p.a., art. 189 d, 189 e, 189f – k.p.a. zarzucając organowi ich brak zastosowania.

Organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania przepis art. 189 d-f kpa, albowiem kary pieniężne są nakładane na podstawie art. 92 a w zw. z art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92 c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym.

W ocenie organu w sprawie nie miał zastosowania art. 92 c u.t.d., gdyż strona nie wykazała braku winy w powstaniu stwierdzonego naruszenia przepisów ustawy.

W skardze strona zarzuciła naruszenie

- art. 92 c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

- art. 11 ustawy Prawo przedsiębiorców

- art. 189 a § 2 pkt 1-3 kpa, art. 189 d kpa, art. 189 e kpa oraz art. 189 f kpa

- art. 7 a § 1 kpa.

Wniosła o uchylenie decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżony akt, jeśli stwierdzi, że wydano go z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub

z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja organu II instancji winna zostać uchylona.

W przedmiotowej sprawie Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 20 grudnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 7 września 2021 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 200 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że kara została nałożona za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym ważnego aktualnego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego. Naruszenie to stwierdzono w trakcie kontroli przedsiębiorstwa , w którym skarżący był zarządzającym transportem.

Organ II instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/267 z dnia 16 lutego 2021 r. Polska podjęła decyzję o niestosowaniu zwolnienia z przeprowadzenia okresowych badań technicznych. Natomiast decyzja Komisji (UE) 2021/1364 z dnia 9 lipca 2021 r. upoważniała Polskę do przedłużenia niektórych okresów określonych w art. 9,10 i 11 rozporządzenia nr 2021/267 o sześć miesięcy między 1.09.2020 a 30.06.2021. To- zdaniem organu- oznacza, że strona winna była przeprowadzić przedmiotowe badania techniczne.

Organ nadto wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania przepis art. 189 d-f k.p.a., albowiem kary pieniężne są nakładane na podstawie art. 92 a w zw. z art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92 c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym.

W ocenie organu w sprawie nie miał zastosowania art. 92 c u.t.d., gdyż strona nie wykazała braku winy w powstaniu stwierdzonego naruszenia przepisów ustawy.

Zdaniem Sądu prawidłowe były ustalenia organu co to tego, że w sprawie należało stwierdzić naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym ważnego aktualnego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego. Naruszenie to stwierdzono w trakcie kontroli przedsiębiorstwa, w którym skarżący był zarządzającym transportem.

W tym miejscu należy powołać podstawę prawną uzasadniającą nałożenie kar transportowych na podmiot zarządzający transportem. Jest to przepis art. art. 92 a ust. 2 , 4, 8 i 9 ustawy z dnia 6 września 2002 r. o transporcie drogowym zgodnie, z którym zarządzający transportem, osoba, o której mowa wart.7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 2000 zł za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli, nie może przekroczyć kwoty 3000 złotych (ust. 4). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust.2, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku Ido rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, określa załącznik nr 4do ustawy (ust. 8 ) .Jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załącznikach nr 3 i 4 do ustawy, wyczerpuje jednocześnie znamiona wykroczenia albo przestępstwa, w stosunku do podmiotu będącego osobą fizyczną stosuje się wyłącznie przepisy o odpowiedzialności administracyjnej (ust. 9) .

Skarżący był osobą zarządzającą transportem w imieniu firmy P. sp. j. O. i wspólnicy z siedzibą w G. . Zgodnie z treścią art. 2 pkt 5 rozporządzenia nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz.U.UE.L.2009.300.51 z dnia 2009.11.14), "zarządzający transportem" oznacza osobę fizyczną zatrudnioną przez przedsiębiorcę lub, jeżeli przedsiębiorca jest osobą fizyczną, tę osobę fizyczną lub, w razie potrzeby, inną osobę fizyczną wyznaczoną przez tego przedsiębiorcę na podstawie umowy, zarządzającą w sposób rzeczywisty i ciągły operacjami transportowymi przedsiębiorcy.

Za naruszenia określone w załączniku nr 4 do u.t.d. można nałożyć kary tylko na podmioty wymienione w art. 92a ust. 2 u.t.d. Aby organy administracji mogły nałożyć na jeden z tych podmiotów karę pieniężną muszą w sposób niebudzący wątpliwości ustalić zaistnienie wskazanych w tym przepisie przesłanek. W omawianej sprawie skarżący był osobą zarządzającą transportem, czego strona skarżąca nie kwestionowała. Także nie kwestionowane były dokonane przez organ ustalenia faktyczne. Analiza dokumentów oraz uzyskane przez organ informacje pozwoliły ustalić wykonywanie przewozów drogowych w okresie 3.03.2021r. do 21.03.2021r. pojazdem bez posiadania aktualnego przeglądu technicznego.

Wskazać należy, że zarzut skargi dotyczący przedłużenia ważności przedmiotowego dokumentu okazał się niezasadny.

Jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/267 z uwagi na zgłoszone przez Polskę zastrzeżenia w dniu 3 marca 2021 r. nie stosuje się w całości na terytorium RP. Polska nie stosuje art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1 i ust. 2 tego rozporządzenia.

Także słusznie organ podał, że nie stosuje się przepisów art. 189a,d.e bowiem w tej części kwestie reguluje ustawa o transporcie drogowym, która jest przepisem szczególnym.

Dlatego słuszne pozostają rozważania i rozstrzygniecie organu w zakresie braku przesłanek z art. 92 c ustawy.

W orzecznictwie przyjmuje się, że okolicznościami, o których mowa w omawianym przepisie, mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową, (a także zarządzającego transportem, przyp. ) jest bowiem w przepisach ujęta w sposób rygorystyczny, mający na uwadze dążenie do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W związku z tym art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, w których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Tu , w omawianej sprawie skarżący winien mieć wiedzę, że ważność badania techniczne pojazdu nie była przedłużona.

Zaskarżona decyzja winna być jednak zdaniem Sądu uchylona, albowiem organ II instancji niezasadnie odstąpił od rozpatrzenia możliwości zastosowania w sprawie przepisów art. 189 f k.p.a.

Wskazać jednak należy, że w ocenie Sądu do postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych o których mowa w ustawie o transporcie drogowym stosuje się przepis art. 189 f k.p.a.

Podobnie orzekł NSA w uchwale z dnia 09.06.2022 r. sygn.. akt III OPS 1/21.

Wskazano w niej m. in., że :

"Zgodnie z art. 189a § 1 k.p.a., w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy tego działu. Z kolei § 2 powołanego artykułu stanowi: "W przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

– przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się."

Powołany artykuł został dodany do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z tą zmianą, do przepisów k.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa – Administracyjne kary pieniężne, w tym wspomniany przepis art. 189a, a także art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). Miały one stanowić uzupełnienie zidentyfikowanych niedostatków, a zatem także braków (luk) w ustawach prawa administracyjnego materialnego. W doktrynie przyjmuje się, że podstawowe znaczenie na etapie określania zakresu obowiązywania kodeksowych zasad nakładania, wymierzania i udzielania ulg w wykonaniu administracyjnych kar pieniężnych przypisać należy treści powołanego wyżej przepisu art. 189a § 2 k.p.a. Rozstrzygające znaczenie na etapie oceny, czy dany przepis odrębny wyłącza zastosowanie regulacji kodeksowej, należy przypisać istocie instytucji nim normowanej. Ustalenia zatem wymaga, czy pozakodeksowa instytucja jest tożsama z tą określoną w wyliczeniu z art. 189a § 2 k.p.a. Zauważa się, że na gruncie art. 189a § 2 k.p.a. rzecz dotyczy tego, czy dany aspekt odpowiedzialności administracyjnej został w ogóle przez ustawodawcę w przepisach pozakodeksowych uregulowany (por. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1196).

Z treści art. 189a § 2 k.p.a., obok zasadniczej jego funkcji, jaką jest oznaczenie pierwszeństwa stosowania przepisów odrębnych, można wywieść wniosek o normatywnej petryfikacji zastanego na dzień wejścia w życie noweli z dnia 7 kwietnia 2017 r. stanu prawnego w przedmiocie zasad nakładania i wymierzania administracyjnych kar pieniężnych oraz udzielania ulg w ich wykonaniu. Kodeksowa reguła kolizyjna swym zakresem obejmuje każdy przepis odrębny normujący jedną z kodeksowych instytucji, o których mowa w art. 189d, 189f-189k, w tym także te przepisy, które obowiązywały w dniu wejścia w życie noweli z dnia 7 kwietnia 2017 r. Innymi słowy, przepisy działu IVa k.p.a. nie modyfikują dotychczas obowiązujących rozwiązań materialnoprawnych, lecz je uzupełniają (por. P. Majczak, Uwagi na tle kodeksowej regulacji kar administracyjnych, AuWr, Wrocław 2017, s. 73). Przepisy działu IVa k.p.a. stanowią zatem dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a.

Analogiczny pogląd o relacji przepisów działu IVa k.p.a. w stosunku do konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych unormowanych w innych regulacjach jest wyrażany w orzecznictwie NSA. W wyroku z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 142/20 NSA stwierdził: "Dla ustalenia czy dział ten (IVa k.p.a.) ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest zatem stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych" (por. również wyroki NSA z dnia: 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 141/20; 3 grudnia 2020 r., sygn. akt: II GSK 774/20 i II GSK 775/20).

Należy też podkreślić argument natury systemowej – przepisy działu IVa k.p.a. są unormowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, a więc w ustawie podstawowej dla prawa administracyjnego. Przepisy kodeksowe ze swojej istoty mają charakter ogólny i porządkujący instytucje poszczególnych gałęzi prawa. Jak wynika z przytoczonego uzasadnienia projektu w/w ustawy, taki też cel przyświecał ustawodawcy wprowadzającemu dział IVa do k.p.a.

Przepis art. 189f k.p.a. stanowi: "Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna." (§ 1);

"W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:

1) usunięcie naruszenia prawa lub

2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia." (§ 2);

"Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia." (§ 3).

Powołany przepis przewiduje cztery odrębne podstawy odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a mianowicie:

- gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa;

- gdy za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna;

- gdy strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna;

- w przypadkach innych niż wymienione powyżej, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej może wyznaczyć termin do przedstawienia dowodów, o których mowa w art. 189f § 2 pkt 1-2, a strona – we właściwym trybie – przedstawi dowody potwierdzające usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia (A. Cebera, J.K. Firlus, w: Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019).

Odstąpienie od ukarania nie jest równoznaczne z umorzeniem postępowania w przedmiocie nałożenia kary, lecz jest wyrazem darowania kary na skutek uprzedniego ustalenia, że doszło do naruszenia prawa i jednocześnie stwierdzenia, że ukaranie sprawcy jest niecelowe (A. Krawczyk, (w) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 189f SIP LEX).

[...]

Zwrócić należy również uwagę, że w art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (na przykład: kary biegnące, kary miarkowane, kary określone sztywno). Zgodnie z dyrektywą wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych Rozdziału 4d ustawy."

Uregulowania z art. 92 c ustawy o transporcie drogowym nie są zbieżne z art. 189 f k.p.a. W tym aspekcie art. 189 f kpa stanowić może uzupełnienie regulacji wskazanych w art. 92 c ustawy o transporcie drogowym.

Na konieczność stosowania art. 189 f kpa w sprawach z zakresu kar uregulowanych w ustawie o transporcie drogowym wskazano ponadto w wyroku NSA z dnia 26.04.2022 r. sygn.. akt II GSK 1856/18.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., uchylił decyzję organu II instancji.

O kosztach postanowiono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.