Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych E. K., A. K. oraz [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 153/18 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargi kasacyjne.

Zaskarżonym wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Ke 153/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi E.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2018 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2017 r., umarzającą w całości wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego zlokalizowanego w miejscowości [...] [...] na działkach nr geod. [...] i [...] - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

Skargi kasacyjne od tego wyroku, zaskarżając go w całości, wywiedli A.K. i E.K. oraz [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...].

Skarga kasacyjna A.K. i E.K. zawiera zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji:

I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325/, dalej jako: p.p.s.a.):

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez niezasadne uchylenie decyzji organów obu instancji i wskazanie uwzględnienia dokonanej wykładni prawa, co może rzutować na daleko idące negatywne konsekwencje decyzji wydanej na skutek reasumpcji przez organ I instancji;

2) art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na błędnym dokonaniu oceny prawnej podniesionych przez skarżącą w skardze zarzutów, a także nieskonfrontowanie ww. zarzutów ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym;

3) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez zapoznania się z kompletnymi aktami sprawy w sytuacji, gdy Sąd nie dysponował pełnymi aktami sprawy, lecz jedynie pojedynczymi dokumentami, w związku z tym zamknięcie rozprawy nastąpiło przedwcześnie, a Sąd bezpodstawnie uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. wyrażającym się w zaniechaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku, tj. niewskazaniu podstaw przyjęcia, iż w momencie budowy domu przez A. i E. K. granica pomiędzy spornymi nieruchomościami nie wynosiła 4 metrów i co należy rozumieć przez stwierdzenie, iż granica ta była wówczas "płynna-sporna" i na jakiej podstawie Sąd przyjął taką interpretację za własną;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające wskazanie w uzasadnieniu wyroku wytycznych co do dalszego postępowania;

6) art. 151 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieoddalenia skargi i brak umorzenia postępowania, podczas gdy z uzasadnienia wyroku nie wynika, czy Sąd oparł się na całościowym zgromadzonych w sprawie materiale dowodowym, który stoi w sprzeczności z przyjętą przez Sąd interpretacją stanu faktycznego i prawnego;

7) art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. wyrażającym się w zaniechaniu wyjaśnienia przez Sąd podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku, tj. niewskazaniu dlaczego wybudowanie budynku zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i brakiem sprzeciwu organu co do oddania budynku do użytkowania, a tym samym wybudowaniem budynku zgodnie z aktualnymi przepisami, miałoby skutkować zmianą konstrukcji budynku i w efekcie likwidacją otworów okiennych, skoro granica pomiędzy spornymi nieruchomościami została przesunięta już po wybudowaniu budynku, a w momencie zatwierdzenia projektu budowlanego i budowy istniała granica 4 m od inwestycji;

8) art. 7, art. 77 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej i niepełnej ocenie, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, wbrew ciążącemu na organie II instancji na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.;

9) art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

10) art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, pominięciu oraz nieuwzględnieniu dowodów w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, co miało wpływ na ustalenie niepełnego i tym samym nieprawidłowego stanu faktycznego sprawy, rzutującego na wydanie wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję;

11) art. 105 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i brak umorzenia postępowania;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)

1) § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i ich zastosowanie przy ustalonym stanie faktycznym, podczas gdy z materiału dowodowego w sprawie wynika, że budynek skarżących kasacyjnie spełniał wymagania wskazane w tych rozporządzeniach;

2) art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) poprzez uznanie, że organ nadzoru budowlanego może prowadzić postępowanie nawet po przyjęciu bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy i wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W oparciu o powołane podstawy kasacyjne, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania oraz zasądzenie od E.W. (dalej także jako: uczestnik postępowania) solidarnie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, ewentualnie - o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] we wniesionej przez siebie skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucił zaś naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 3 i art. 133 § 1 p.p.s.a. przez dokonanie wadliwej kontroli działalności administracji publicznej polegającej na uznaniu, iż zaginięcie dokumentacji geodezyjnej i brak uprawnień geodety do tyczenia budynków winien skutkować negatywnymi konsekwencjami dla inwestora, podczas gdy mapa zasadnicza stanowiąca podstawę dla mapy do celów projektowych wykonana była dla obu inwestycji zarówno na działce o nr [...] jak i na działce skarżącej [...] przyjętej do państwowego zasobu geodezyjne i kartograficznego w dniu [...].10.1995r. nr [...] nigdy nie była kwestionowana;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że wskutek dokonanego w 2002 r. podziału działki skarżącej [...] na [...]/4 i [...] i przyłączenia tej ostatniej do działki inwestora powinny mieć w sprawie zastosowanie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie 14 grudnia z 1994r. (tj. Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 140) czy też z dnia 12 kwietnia 2002r. (tj. Dz.U. z 2015 r. poz 1422), podczas gdy przy podziale działek nie uwzględnia się warunków technicznych sytuowania budynków, w sytuacji przekroczenia granic przy budowie, a badaniu podlega tytuł prawny do działki, na której budynek został posadowiony;

3) art. 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż przekroczenie granicy przy budowie domu w sytuacji ustawienia ogrodzenia przez E.W. w przekonaniu o takim właśnie przebiegu tej granicy (spokojne posiadanie do roku 2000) winno skutkować zamurowaniem okien i drzwi tj. zastosowaniem trybu z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Wskazując na powyższe, skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, ewentualnie – o uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uczestniczka postępowania E.W. złożyła sporządzoną własnoręcznie odpowiedź na skargę kasacyjną wniesioną przez A.K. i E.K., wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżących solidarnie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu przewodniczący wydziału skierował niniejszą sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w powyżej wskazanym trybie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych zarzutami postanowionymi w skardze kasacyjnej.

Rozpoznawane skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznaje zarzuty skargi kasacyjnej A. i E. K. dotyczące nienależytego wykonania przez Sąd I instancji kontroli legalności decyzji objętych skargą uczestniczki postępowania (zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.). W tym zakresie skarżący nietrafnie zarzucają Sądowi I instancji, po pierwsze, uchybienie przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na błędnym dokonaniu oceny prawnej podniesionych przez skarżącą w skardze zarzutów. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielny przedmiot zarzutu kasacyjnego, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z jego ustawowych elementów formalnych lub jeżeli sąd ten nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia lub nie sformułował oceny prawnej co do istoty sprawy, albo jeżeli ze względu na istotne wady konstrukcyjne uzasadnienia (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu) zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło być uznane za mogące mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić trzeba, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nakierowany na wskazanie podstawowych wad konstrukcyjnych orzeczenia sądowego, nie obejmuje tym samym swoim zakresem polemiki dotyczącej przyjmowanego przez Sąd kierunku wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji, jak i oceny ich zastosowania w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w sposób wystarczająco precyzyjny oraz czytelny przedstawił argumentację, która doprowadziła do wydania wyroku oddalającego skargę, zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a niepodzielanie przez Sąd I instancji merytorycznych wniosków strony skarżącej sformułowanych w skardze usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej opartej na art. 141 § 4 p.p.s.a. nie stanowi. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. przepisu który wskazuje wymagane elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, nie można skuteczne podważać oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, a do tego sprowadza się argumentacja skarżących podana jako uzasadnienie tego zarzutu. Jednocześnie nie można podzielić zapatrywania skarżących kasacyjnie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika w tej sprawie z tego, że Sąd I instancji "nie skonfrontował zarzutów skargi ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym". Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku dowodzi tezy całkowicie przeciwnej. Do uchylenia decyzji organów obu instancji doprowadziły Sąd I instancji wnioski powzięte w wyniku szczegółowej i pogłębionej analizy wszystkich okoliczności sprawy, a stawiając powyższy zarzut skarżący kasacyjnie nie sprecyzowali, która kwestia istotna z punktu widzenia wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w tej sprawie została przez Sąd I instancji pominięta. Podobnie, stawiając Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. (podstawa kasacyjna oznaczona nr I.3 oraz I.6) skarżący nie wykazali, że kontrola zaskarżonej decyzji nastąpiła z pominięciem jakiegoś dowodu istotnego dla treści rozstrzygnięcia w sprawie. Podnosząc, że Sąd nie dysponował pełnymi aktami sprawy, lecz pojedynczymi dokumentami, skarżący powinni w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprecyzować, brak jakiego dokumentu skutkował wadliwym rozstrzygnięciem Sądu I instancji. Nieuczynienie tego każe przyjąć, że zarzut ten nie ma pokrycia w faktach i podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej nie daje.

Nieskuteczne okazało się także podnoszenie przez skarżących, że naruszenie art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a. w tej sprawie wynikało z zaniechania wskazania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny podstaw przyjęcia, iż w momencie budowy domu przez A. i E. K., granica pomiędzy spornymi nieruchomościami nie wynosiła 4 metrów i co należy rozumieć przez stwierdzenie, iż granica ta była wówczas "płynna-sporna" (podstawa kasacyjna I.4). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że takie ustalenia Sąd I instancji przyjął w oparciu o ustalenia organu odwoławczego, który wskazał, że działka nr [...] została podzielona w 1995 r. do sprawy o częściowy dział spadku, a w wyniku tego podziału powstały dwie działki: [...] i [...]. Organ odwoławczy stwierdził brak potwierdzenia przebiegu granicy tych działek w dokumentach geodezyjnych, wskazując, że operat sporządzony w wyniku tego podziału zaginął i nie ma go na stanie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Zaginęły również operaty sporządzone w czasie wykonywania map do celów projektowych działek. Powyższe stwierdzenie Sądu odpowiada ustaleniu organu, że w czasie tyczenia przedmiotowego budynku (wg szkicu tyczenia), granica pomiędzy tymi działkami określona była jako płynna - sporna.

Naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. skarżący upatrują także w braku wskazania w zaskarżonym wyroku, dlaczego wybudowanie budynku zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i brakiem sprzeciwu organu co do oddania budynku do użytkowania, a tym samym wybudowanie budynku zgodnie z aktualnymi przepisami, miałoby skutkować zmianą jego konstrukcji i w efekcie likwidacją otworów okiennych, skoro granica pomiędzy spornymi nieruchomościami została przesunięta już po wybudowaniu budynku, a w momencie zatwierdzenia projektu budowlanego i budowy istniała granica 4 m od inwestycji (podstawa kasacyjna I.7). W odniesieniu do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ocenę dotyczącą braku podstaw do umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy należącego do skarżących budynku mieszkalnego Sąd I instancji powziął na skutek innego zapatrywania na kwestię odległości tego budynku – w dacie jego budowy - od granicy działki, niż zapatrywanie skarżących kasacyjnie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził expressis verbis: "Tylko wówczas można by podzielić stanowisko organu co do zasadności umorzenia postępowania w sprawie, gdyby organ ten ustalił, że w dacie budowy granica przebiegała w odległości 4 metrów od inwestycji. Tymczasem organ wskazuje, że granica ta była wówczas płynna-sporna". Przyjęcie takiego ustalenia za podstawę faktyczną zaskarżonego wyroku, nieobalonego przez skarżących kasacyjnie w ramach podanych przez nich podstaw kasacyjnych, spornej kwestii istnienia podstaw do umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie budynku mieszkalnego skarżących nie pozwalało ocenić inaczej, niż jak uczynił to Sąd I instancji. W zaskarżonym wyroku Sąd rozważył także znaczenie dla losów kontrolowanego postępowania administracyjnego braku sprzeciwu organu co do oddania budynku do użytkowania, stąd nieuprawnione jest kierowanie pod jego adresem zarzutu niewskazania w uzasadnieniu wyroku - w odniesieniu do ww. okoliczności faktycznych sprawy – podstaw do uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania.

Odrębną kwestią jest poprawność wniosku Sądu I instancji odnoszącego się do braku sprzeciwu organu co do oddania budynku do użytkowania, niemniej ze wskazanych na wstępie względów, kwestia to nie mogła być przedmiotem skutecznego zarzutu w ramach podstawy kasacyjnej nawiązującej do przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Ze stanowiskiem Sądu I instancji, że prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego jest możliwe nawet po przyjęciu bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy, skarżący polemizują stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia ostatnio powołanego przepisu (podstawa kasacyjna II.2). Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarżący zarzucili WSA w Kielcach błędne przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego może prowadzić postępowanie nawet po przyjęciu bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy i wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, podczas gdy tego rodzaju stanowiska Sąd I instancji nie wyraził. Podstawa faktyczna zaskarżonego wyroku nie obejmowała bowiem ustalenia, że skarżący kasacyjnie legitymują się decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, a jedynie że organ nie wyraził sprzeciwu wobec zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania obiektu. Stąd też Sąd I instancji prawidłowo odróżnił przypadek wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie od mającej na gruncie tej sprawy sytuacji przyjęcia przez organ zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania danego obiektu budowlanego. Stwierdzając, że brak sprzeciwu do zgłoszenia zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania nie może uzasadniać umorzenia postępowania w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób uprawniony odwołał się do wyrażanego w orzecznictwie oraz piśmiennictwie poglądu, w świetle którego nie ma podstaw prawnych do tego, aby zawiadomieniu o przystąpieniu do użytkowania budynku i przyjęciu takiego zawiadomienia przez właściwy organ przyznać moc sanującą wszelkie odstępstwa zrealizowanego obiektu od pozwolenia na budowę czy też obowiązujących przepisów. Uzupełniająco do stanowiska Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że kwestia dopuszczalności prowadzenia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego w stosunku do obiektu, który został oddany do użytkowania przez milczącą zgodę organu, tj. niezłożenie w tym zakresie sprzeciwu, wielokrotnie była przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych i w przeszłości judykatura prezentowała w odniesieniu do niej dwa przeciwne stanowiska. Podkreślić jednak trzeba, że aktualnie za ugruntowany uznać należy pogląd, że jedynie wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stanowi przeszkodę do prowadzenia później postępowania w sprawie legalności (zob. wyroki NSA: z 2 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 199/15 i II OSK 201/15; z 21 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2533/14; z 1 lipca 2016 r., sygn. II OSK 819/15; z 21 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 831/15; z 8 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1103/14; z 29 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1313/14; z 27 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1595/16; z 20 października 2017 r., sygn. II OSK 294/16), który skład rozpoznający również podziela, przyjmując, że jeżeli proces inwestycyjny został zakończony przez zawiadomienie o zakończeniu budowy, to prowadzeniu później postępowania w sprawie legalności budowy nie stoi na przeszkodzie brak wniesienia przez organ sprzeciwu do złożonego przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy. W sytuacji nieprzeprowadzenia postępowania w zakresie zgodności inwestycji z ww. przepisami oraz pozwoleniem na budowę, w przypadku stwierdzenia okoliczności określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania mającego na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, w tym, m.in., w zakresie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę bądź w przepisach (wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1595/16). W odniesieniu do tej kwestii, w wyroku z 31 stycznia 2018 r. (sygn. II OSK 917/16) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że bezrefleksyjne przyjęcie takiej wykładni przepisów jak prezentowana przez skarżących kasacyjnie prowadziłoby do nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządności skutków polegających na nieodwracalności naruszających prawo i prawnie chronione interesy osób trzecich następstw milczenia organu, wywołanego bezprawnym i niezasługującym na ochronę prawną działaniem nierzetelnego inwestora.

Osobnego odniesienia się wymaga grupa zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, wymienionych w podstawach kasacyjnych oznaczonych jako I.8, I.9.i I.10. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzuty te, dotyczące naruszenia szeregu zasad rządzących jurysdykcyjnym postępowaniem przed organami administracji publicznej, skarżący kasacyjnie kierują nie pod adresem Sądu I instancji, których uchylił rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, lecz pod adresem organu II instancji, zarzucając mu, m.in. brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, nieustalenie pełnego stanu faktycznego sprawy oraz nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zważywszy, że na gruncie tej sprawy A. i E. K. są przeciwnikami procesowymi skarżącej przed Sądem I instancji E.W. i wnosząc rozpoznawaną skargą kasacyjną zmierzają do uchylenia zaskarżonego wyroku uchylającego korzystne dla nich decyzje organów obu instancji umarzające postępowanie administracyjne, sformułowanie tego rodzaju zarzutów kasacyjnych wydaje się być działaniem wysoce nieprzemyślanym i niefortunnym. Treść tych zarzutów zdaje się bowiem wskazać, że skarżący wyszli ze swojej roli procesowej i zgadzają się z Sądem I instancji, który jako przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji wskazał m.in. na naruszenie przez organy odnośnych przepisów postępowania (art. 7, art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). Jeśli zatem skarżący kwestię tą oceniają analogicznie jak Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, to nie sposób przyjąć, że analizowane zarzuty stanowią usprawiedliwione podstawy kasacyjne.

Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie uzasadnili ponadto niewystarczającym wskazaniem w uzasadnieniu wyroku wytycznych co do dalszego postępowania. Skarżący nie zarzucają zatem braku wytycznych co do dalszego postępowania, lecz brak "wystarczających wytycznych", przy czym próżno w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnaleźć uzasadnienie dla tego zarzutu, sformułowanego, co należy podkreślić, przy użyciu zwrotu szacunkowego. Skoro przymiotnik "wystarczający" oznacza "odpowiadający określonym wymaganiom", zatem niewystarczające jest coś nieodpowiadające określonym wymaganiom. W odniesieniu do powyższego, po pierwsze, zauważyć trzeba, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. posługuje się ogólną formułą nakazującą Sądowi, by w przypadku uwzględnienia skargi prowadzającego do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ administracji, w uzasadnieniu wyroku zawarł wskazania co do dalszego postępowania. To, czy dane wskazania są "wystarczające" lub "niewystarczające" zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Po drugie, w orzecznictwie wskazuje się, że w sytuacji gdy przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest ocena legalności decyzji w sprawie umorzenia postępowania, wykazanie przez sąd powodów jej niezgodności z prawem oznacza jednocześnie udzielenie organowi administracji wskazówek co do prawidłowego sposobu postępowania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Wskazanie w uzasadnieniu wyroku, że decyzja organu administracji o umorzeniu postępowania oparta była na błędnym założeniu bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania jest wystarczające do wskazania organowi prawidłowego sposobu załatwienia sprawy. Sformułowane przez wojewódzki sąd administracyjny wytyczne nie muszą odnosić się do kwestii merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z 16 września 2008 r., II OSK 1082/07, ONSAiWSA 2009, nr 3, poz. 52).

Przedmiotem kolejnego zarzutu pierwszej z analizowanych skarg kasacyjnych uczyniono także naruszenie § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stawiając ten zarzut skarżący polemizują że stanowiskiem Sądu I instancji, który konieczność przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego wywiódł m.in. z twierdzenia, że w dacie budowy prace polegające na postawieniu ściany z otworami okiennymi i drzwiami balkonowymi oraz balkonem zostały wykonane z naruszeniem § 12 ust. 4 obowiązującego wówczas rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. Tymczasem, zdaniem skarżących, z materiału dowodowego w sprawie wynika, że ich budynek spełniał wymagania wskazane w ww. rozporządzeniach. Zarzut ten nie jest skuteczny, gdyż dla uwzględnienia go jako podstawy kasacyjnej sformułowanej w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego) konieczne byłoby jednocześnie podważenie stanu faktycznego przyjętego w tym zakresie za podstawę wyrokowania. Wymagałoby to podważenia w drodze stosownych zarzutów kasacyjnych, wywiedzionych w odniesieniu do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ustalenia Sądu, że już w czasie prowadzenia robót budowlanych (rok 2000 r.) przeprowadzający wówczas oględziny organ dokonał pomiaru tej odległości od istniejącej, stanowiącej prowizoryczne ogrodzenie siatki i stwierdził, że wynosiła ona mniej niż 4 metry. Jako że zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego oceniane są przez sąd kasacyjny w odniesieniu do ustaleń przyjętych przez Sąd I instancji i niezakwestionowanych skutecznie przed sądem kasacyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do przyjęcia, że na gruncie ustaleń Sądu I instancji co do odległości ściany budynku skarżących kasacyjnie od granicy z działką uczestniczki postępowania ocena tego Sądu dotycząca zastosowania w tej sprawie ww. przepisów aktów podustawowych była nieprawidłowa.

W konsekwencji powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był końcowo uznać, że w takich warunkach zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 105 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowi.

Oceniając następnie zarzuty kasacyjne sformułowane w drugiej z rozpoznawanych skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna organu odwoławczego również nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Pierwsza podstawa kasacyjna skargi kasacyjnej organu obejmuje zarzut naruszenia art. 3 i art. 133 § 1 p.p.s.a. przez dokonanie wadliwej kontroli działalności administracji publicznej w związku z uznaniem przez Sąd, że zaginięcie dokumentacji geodezyjnej i brak uprawnień geodety do tyczenia budynków powinien skutkować negatywnymi konsekwencjami dla inwestora, podczas gdy mapa zasadnicza stanowiąca podstawę dla mapy do celów projektowych wykonana była dla obu inwestycji zarówno na działce o nr [...] jak i na działce skarżącej [...] przyjętej do państwowego zasobu geodezyjne i kartograficznego w dniu [...].10.1995r. nr [...] i nigdy nie była kwestionowana. Powołane przepisy nie stanowią właściwego wzorca kontrolnego dla tej kwestii, gdyż art. 3 p.p.s.a. określa zakres właściwości sądów administracyjnych, która w tej sprawie bez wątpienia nie została naruszona, zaś przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. zobowiązuje do wydania wyroku po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno być podjęte na podstawie całego materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji obu instancji. Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez wojewódzki sąd administracyjny stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach administracyjnych sprawy. W orzecznictwie NSA jednolicie przyjmuje się, że do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd wyda wyrok mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 17 grudnia 2020 r., II FSK 1559/20; z 18 lutego 2020 r., II GSK 1239/18; z 20 września 2019 r., II OSK 2647/17). Na gruncie tej sprawy tego rodzaju naruszania art. 133 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził. Podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie Sąd I instancji dysponował mapą zasadniczą nr [...], gdyż znajduje się ona w aktach sprawy. Na niepominięcie tej mapy przy rozstrzyganiu merytorycznym wskazuje zaś ten fragment uzasadnienia wyroku, w którym Sąd skonstatował, że "ustalenia, że prace zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę organy poczyniły w oparciu o analizę projektu zagospodarowania działki [...], zatwierdzonego decyzją z dnia [...] czerwca 1997 r. o pozwoleniu na budowę, z którego wynika między innymi, że odległość pomiędzy istniejącym już wówczas budynkiem skarżącej a projektowanym budynkiem inwestora będzie wynosiła 14 metrów", jak i ten, w którym Sąd uznał, że "już na etapie sporządzania projektu zagospodarowania działki, który stał się częścią projektu budowlanego najprawdopodobniej doszło do błędnego określenia położenia planowanej inwestycji, gdyż nie było możliwe zaprojektowanie tego budynku jednocześnie w odległości 4 metrów od granicy i 14 metrów od budynku skarżącej". W tych warunkach nie można mówić o naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a., który – jak się jednolicie przyjmuje – nie służy kwestionowaniu oceny materiału dowodowego dokonanej przez Sąd I instancji (zob. wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2823/18; z 20 maja 2020 r., sygn. I OSK 1380/19).

Druga podstawa kasacyjna skargi kasacyjnej organu obejmuje zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że wskutek dokonanego w 2002 r. podziału działki skarżącej [...] na działki nr [...] i [...] i przyłączenia tej ostatniej do działki inwestora, powinny mieć w sprawie zastosowanie stosowne przepisy rozporządzeń w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. ww. rozporządzeń z 14 grudnia z 1994 r. czy też z 12 kwietnia 2002 r., podczas gdy przy podziale działek nie uwzględnia się warunków technicznych sytuowania budynków, w sytuacji przekroczenia granic przy budowie a badaniu podlega tytuł prawny do działki, na której budynek został posadowiony. Zarzut ten jest nieuprawniony, gdyż takiej oceny prawnej Sąd I instancji nie wyraził. Konieczność spełnienia wymogów odległościowych wynikających z przepisu § 12 ust. 4 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. Sąd I instancji odniósł do daty wydania decyzji po pozwoleniu na budowę (1997 r.) oraz daty budowy obiektu (rok 2000), co było działaniem prawidłowym. W żadnej mierze nie połączył ich z obecną granicą pomiędzy działkę nr [...] a działką składającą się z działek [...] i [...], a więc granicą ustaloną po oddaniu budynku do użytkowania, będącą skutkiem podziałem działki nr [...] w roku 2002 na mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] czerwca 2020 r. na działki nr [...] i [...].

W ramach trzeciej, ostatniej podstawy kasacyjnej skargi kasacyjnej organu strona nieskutecznie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uznanie, iż przekroczenie granicy przy budowie domu w sytuacji ustawienia ogrodzenia przez E.W. w przekonaniu o takim właśnie przebiegu tej granicy (spokojne posiadanie do roku 2000) powinno skutkować zamurowaniem okien i drzwi, tj. zastosowaniem trybu z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jak wskazano na wstępie, zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skuteczne podważać oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji.

Wobec uznania, że obie skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny skargi te oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził na rzecz uczestniczki postępowania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż koszty te nie wystąpiły.