Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Zarządu Dróg Wojewódzkich w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Zarząd Dróg Wojewódzkich do rozpoznania wniosków skarżącego J. M. z dnia [...] sierpnia 2020 r., z dnia [...] sierpnia 2020 r. oraz [...] sierpnia 2020 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Zarządu Dróg Wojewódzkich na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 15 stycznia 2021 r. do tut. Sądu wpłynęła skarga J.M. (dalej w skrócie: "skarżący") na bezczynność Zarządu Dróg Wojewódzkich (dalej w skrócie: "ZDW") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Z nadesłanych akt sprawy wynika, że w dniu 14 sierpnia 2020 r. skarżący przesłał na elektroniczną skrzynkę podawczą ZDW wniosek o udostępnienie w formie elektronicznej za pośrednictwem platformy ePUAP projektu organizacji ruchu dla drogi DW877 na odcinku od m. (...) do węzła z A4.

Następnie w dniu 22 sierpnia 2020 r. skarżący przesłał na elektroniczną skrzynkę podawczą ZDW wniosek o udostępnienie w formie elektronicznej za pośrednictwem platformy ePUAP projektu organizacji ruchu dla drogi wojewódzkiej DW863 na odcinku od skrzyżowania z DK77 do granicy województwa.

Wreszcie w dniu 23 sierpnia 2020 r. skarżący przesłał na elektroniczną skrzynkę podawczą ZDW wniosek o udostępnienie w formie elektronicznej za pośrednictwem platformy ePUAP projektu organizacji ruchu dla drogi wojewódzkiej DW858 na całej jej długości na terenie województwa podkarpackiego.

W odpowiedzi na ww. pisma, odpowiednio pismami z dnia 24 sierpnia 2020 r. (data nadania 25 sierpnia 2020 r.), z dnia 25 sierpnia 2020 r. (data nadania 26 sierpnia 2020 r.) oraz z dnia 25 sierpnia 2020 r. (data nadania 26 sierpnia 2020 r.), doręczonymi skarżącemu w dniu 5 września 2020 r., ZDW poinformował, że nie posiada w swoich zasobach projektu stałej organizacji ruchu dla przedmiotowych odcinków drogi w formie elektronicznej, oraz że istnieje możliwość wglądu do posiadanych opracowań w wersjach papierowych projektów stałej organizacji ruchu oraz dokonania dokumentacji fotograficznej lub innej formy rejestracji w siedzibie ZDW po wcześniejszym uzgodnieniu terminu z pracownikiem Wydziału Zarządzania Ruchem - ZDW . Udostępnione opracowania mogą nie obejmować zmian w organizacji ruchu wynikających z punktowych projektów dotyczących np. budowanych zjazdów. 

W skardze na bezczynność ZDW przesłanej na elektroniczną skrzynkę podawczą ZDW w dniu 11 sierpnia 2020 r. skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosków z dnia 14 sierpnia 2020 r., z dnia 22 sierpnia 2020 r. oraz z dnia 23 sierpnia 2020 r. a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 21 września 2020 r. ZDW poinformował skarżącego, że przygotowanie przedmiotowej dokumentacji w wersji elektronicznej poprzez przeskanowanie i wytworzenie plików pdf wiąże się z dużym nakładem dodatkowej pracy. Wytworzenie takiej informacji stanowi informację przetworzoną i jest możliwe po wykazaniu szczególnego interesu publicznego, jakiemu ma ona służyć zgodnie z art. 3 ustawy dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym ZDW wezwał skarżącego o wskazanie szczególnego interesu publicznego, któremu służyć będzie informacja. Ponadto poinformował, że po potwierdzeniu szczególnego interesu publicznego, jakiemu ma ona służyć, ZDW powiadomi skarżącego o wysokości opłaty za przygotowanie przedmiotowej informacji (dokonania skanów posiadanych wersji papierowych, przetworzenia ich na pliki pdf przez firmę zewnętrzną).

W odpowiedzi na skargę ZDW wniósł o oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci wniosków skarżącego z dnia 14 sierpnia 2020 r., 22 sierpnia 2020 r., 23 sierpnia 2020 r., oraz odpowiedzi organu na ww. wnioski.

W uzasadnieniu ZDW podniósł, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej. Skarżący, pomimo tego, że informacja publiczna, o którą żądał ma charakter przetworzony, nie przedstawił szczególnego interesu publicznego, któremu będzie służyć informacja, pomimo wezwania przez organ pismem z dnia 21 września 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a., w tym aktów

i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86).

Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla stwierdzenia bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.

Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należało podkreślić, że adresat wniosku – Zarząd Dróg Wojewódzkich, co do zasady jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. PZDW jest samorządową jednostką budżetową, finansowaną z budżetu Województwa , do którego zadań należy przede wszystkim pełnienie funkcji zarządu dróg wojewódzkich Województwa za wyjątkiem dróg wojewódzkich położonych w miastach na prawach powiatu. Nie budził też wątpliwości Sądu, że przedmiotem wniosku była informacja publiczna. Wnioski skarżącego o udostępnienie informacji publicznej dotyczyły bowiem projektów stałej organizacji ruchu na drogach wojewódzkich nr DW877, DW863 i DW858, a zatem materii, z którą styka się każdy człowiek, jako uczestnik ruchu drogowego. Tematykę organizacji ruchu na drogach, choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, można więc traktować jako tzw. akademicki przykład informacji publicznej. Ta informacja jest bowiem inherentnym elementem życia publicznego, elementem rzutującym na życie każdego obywatela.

Powyższe okoliczności nie były sporne i nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.

Co zaś się tyczy problematyki sposobu reagowania na wnioski skarżącego

o udostępnienie informacji publicznej to przypomnieć trzeba, iż oznaczenie zakresu przedmiotowego wniosku jak i sposobu jego załatwienia, należy do wyłącznego uprawnienia wnioskodawcy. Pytany podmiot zwolni się więc z zarzutu bezczynności tylko wtedy, gdy zrealizuje żądanie w sposób oznaczony we wniosku. Oczywiście dotyczy to sytuacji, gdy jest w posiadaniu żądanych danych i ma możliwości techniczne realizacji wniosku w formie w nim oznaczonej.

Skarżący swoje wnioski wniósł odpowiednio w dniach 14, 22 i 23 sierpnia 2020 roku. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. organ miał 14 dnia na udostępnienie informacji. Odpowiedzi na wnioski skarżącego organ udzielił w dniach 24 i 25 sierpnia 2020 roku. W swoich pismach organ poinformował skarżącego, że nie dysponuje projektem stałej organizacji ruchu dróg, których dotyczyły wnioski, we wnioskowanym formacie elektronicznym. Poinformował, że istnieje możliwość wglądu do posiadanych opracowań w wersji papierowej oraz ich sfotografowania w siedzibie Zarządu, po wcześniejszym uzgodnieniu terminu z odpowiednim pracownikiem. Analiza przedmiotowych pism uzasadnia konkluzję, że organ nie dokonał skutecznej egzoneracji przed zarzutem bezczynności odnośnie do rozpatrzenia wniosków skarżącego o udostępnienie informacji publicznej.

Jak wynika bowiem z treści art. 14 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych

w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

O ile organ w ustawowym terminie poinformował skarżącego o tym, że nie może udostępnić informacji we wnioskowanej formie, wskazał przyczyny takiego stanu rzeczy i podał, w jakiej innej formie (inny sposób) informacja może zostać udostępniona, to nie pouczył skarżącego, że powinien się w tym zakresie oświadczyć w terminie 14, pod rygorem umorzenia postępowania – art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Ponadto, z treści pisma organu z dnia 21 września 2020 roku, skierowanego do skarżącego już po wniesieniu skargi wynika, że organ ma jednak możliwość udostępnienia skarżącemu informacji we wnioskowanej przez niego formie, tyle że będzie się to wiązało ze zwiększonym nakładem pracy, a co za tym idzie – w ocenie organu – z przetworzeniem wnioskowanej informacji. Pomijając zasadność stanowiska o przetworzeniu informacji Sąd zwraca uwagę na brak konsekwencji organu: w pismach z dnia 24 i 25 sierpnia organ informował skarżącego o braku możliwości udostępnienia informacji we wnioskowanej formie, co sugeruje wdrożenie trybu z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a w piśmie z dnia 21 września 2020 roku podał, że taka możliwość istnieje, tyle że będzie się to wiązało z koniecznością przetworzenia informacji, a zatem z uprzednim wykazaniem przez skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego – art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Niezależnie od przyjętego wariantu organ pozostał w bezczynności.

W pierwszym układzie organ wadliwie wdrożył tryb z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. albowiem nie wskazał skarżącemu, że w terminie 14 dni od powiadomienia powinien się oświadczyć w kwestii podtrzymania wniosku o udostępnienie informacji publicznej

w formie dostępnej dla organu pod rygorem umorzenia postępowania.

W wariancie drugim, poinformował skarżącego o konieczności wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego z naruszeniem czternastodniowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Termin czternastodniowy określony

w powołanym przepisie dotyczy bowiem również obowiązku poinformowania skarżącego o tym, że wnioskowana informacja ma charakter przetworzony i że

w związku z tym faktem, w zakreślonym przez organ terminie, powinien on wykazać szczególnie istotny interes publiczny w jej uzyskaniu. W tym miejscu Sąd zaznacza, że skarżącemu taki termin w piśmie z dnia 21 września 2020 roku nie został wyznaczony.

W tym stanie sprawy, zgodnie więc z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązał ten organ do rozpatrzenia wniosku, rozstrzygając o kosztach w oparciu o normę art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.

Jednocześnie uwzględniając skargę na bezczynność Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Za uznaniem takim przemawia zdaniem Sądu przede wszystkim szybkość reakcji organu na wniosek. Brak zaś jest dowodów na to, aby sposób procedowania organu wynikał

z jego złej woli i chęci utrudnienia obywatelowi dostępu do informacji publicznej.

Obowiązkiem organu będzie jednoznaczne zajęcie stanowiska, czy ma możliwość udostępnienia żądanej informacji publicznej we wnioskowanej formie, czy też nie, i w zależności od przyjętego wariantu wdrożyć odpowiedni tryb postępowania:

1) jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub

w formie określonych we wniosku, organ powiadomi pisemnie skarżącego

o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem

i wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Poda również skarżącemu, że jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji zostanie umorzone – art. 14 ust 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.;

2) jeżeli organ ma możliwość udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanej formie to:

a) udostępni ją niezwłocznie skarżącemu;

b) wezwie skarżącego do wykazania w zakreślonym terminie szczególnie

istotnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji, jeżeli

organ przyjmie, że ma ona charakter przetworzony, przy czym kwestia

przetworzenia informacji w związku z koniecznością dostosowania jej do

wnioskowanej formy powinna zostać należycie wykazana i uzasadniona.

Z wyłożonych względów orzeczono, jak w sentencji wyroku.