Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego A.A. po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1486/17 w sprawie ze skargi L.R. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od L.R. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 23 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1486/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę L.R. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji, dalej jako "KGP", z [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając ów wyrok w całości, zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 10 § 1 oraz art. 79 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", wyrażające się w oddaleniu skargi, pomimo że zaskarżona tą skargą decyzja KGP została wydana z naruszeniem podstawowych unormowań kodeksu postępowania administracyjnego, regulujących kwestię czynnego udziału strony w postępowaniu oraz poprzez uznanie przez WSA, że brak zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodów z zeznań co najmniej 22 świadków nie miało rzekomo istotnego wpływu na wynik sprawy, co przeczy treści wyroku z dnia 28 marca 1985 r. I SA 1282/84 (ONSA1985, Nr 2, poz. 5), gdzie NSA przyjął, że "... organ administracji państwowej nie może pozbawić strony udziału w postępowaniu administracyjnym, na przykład z uzasadnieniem, iż jej udział w przeprowadzeniu dowodu nie jest konieczny",

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich okoliczności sprawy i zarzutów zawartych w skardze;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie, art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 poz. 2067 ze zm.), dalej jako "ustawa o Policji", poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ miał możliwość wyboru podstawy prawnej rozkazu personalnego o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, podczas, gdy norma art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji ma zastosowanie, gdy w ocenie przełożonych policjant nie powinien pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych, ale nie można zwolnić go ze służby na innej fakultatywnej lub obligatoryjnej podstawie prawnej określonej w ustawie o Policji. 

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, przy uwzględnieniu spisu kosztów, które pełnomocnik powoda przedłoży na rozprawie, a także przeprowadzenie rozprawy i zawiadomienie pełnomocnika o jej terminie.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że KGP jako organ odwoławczy, przyznał, że Komendant Wojewódzki Policji w [...]uchybił wymogom określonym w

art. 79 § 1 i 2 k.p.a., jednak arbitralnie i wbrew zasadom prawidłowego procedowania uznał, że powyższe uchybienie nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Argumentacja ta została następnie powtórzona przez WSA. W ocenie skarżącego kasacyjnie decyzja o zwolnieniu go ze służby "została wydana nie, jak twierdzi Sąd w oparciu o okoliczności takie jak [...], lecz z uwagi na [...]". Powyższe skarżący wywodzi z faktu, że został zwolniony ze służby nie bezpośrednio po interwencji ale rok po zdarzeniu. Skarżący kasacyjnie wskazał także, że nie zgadza się z twierdzeniem sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym nie kwestionował on kluczowych elementów stanu faktycznego uzasadniającego jego zwolnienie. Ponadto podniósł, że jeśli odnośnie tego samego stanu faktycznego, przeciwko funkcjonariuszowi zostało wszczęte postępowanie dyscyplinarne, wyklucza ono wydalenie skarżącego ze służby w trybie postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, tak jak w niniejszej sprawie, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

W zarzutach naruszenia przepisów postepowania skarżący wskazał na naruszenie art 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 oraz art. 79 k.p.a., a także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Po pierwsze wskazać należy, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Skarżący kasacyjnie powiązał ów zarzut z naruszeniem art. 10 § 1 oraz art. 79 k.p.a. Wskazać więc należy, że sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom p.p.s.a. Procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje bowiem przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. Dalej wskazać należy, że przepis art. 10 § 1 k.p.a. wymaga każdorazowo zbadania, czy niezapewnienie stronie udziału na pewnym etapie postępowania administracyjnego mogło skutkować odmiennym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, przy czym wykazanie tego związku pomiędzy uchybieniem a potencjalnym rozstrzygnięciem spoczywa na stronie, która podnosi taki argument. Zatem zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Z kolei art. 79 k.p.a. stanowi, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1) oraz, że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2). (Autor skargi kasacyjnej wadliwie nie określa, które jednostki redakcyjne art. 79 k.p.a. są przedmiotem zaskarżenia, pomimo, że wskazany przepis dzieli się na dwa paragrafy). Zarzut naruszenia tego przepisu tj. uchybienia w zakresie prawa strony do czynnego udziału sprawie mógłby natomiast odnieść skutek i tym samym mieć istotny wpływ na wynik sprawy gdyby skarżący określił jakie okoliczności na skutek zadawanych pytań przez skarżącego bądź jego pełnomocnika mieliby przesłuchiwani świadkowie potwierdzić. Tymczasem skarżący poprzestał na powołaniu ogólnych zasad postępowania w zakresie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym. Ogólne zasady w zakresie prawa strony do czynnego udziału w toku postępowania muszą być oceniane i rozpatrywane na tle konkretnych zdarzeń faktycznych, w kontekście skutków uchybień i ich wpływu na treść rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a.

Reasumując do strony stawiającej zarzut należy wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem procedury administracyjnej, a poprawnością rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie nie miało to miejsca, zatem zarzut naruszenia art 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 oraz art. 79 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Dodać też należy, że wszystkie istotne okoliczności oraz przebieg zdarzenia, które stanowiło podstawę do wydanie rozkazu personalnego o zwolnieniu Skarżącego ze służby, nie są sporne.

Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest pozbawione elementów przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera ono podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyczerpujące, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi. Nie zawiera zaś wad uniemożliwiających dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez WSA w Warszawie, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku tegoż sądu oraz nie pozbawia Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości skontrolowania zaskarżonego orzeczenia w zakresie, który wyznaczony został granicami wniesionego środka zaskarżenia.

W ocenie NSA również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, nie mógł zostać uwzględniony.

Ustawodawca w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji dopuścił możliwość zwolnienia funkcjonariusza Policji ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Chociaż zawarte w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji pojęcie "ważnego interesu służby" jest pojęciem nieostrym i niedookreślonym, to jednak z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych jakie mogą zaistnieć, użycie przez ustawodawcę takiego właśnie zwrotu jest w pełni uzasadnione. Pozwala organom Policji na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, aby w konsekwencji mogły one zdecydować o celowości dalszego trwania stosunku służbowego. Ustawodawca dostrzega zatem potrzebę ochrony interesu społecznego jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku.

Dodatkowo w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest zgodny pogląd, iż pojęcie "ważnego interesu służby" należy wiązać z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. Realizacja zadań stawianych Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji wymaga bowiem, aby policjantami były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w tej formacji. Policjanta jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych dyskwalifikują jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania przez niego przymiotu nieposzlakowanej opinii. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Wprowadzenie takiego wymogu jest uzasadnione specyfiką pracy w organach ścigania, a także celami, jakie formacja ta ma realizować. Policja ma bowiem gwarantować obywatelom ochronę przed wszelkimi działaniami sprzecznymi z prawem. Stąd osoby egzekwujące przestrzeganie prawa same muszą przede wszystkim przestrzegać prawo. Powinny one cieszyć się autorytetem w społeczeństwie, respektować zasady współżycia społecznego i dotrzymywać roty ślubowania (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji). Osoby te muszą znajdować się poza wszelkimi podejrzeniami o łamanie prawa, czy też naruszanie norm społecznych.

W przedmiotowej sprawie słusznie oceniono, iż pozostawanie w służbie skarżącego, narusza ważny interes służby. Zasadnie zatem zastosowano art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Nie można bowiem zgodzić się ze skarżącym, jakoby decyzja o zwolnieniu go ze służby była skutkiem oddźwięku medialnego i społecznego przeprowadzonej interwencji. Uzasadniając bowiem zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskazano na naruszenie przez niego przepisów dotyczących sposobu zatrzymania i przeszukania osoby, która w związku z tym zdarzeniem zmarła. Odnośnie argumentu, że skarżący został zwolniony ze służby nie bezpośrednio po interwencji ale rok po zdarzeniu wskazać należy, że przepisy nie określają terminu w jakim może nastąpić zwolnienie ze służby od momentu uzyskania informacji o zdarzeniu uzasadniającym zwolnienie ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Dodatkowo wskazać należy, że postępowanie dyscyplinarne jest postępowaniem samodzielnym i niezależnym od postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia Policjanta ze służby, zatem te dwa postepowania nie wykluczają się wzajemnie.

Reasumując okoliczności przytoczone przez sąd pierwszej instancji oraz organy administracji, pozwalały na przyjęcie, że skarżący kasacyjnie utracił przymioty niezbędne do kontynuowania służby w Policji oraz że rozwiązanie z nim stosunku służbowego z uwagi na ważny interes służby było uzasadnione, zaś zarzuty postawione w skardze kasacyjnej należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.