Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Koszalin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 12 października 2017 r. nr P-1.4131.322.2017.AS w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany nazwy ulicy Bojowników o Wolność i Demokrację I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz Gminy Miasto Koszalin kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Gmina Miasto Koszalin pismem z dnia 10 listopada 2017 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 12 października 2017 r. znak P-1.4131.322.2017.AS, stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w Koszalinie Nr XXXIV/484/2017 z dnia 30 sierpnia 2017 r. w sprawie zmiany nazwy ulicy Bojowników o Wolność i Demokrację, jednocześnie wnosząc o jego uchylenie.

Strona skarżąca przytoczyła dotychczasowy przebieg postępowania, w tym wskazała, że powołaną uchwałą w § 1 Rada Miejska w Koszalinie zmieniła dotychczasową nazwę ulicy: "Bojowników o Wolność i Demokrację" nadając nową: "Bojowników o wolność i demokrację", stosownie do art. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 744), zwanej dalej: "ustawą".

W uzasadnieniu uchwały zaznaczyła, że nowa nazwa ulicy: "Bojowników o wolność i demokrację" obejmuje wszystkich walczących o wolność i demokrację na przestrzeni ostatnich wieków z podkreśleniem, że wolność i demokracja stanowią wartości uniwersalne i należą do podstawowych wyznaczników współczesnej cywilizacji, zatem nazwa ta nie stanowi uhonorowania organizacji kombatantów z okresu PRL-u: "Związku Bojowników o Wolność i Demokrację".

Nie zgadzając się ze stanowiskiem Rady Miejskiej w Koszalinie wyrażonym w uzasadnieniu do uchwały, Wojewoda Zachodniopomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 12 października 2017 r. znak P-l.4131.322.2017.AS stwierdził nieważność powołanej wyżej uchwały z dnia 30 sierpnia 2017 r.

Zdaniem organu nadzoru, z uwagi na jednakowe brzmienie nazw ulic: "Bojowników o Wolność i Demokrację" oraz "Bojowników o wolność i demokrację", nazwa przedmiotowej ulicy de facto nie została zmieniona, a jedynie zmieniła się forma jej zapisu. W ocenie Wojewody Zachodniopomorskiego, popartej stanowiskiem Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w S., działanie Rady Miejskiej, polegające na zmianie pisowni dotychczasowej nazwy ulicy "Bojowników o Wolność i Demokrację", tj. zastąpienie wielkich liter w poszczególnych członach tejże nazwy małymi literami, jest działaniem pozornym i stanowi próbę obejścia przepisów art. 1 ust. 1 i 2 ustawy.

Bez względu zatem na sposób zapisu nazwy ulicy (z użyciem małych bądź wielkich liter) w polskiej tradycji nazwa ta dotyczy wyłącznie Związku Bojowników o Wolność i Demokrację, zatem organizacji, o której mowa w art. 1 ustawy. Związek ten przez wszystkie lata swej działalności podporządkowany był Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, zarówno politycznie, jak i organizacyjnie, a jego głównym celem była obrona interesów PRL oraz zakłamywanie prawdziwej historii walki z okupantem niemieckim i okupantem sowieckim. ZBoWiD gromadził m.in. dokumenty dotyczące likwidacji struktur podziemia niepodległościowego w Polsce w latach 1944-1956, dlatego odwołanie się w uzasadnieniu uchwały Nr XXXIV/484/2017 m.in. do żołnierzy podziemia niepodległościowego organ nadzoru przyjął za daleko idące nadużycie.

Ostatecznie Wojewoda uznał za prawnie niedopuszczalne upamiętnienie w nazwie ulicy Związku Bojowników o Wolność i Demokrację, zaś dokonaną przez Radę Miejską w Koszalinie zmianę nazwy ulicy jako działanie pozorne, mające na celu ominięcie ustawowego obowiązku zmiany nazwy propagującej ustrój komunistyczny, stanowiące naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy.

Gmina Miasto Koszalin w uzasadnieniu skargi na powołany akt nadzoru nie podzieliła stanowiska Wojewody Zachodniopomorskiego, gdyż w jej ocenie niewystarczającym argumentem do sformułowania zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 ustawy jest przyjęcie, że nazwa ulicy: "Bojowników o wolność i demokrację" w polskiej tradycji dotyczy wyłącznie Związku Bojowników o Wolność i Demokrację i automatycznie rozumiana jest w odniesieniu do nazwy tej organizacji. Z uwagi na funkcjonujące w języku polskim znaczenie wyrazu "bojownik" nadana nowa nazwa ulicy: "Bojowników o wolność i demokrację" może być różnie rozumiana. Zdaniem Gminy, nowa nazwa w istocie zawiera w sobie pozytywne treści, mimo że w latach 1944-1989 były one wykorzystywane jako związane z ustrojem totalitarnym.

Strona skarżąca powołując się na stanowisko Instytutu Pamięci Narodowej wskazała, że istnieją nazwy wieloznaczne oraz nazwy niosące pozytywne treści, które w okresie komunizmu były jedynie fałszywie interpretowane w oficjalnej propagandzie bądź w uzasadnieniach do uchwał o ich nadaniu. W takiej sytuacji Instytut uznał, że same nazwy nie wymagają zmiany, o ile samorząd przyjmie nową uchwałę, precyzując w uzasadnieniu w sposób niebudzący wątpliwości zakres rozumienia przedmiotu upamiętnienia, tak aby nie podlegał on normom z art. 1 ustawy. Jednocześnie strona skarżąca powołała przykłady nazw wieloznacznych przytoczonych przez Instytut Pamięci Narodowej w tym nazwy: "Pionierów", która tylko w przypadku gdy odnosi się do "członków dziecięcej organizacji komunistycznej w ZSRR" powinna zostać zmieniona albo wymaga przyjęcia nowej uchwały z nowym uzasadnieniem.

W ocenie Gminy, analogiczna sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie, gdyż nazwa ulicy: "Bojowników o wolność i demokrację" o ile może być odczytywana jako nazwa wieloznaczna, to jednak właściwe jej znaczenie w sposób niebudzący wątpliwości zostało określone w uzasadnieniu do uchwały, a nowa nazwa niesie w sobie pozytywne treści.

Rada Miejska w Koszalinie podejmując uchwałę w sprawie zmiany nazwy ulicy w uzasadnieniu wyjaśniła znaczenie zmienionej nazwy, co znalazło swoje odzwierciedlenie w zmianie pisowni, poprzez użycie w niej małych liter.

Zdaniem skarżącej, wbrew argumentom organu nadzoru, wydźwięk nowej nazwy nie jest identyczny z nazwą dotychczasową, a w rezultacie nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko, że rozumienie nowej nazwy pozostaje jednoznacznie związane z organizacją kombatancką okresu PRL-u. Zdaniem skarżącej, przyjęcie wykładni, zgodnie z którą sformułowanie "bojownicy o wolność i demokrację" symbolizuje represyjny autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 prowadzi w istocie do zafałszowania rzeczywistości poprzez uznanie, że pojęcia te zostały na trwałe "zawłaszczone" przez ustrój totalitarny dlatego, że stanowiły np. fragment nazwy organizacji działającej w okresie panowania tego ustroju i tym samym nie posiadają już swojego samodzielnego znaczenia.

Gmina podkreśliła, że użyte w nazwie ulicy pojęcia: "bojownik", "wolność", "demokracja" należą do systemu wartości, które choć mogą być postrzegane jako wykorzystywane przez ustrój totalitarny, to w istocie niosą ze sobą pozytywne treści. Każde ze wskazanych pojęć ma swoje liczne pozytywne konotacje. Za bezsporne skarżąca uznała przypisanie pozytywnej treści pojęciom: "wolność" i "demokracja" oraz przyjęła, że taki charakter ma także pojęcie "bojownik".

W dalszej części uzasadnienia skargi, analizując znaczenie terminu "bojownik" powołano definicje zawarte w: Słowniku języka polskiego PWN pod red. Mieczysława Bańko, Praktyczny słownik współczesnej polszczyzny pod red. Haliny Zgółkowej, (Wydawnictwo Kurpisz, Poznań 1995 r.), w którym wyjaśniono, że: "bojownik - to człowiek, który o coś walczy, najczęściej słowem lub czynem, rzadko bronią; bojownik o wolność, o prawa, o sprawiedliwość społeczną, o niepodległość kraju, bojownik idei"; Słownik języka polskiego pod red. Mieczysława Szymczaka (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1992), w którym podano, że "bojownik" to "człowiek walczący o coś słowem, czynem rzadko bronią; bojownik o prawa ludu, bojownik o dobrą sprawę", a także Słownik współczesny języka polskiego (Wydawnictwo Wilga), stosownie do którego "bojownik to człowiek występujący zdecydowanie w jakiejś sprawie, walczący o coś, w tym z bronią w ręku; bojownik o słuszną sprawę".

Strona skarżąca zwróciła uwagę, że w uzasadnieniu do uchwały Rady Miejskiej w Koszalinie wskazano na rzeczywistych bojowników o prawdziwą wolność i demokrację - uczestników Powstania Styczniowego, uczestników walk o niepodległość w latach 1918-1921 oraz walczących w okresie II wojny światowej aż do czasów współczesnych. W rezultacie, zdaniem Gminy Miasto Koszalin, w uzasadnieniu uchwały określony został w sposób niebudzący wątpliwości zakres rozumienia nadanej nazwy, który odnosi się do postaw i wartości niosących ze sobą pozytywne treści, które nie są związane z nazwą organizacji kombatanckiej - Związkiem Bojowników o Wolność i Demokrację.

W podsumowaniu skarżąca wskazała, że skoro zakres uchwały Rady Miejskiej w Koszalinie Nr XXXIV/484/2017 nie podlegał normom art. 1 ustawy, zatem rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 12 października 2017 r., jako wydane z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zasługuje na uchylenie.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Zachodniopomorski wnosząc o oddalenie skargi oświadczył, iż podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i w dalszym ciągu uznaje uchwałę Nr XXXIV/484/2017 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 30 sierpnia 2017 r. za istotnie naruszającą obowiązujące prawo.

Zdaniem organu nadzoru, strona skarżąca nie wskazała wprost, które przepisy prawa materialnego zostały naruszone rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 12 października 2017 r.

Wojewoda nie zgodził się ze stanowiskiem Gminy zaprezentowanym w skardze zgodnie, z którym nazwa: "Bojowników o wolność i demokrację" ma charakter wieloznaczny, może być różnie rozumiana i nie musi być kojarzona wyłącznie ze Związkiem Bojowników o Wolność i Demokrację. Za nieprzekonującą uznał argumentację, że skoro kwestionowana nazwa składa się z wyrazów, z których każdy ma znaczenie afirmatywne, to cała nazwa jest nacechowana pozytywnie. W istocie, pojęcia "wolność", "demokracja" i "bojownik" są nośnikami pozytywnych treści, lecz w jego ocenie, znaczenie nazwy "Bojowników o wolność i demokrację" winno być odczytywane całościowo, a nie jako suma znaczeń poszczególnych jej członów (wyrazów). Określenie "bojownicy o wolność i demokrację" uznać należy za związek frazeologiczny, czyli utrwalone w powszechnym użyciu połączenie kilku wyrazów, mające znaczenie symboliczne.

Zdaniem Wojewody, niezaprzeczalnie zaś sformułowanie to powszechnie kojarzone jest ze Związkiem Bojowników o Wolność i Demokrację, a więc z organizacją funkcjonującą w okresie represyjnego, autorytarnego i niesuwerennego systemu władzy w Polsce, utożsamianej z obowiązującym wówczas ustrojem komunistycznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Z kolei w myśl art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.). Nadto, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

Przepis art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875) zwanej dalej " u.s.g.", wskazuje, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Z art. 98 ust. 3 u.s.g. wynika, że do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Dokonując w pierwszej kolejności oceny dopuszczalności skargi Sąd uznał, że została ona wniesiona w wymaganym terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne, gdyż skargę poprzedziło podjęcie przez Radę Miejską w Koszalinie uchwały nr XXXVI/536/2017 z dnia 26 października 2017 r. w sprawie wniesienia skargi na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody.

Istota sporu w niniejszej sprawie, który powstał pomiędzy organem nadzoru - Wojewodą Zachodniopomorskim, wydającym zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze a Gminą Miastem Koszalin sprowadza się do oceny, czy zmiana nazwy ulicy dokonana przez Radę Miejską w Koszalinie uchwałą nr XXXIV/484/2017 z dnia 30 sierpnia 2017 r. w sprawie zmiany nazwy ulicy Bojowników o Wolność i Demokrację odpowiada celowi ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 744 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o zakazie propagowania komunizmu [...]".

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym " Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, przepis art. 91 ust. 4 u.s.g., jako przepis, którego adresatem jest wyłącznie organ nadzoru, nie może być uznany za przepis wyłączający, o którym mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a. i tym samym pozwalający stwierdzić przez sąd administracyjny, że dany akt organu gminy (obarczony wadą nieistotnego naruszenia prawa) został wydany z naruszeniem prawa. Kontrolując zatem zaskarżony przez organ nadzoru akt organu gminy sąd administracyjny ocenia tylko, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia jego nieważności w oparciu o kryterium istotnego naruszenia prawa, albowiem brak istotnego naruszenia prawa powoduje uwzględnienie skargi.

O istotnym naruszeniu prawa przez akt organu gminy można mówić w przypadku wyraźnej i oczywistej jego sprzeczności z przepisami prawa. Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo zalicza naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Zatem nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych.

Uchwała będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu [...].

W myśl art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy: podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260), a także wznoszenia pomników.

Z kolei stosownie do przepisu art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu [...] nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować (ust. 1). Za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (ust. 2).

Z uzasadnienia uchwały wynika, że została ona podjęta w wykonaniu dyspozycji art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu [...], zgodnie z którym, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie.

W uzasadnieniu Rada stwierdziła również, że nazwa ulicy "Bojowników o Wolność i Demokrację" została wskazana w piśmie Oddziału IPN- Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w S. z dnia 12 lipca 2017 r. jako ta, która wymaga zmiany, gdyż wypełnia normę art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu [...].

Zgodnie z dyspozycją art. 6 powołanej wyżej ustawy Rada Miejska w Koszalinie nadała ulicy nazwę "Bojowników o wonność i demokrację" podkreślając, że nazwa ta nie jest uhonorowaniem organizacji kombatanckiej działającej w PRL "Związek Bojowników o Wolność i Demokrację" lecz dotyczy walczących o wolność i demokrację na przestrzeni wieków na całym świecie. Organ stanowiący gminy zwrócił również uwagę na informację zawartą na stronie internetowej IPN odnoszącą się do nazw wieloznacznych bądź niosących pozytywne treści, które w okresie komunizmu były jedynie fałszywie interpretowane w oficjalnej propagandzie lub uzasadnieniach do uchwał o ich nadaniu.

W ocenie Sądu, rację należy przyznać skarżącej, że dokonana uchwałą zmiana nazwy ulicy sprostała wymogom powołanej ustawy. Motywy dokonanej zmiany wynikają wprost z uzasadnienia uchwały i są – zdaniem Sądu- wystarczające. Pomimo zatem formalnego zachowania nazwy ulicy przy jednoczesnej zmianie pisowni, faktycznie całkowitej zmianie uległ jej desygnat. Osiągnięty został zatem cel ustawy o zakazie propagowania komunizmu[...]. Nie można zatem uznać dokonanej zmiany za pozorną, mającą na celu obejście prawa. Istotne jest zbadanie intencji nadania nazwy.

Wojewoda Zachodniopomorski przeważającą część rozstrzygnięcia nadzorczego poświęcił organizacji kombatanckiej działającej w okresie PRL- Związkowi Bojowników o Wolność i Demokrację uznając, że w polskiej tradycji, bez względu na pisownię, nazwa ulicy nadana przez Radę Miejską w Koszalinie uchwałą nr XXXIV/484/17 utożsamiana jest właśnie z tą organizacją, o której mowa w art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał się na opinie IPN z dnia 12 września 2017 r. oraz 3 października 2017 r.

Zgodnie z art. 2 ust. 1-3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu [...], w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzenie przez wojewodę nieważności uchwały nadającej nazwę budowli, obiektowi lub urządzeniu użyteczności publicznej, w zakresie w jakim nadaje nazwę niezgodną z art. 1, wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej tę niezgodność (ust. 1). Wojewoda może także zasięgnąć opinii Rady Ochrony Pamięci Walk i Męczeństwa (ust. 2). Opinie, o których mowa w ust. 1 i 2, są przedstawiane niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia żądania wojewody. Oczekiwanie na opinie wstrzymuje bieg terminu na stwierdzenie nieważności aktu (ust. 3).

Przepisy ustawy nie przewidują co prawda prowadzenia, poza wspomnianą opinią IPN, postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności nazwy ze standardami, o których mowa w art. 1, jednak w ocenie sądu nie oznacza to, że dla podjęcia właściwego rozstrzygnięcia czynienie przez organ własnych ustaleń w tym zakresie jest wykluczone. Dodać przy tym należy, że opinia IPN, o której mowa, powinna w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości wyjaśniać, z jakich względów nazwa, w tym przypadku ulicy, jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Opinia IPN jest dowodem w sprawie a przepisy ustawy nie nadają jej wiążącego charakteru.

Nie jest rzeczą sądu administracyjnego polemika z ustaleniami dotyczącymi faktów historycznych, zawartymi w opinii IPN. Opinia ta z całą pewnością nie może być jednak uznana za wiążącą w takim zakresie, w jakim stwierdza, że dana nazwa stanowi "symbol" komunizmu, której użycie jako nazwy ulicy prowadzi do propagowania tego ustroju. Jest to bowiem kategoria ocenna, podlegająca interpretacji i weryfikacji zarówno w postępowaniu nadzorczym jak i w procesie sądowej kontroli zgodności z prawem działania administracji publicznej.

Organ nie powinien zatem bezrefleksyjnie powtarzać stwierdzeń, które się w tej opinii znalazły lecz poczynić również własne ustalenia, w tym sięgnąć do uchwały o nadaniu nazwy ulicy z dnia 16 czerwca 1972 r., czy też do protokołu z sesji Miejskiej Rady Narodowej w tym dniu, co pomogłoby odkodować nazwę ulicy i ustalić intencje uchwałodawcy.

Nadto, skoro jasnym celem ustawy jest wyeliminowanie zjawiska "propagowania komunizmu", to aby dany przedmiot, osobę lub grupę osób uznać za symbolizujące określony system polityczny musi zostać niewątpliwie wykazane, że ich symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzą się społeczeństwu z tym systemem. Tylko wtedy, gdy symbol jest czytelny i rozpoznawalny można przyjąć, że stanowi on "znak" danej idei, czy systemu. Tak jak za postacie symboliczne dla komunizmu można uznać postaci wymienione w rozstrzygnięciu nadzorczym stojące na czele PZPR, członków Komitetu Centralnego tej partii, milicji czy wojska, bowiem ich rola w tworzeniu systemu komunistycznego jest oczywista i znana powszechnie, przy czym oczywiście osoby te wymieniono przykładowo i można znaleźć w historii wiele innych postaci, organizacji cywilnych lub wojskowych, którym można by przypisać niechlubny charakter symboli komunizmu, to jednak - w ocenie Sądu, nie symbolizują komunizmu osoby czy grupy osób, które wyłącznie semantycznie są kojarzone z organizacją działającą w tym systemie.

Podkreślić ponownie należy, że celem ustawy jest - jak sam jej tytuł wskazuje - zapobieżenie propagowaniu ustrojów totalitarnych, zwłaszcza komunizmu. Formą tego propagowania może być nadawanie lub utrzymywanie nazw ulic lub obiektów symbolizujących komunizm. Propagowanie jednak danej idei lub systemu politycznego poprzez używanie symboli może mieć miejsce tylko wtedy, gdy znaczenie tych symboli jest jasne i czytelne dla opinii społecznej. Aby zatem można było mówić o symbolach komunizmu i jego propagowaniu przy pomocy tych symboli - patroni ulic objęci tą regulacją musieliby kojarzyć się mieszkańcom (członkom wspólnoty gminnej) jednoznacznie z tym systemem.

Rzeczą Sądu jest zatem dokonanie oceny, czy organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały o nadaniu nazwy ulicy w miejsce nazwy naruszającej przepis art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu [...] działa zgodnie z wolą ustawodawcy, czy faktycznie nowa nazwa ulicy nadal propaguje symbolikę komunistyczną.

Zdaniem składu orzekającego w tej sprawie, stwierdzenie przez organ nadzoru istotnego naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą opiera się przede wszystkim na własnym przeświadczeniu kojarzenia nowo nadanej nazwy ulicy wyłącznie z organizacją kombatancką o korzeniach PRL-owskich.

Nie można jednak zgodzić się z twierdzeniem organu nadzoru, że aktualna nazwa również odwołuje się do funkcjonującej do roku 1990 organizacji kombatanckiej, zaś sama zmiana jest pozorna.

Uznanie przez organ nadzoru, że nazwa "Bojowników o wolność i demokrację" nadal propaguje ustrój komunistyczny jest zbyt daleko idące, albowiem takie, jak zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym rozumienie nowej nazwy buduje w świadomości społecznej przekonanie, że niezależnie od tego w jakim kontekście to wyrażenie (nazwa) zostanie użyte, ma ono zawsze zabarwienie pejoratywne i gloryfikuje symbolikę komunistyczną. Nie taki – o czym już wyżej Sąd wspomniał - był jednak cel ustawy.

Zauważyć należy, że w polskim prawodawstwie funkcjonuje określenie "bojownik" czy jego synonim "walczący" (w imię jakiejś idei) o wolność i demokrację, o wolność i niezawisłość Polaków i – co nie jest nadużyciem - nie rodzi skojarzeń z propagowaniem idei wymienionych w art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu [...], a wręcz przeciwnie- określenia te dotyczą osób bardzo ważnych w historii Polski, walczących o szczytne idee (vidé: uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 czerwca 2016 r. i 8 marca 2018 r. oraz uchwała Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 marca 2018 r.).

Dokonując oceny stanowiska Wojewody w konfrontacji z tezami przytoczonymi w skardze, nie sposób nie dostrzec, że w rozstrzygnięciu nadzorczym nie uwzględnia się złożonego charakteru historii Polski oraz wieloznaczności języka polskiego.

Kwestionowana nazwa ulicy może budzić czasami niejednoznaczne, jednakże niekoniecznie negatywne, skojarzenia z punktu widzenia ustawy o zakazie propagowania komunizmu [...].

W ocenie Sądu, analiza przywołanego wyżej art. 1 ust. 2 ustawy zakazującej propagowania komunizmu [...] wyklucza przyjęcie, iż upamiętniają komunizm nazwy wieloznaczne, kojarzone z określeniami o różnym charakterze, a po wtóre mogą co prawda mieć częściowy związek z nazwą, którą można wiązać z komunizmem jako takim, ale jednocześnie stanowią określenie, które takiego związku nie ma.

Zważywszy zatem, że poprzez podjęcie uchwały Rada Miejska w Koszalinie nie dopuściła się naruszenia przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu [...] oraz ustawy o samorządzie gminnym Sąd uznał, że Wojewoda stwierdzając zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym jej nieważność nadużył swych uprawnień nadzorczych. W rezultacie, ze względu na to, że przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego doszło do naruszenia art. 91 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu [...] Sąd, na podstawie art. 148 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.