Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Prezesa Wód Polskich z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Przedmiotem skargi W. K. ("skarżący") jest postanowienie Prezesa Wód Polskich nr [...] z [...] marca 2021 r. dotyczące wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Marszałek Województwa [...]("Marszałek") decyzją z [...] września 2016 r., znak: [...] udzielił M. K. ("inwestor") pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych – wylotu i nowego odcinka rowu oraz na szczególne korzystanie z wód – wprowadzenie ścieków – wód opadowych lub roztopowych z dachów zabudowań i terenów utwardzonych gospodarstwa rolnego zlokalizowanego w miejscowości [...] (działka ewid. nr [...], obręb Z. , gmina O. ) do ziemi – rowu melioracyjnego [...] (na działce ewid. nr [...] obręb Z. , gmina O. ) projektowanym wylotem do nowego odcinka rowu i dalej do rowu melioracyjnego [...] z zachowaniem określonych warunków. Powyższą decyzją określono także inne warunki udzielonego pozwolenia wodnoprawnego.

Pismem z 13 lipca 2020 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem do Prezesa Wód Polskich o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Marszałka z [...] września 2016 r. Prezes Wód Polskich, w związku z powyższym wnioskiem, wezwał skarżącego do wskazania w terminie siedmiu dni wynikającej z art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm. – dalej jako: "pr.wod.") obowiązującego w dacie wydania decyzji Marszałka, podstawy uznania W. K. za stronę postępowania administracyjnego, np. poprzez podanie numeru działki znajdującej się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód stanowiącej własność skarżącego.

Skarżący W. K. w piśmie z [...] listopada 2020 r. wyjaśnił, że nie może wykazać przesłanki umożliwiającej uznanie go za stronę postępowania. Jego posesja znajduje się w znacznej odległości od miejsca, którego dotyczy decyzja Marszałka z [...] września 2016 r. Nie posiada też gruntów w zasięgu oddziaływania wykonanych niezgodnie z pozwoleniem urządzeń wodnych oraz zasięgu oddziaływania korzystania z wód. Tym niemniej jako mieszkaniec Z. jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy i oczekuje wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu.

Prezes Wód Polskich postanowieniem z [...] lutego 2021 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, odmówił wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka.

Uzasadniając postanowienie organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że W. K. nie był stroną postępowania w trybie zwyczajnym. W części operatu wodnoprawnego dotyczącej stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych oraz zamierzonego korzystania z wód skarżący nie został wskazany jako właściciel nieruchomości gruntowej usytuowanej w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. W. K. nie był również stroną postępowania zwykłego jako właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, uprawniony do korzystania z wód oraz uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód.

W ocenie Prezesa Wód Polskich, powyższe okoliczności świadczą o tym, że W. K. nie legitymuje się interesem prawnym do zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka.

Prezes Wód Polskich, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z [...] marca 2021 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] lutego 2021 r.

Organ wskazał, że w uregulowaniach kodeksowych nie znalazła się instytucja "wszczęcia postępowania z urzędu na wniosek osoby trzeciej". Instytucja wszczęcia postępowania z urzędu nie polega na wszczynaniu postępowania administracyjnego na wniosek podmiotu zainteresowanego rozstrzygnięciem. Wniosek taki traktowany może być jedynie jako sygnalizacja możliwości wystąpienia przesłanki do prowadzenia postępowania, jednakże kierowana do organu administracji sygnalizacja o okolicznościach wskazujących na możliwość wszczęcia postępowania z urzędu nie jest wiążąca i organ ten nie jest związany przedkładanymi wnioskami. Co więcej uznanie przez organ na podstawie uzyskanej informacji o zasadności wszczęcia z urzędu postępowania, nie czyni podmiotu, który informację dostarczył automatycznie uczestnikiem postępowania.

Prezes Wód Polskich podniósł, że W. K. nie przedstawił dowodów wskazujących, że jego status jako strony postępowania uległ zmianie od zakończenia postępowania postanowieniem z 9 lutego 2021 r. Zatem nadal jego wniosek stanowi "wniosek osoby trzeciej" o wszczęcie postępowania z urzędu.

Jednoczenie organ uznał, że merytoryczne zarzuty dotyczące samego pozwolenia wodnoprawnego pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia z uwagi na jego formalny charakter wynikający z braku przymiotu strony podmiotu składającego wniosek.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. K. , wskazując, że w żaden sposób nie może wykazać statusu strony w postępowaniu, ale jest zainteresowany wynikiem postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie znajduje podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, a podniesione przez skarżącego zarzuty pozostają bez wpływu treść wydanego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżone postanowienie jest prawidłowe.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Prezesa Wód Polskich z [...] marca 2021 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie własne tego organu z [...] lutego 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka z [...] września 2016 r. udzielającej M. K. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych – wylotu i nowego odcinka rowu oraz na szczególne korzystanie z wód – wprowadzenie ścieków – wód opadowych lub roztopowych z dachów zabudowań i terenów utwardzonych gospodarstwa rolnego zlokalizowanego w miejscowości Z. (działka ewid. nr [...] obręb Z. , gmina O. ) do ziemi – rowu melioracyjnego [...] (na działce ewid. nr [...], obręb Z. , gmina O. ) projektowanym wylotem do nowego odcinka rowu i dalej do rowu melioracyjnego [...]z zachowaniem określonych warunków. Podstawę prawną tych rozstrzygnięć stanowi art. 61a § 1 k.p.a., a powodem jego zastosowania było stwierdzenie przez organ, że W. K. nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym.

Biorąc pod uwagę treść wniosku skarżącego z 13 lipca 2020 r. oraz później składanych przez tę osobę pism do organu, jak i zawartość akt administracyjnych, Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie nie narusza prawa. Orzeczenia te wydane zostały w oparciu o należycie ustalony stan sprawy i właściwą wykładnię art. 61a § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., który legł u podstaw zaskarżonego postanowienia, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z powyższego wynika, że złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie – tu: stwierdzenia nieważności decyzji, nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Konieczne jest zbadanie przez właściwy organ, czy żądanie to może spowodować wszczęcie postępowania, a to sprowadza się do oceny (na etapie wstępnym – przed formalnym uruchomieniem postępowania), czy zostało ono złożone przez stronę postępowania (v. art. 157 § 2 k.p.a.) i, czy nie zachodzą żadne inne przeszkody natury przedmiotowej uniemożliwiające prowadzenie takiego postępowania.

W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym powyższa regulacja - w zakresie w jakim wskazuje na podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, gdy wniosek został wniesiony przez osobę niebędącą stroną - ma zastosowanie, jeżeli już z treści żądania wszczęcia postępowania wynika w sposób oczywisty, że podmiot je wnoszący nie ma interesu prawnego, którego mogłoby dotyczyć postępowanie. Oznacza to, że odmowa wszczęcia postępowania na gruncie art. 61a § 1 k.p.a. z przyczyny podmiotowej jest możliwa w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy i przeprowadzenia dowodów, ewentualnie w sytuacjach uzasadniających dokonanie jednostkowych i prostych czynności. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy.

Ocena czy danej osobie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zasadniczo następuje na podstawie art. 28 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei o tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty/indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, a także aktualny. Postępowanie administracyjne dotyczy zatem interesu prawnego danej osoby wówczas, gdy w jego graniach wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Innymi słowy, interes prawny występuje, jeżeli pomiędzy sytuacją prawną podmiotu a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony.

Co istotne, postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności (tu: pozwolenia wodnoprawnego) stanowi jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną, w stosunku do postępowania głównego. Zatem w obu tych przypadkach podstawę ustalenia kręgu stron postępowania stanowią te same regulacje prawne.

Czyniąc ustalenia w ww. kwestii Prezes Wód Polskich uwzględnił obowiązujący w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia wodnoprawnego art. 127 ust. 7 pr.wod. Zgodnie z powyższym przepisem stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego był: 1) wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego; 2) właściciel wody w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; 3) właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których będą wprowadzane ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego; 4) właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; 5) właściciel powierzchni ziemi położonej w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; 6) uprawniony do korzystania oraz uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Tym samym wskazany organ uznał, że z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym podjętej [...] września 2016 r. mógłby wystąpić podmiot, który spełnia choćby jedną z powyższych przesłanek wynikających z art. 127 ust. 7 pr.wod. W konsekwencji przyjął, że skoro z pism skarżącego (jak i akt administracyjnych zakończonych kwestionowaną decyzją) nie wynika, aby był on jednym z podmiotów określonych w ww. przepisie, to brak jest podstaw do uznania go za stronę postepowania, co następnie uniemożliwia organowi uruchomienie żądanego przez niego postępowania – na jego wniosek.

Stanowisko to Sąd uznaje za uprawnione. Przy czym, dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę także treść art. 401 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 (obowiązującej w dniu złożenia przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności), zgodnie z którym stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Sąd podkreśla przy tym, że sam skarżący – w pismach kierowanych do organu, jak również w skardze, podnosi, że nie ma statusu strony w postępowaniu. Faktu tego nie neguje i nie przedstawił także stanowiska, które pozwalałoby uznać go za stronę postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka z [...] września 2016 r.

Rozwijając powyższe Sąd zauważa, że z treści wniosku skarżącego z [...] lipca 2020 r. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji nie wynika jego status jako strony postępowania administracyjnego. Zasadnie zatem Prezes Wód Polskich wezwał skarżącego pismem z [...]października 2020 r. o wskazanie podstawy uznania skarżącego za stronę postępowania. Nie kwestionując braku statusu strony w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, skarżący w piśmie z[...] listopada 2020 r. wskazał, że jego nieruchomość znajduje się w znacznej odległości od miejsca, którego dotyczy decyzja Marszałka z [...]września 2016 r. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, zasadnie organ uznał, że skarżący nie wykazał legitymacji podmiotowej (interesu prawnego).

Poza tym Sąd dostrzega, że przepisy prawa, kodeks postępowania administracyjnego i prawo wodne, jasno precyzują, kto może być stroną postępowania administracyjnego. Nie wynika z nich, że stroną postępowania (tj. wnioskodawcą) może być "każdy zainteresowany" czy "obywatel informujący o nieprawidłowościach". Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym jest w głównej mierze związany z celem postępowania administracyjnego, a więc skonkretyzowaniem sytuacji prawnej (tj. praw i obowiązków) oznaczonego podmiotu w drodze decyzji administracyjnej. Realizacja tego żądania wymaga istnienia kompletnego stosunku administracyjnoprawnego, na który składają się podmioty (organ administracji publicznej oraz strona), a także przedmiot (prawa i obowiązki wynikające z określonej normy prawnej). Jeżeli brakuje któregokolwiek z elementów i stanu tego nie można zmienić, to prowadzenie postępowania staje się zbędne. Taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Wprawdzie skarżący jest osobą zainteresowaną wynikiem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka z [...] września 2016 r., a także podejmowanych w tym przedmiocie czynności, nie jest jednak - w świetle przepisów - stroną postępowania, czy inaczej: nie ma interesu prawnego opartego na konkretnej normie materialnoprawnej, która przyznawałaby mu status strony, a jednocześnie umożliwiła zainicjowanie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Na koniec, wobec stanowiska skarżącego, Sąd zauważa, że przepisy prawa nie przewidują możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego "z urzędu na wniosek zainteresowanego podmiotu". Postępowanie administracyjne, zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Dlatego też Prezes Wód Polskich zasadnie wskazał, że organ zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. samodzielnie decyduje o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu, jeżeli zachodzą do tego podstawy. Organ może wszcząć postępowanie z urzędu, na skutek otrzymanych informacji od podmiotów trzecich, nie będących stroną postępowania, co jednak nie skutkuje jednocześnie uznaniem tych podmiotów za strony postępowania administracyjnego. Podzielając to stanowisko Sąd wskazuje więc, że chociaż ustawodawca nie przewidział możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego przez podmiot nie mający statusu strony, to jednak "nie uniemożliwił" takiej osobie składania do organów informacji o nieprawidłowościach; te zaś mogą stanowić dla organu impuls, skutkujący następnie wszczęciem postepowania administracyjnego z urzędu. Taka jednak informacja, złożona przez osobę niebędącą stroną, nie może być żądaniem wszczęcia postepowania, gdyż zasadniczo spowoduje to odmowę wszczęcia postępowania z wniosku podmiotu nieuprawnionego.

Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.