Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 16 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 536/17 w sprawie ze skargi A. P. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [..]r., nr [..] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 22 czerwca 2017 r., II SA/Sz 536/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę A.a P.a (dalej zobowiązany) na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (dalej ZWINB) z dnia [..] r., nr [..] wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Wyrok wydano w następujący stanie prawnym i faktycznym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gryficach (dalej PINB) postanowieniem z [..] r., znak [..] nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia, w wysokości 92.599,06 zł, wyliczoną na podstawie art. 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r. poz. 599 ze zm., dalej u.p.e.a.). Nadto w pk 1 wezwał do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie czternastu dni od daty doręczenia postanowienia na wskazany rachunek bankowy organu pouczając, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, zaś w pkt 2 wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z [..]r., wystawionym przez PINB w podanym wyżej terminie wskazując, że w razie niewykonania obowiązku, będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że upomnieniem z [..] wezwał zobowiązanego do wykonania nakazu wynikającego z decyzji organu nadzoru budowlanego z [..]r., polegającego na dokonaniu rozbiórki budynku mieszkalnego z przybudówką, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia. Wobec uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, jako środek egzekucyjny zastosowano grzywnę w celu przymuszenia, którą nakłada się również, gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Organ I instancji podał, że nakaz przymusowej rozbiórki obejmuje budynek mieszkalny o wymiarach 12,15 x 8,45 m + 2,6 x 5,3 m. Cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2016 r. wynosi 3.976 zł (na podstawie art. 3b ust. 4 ustawy z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych - Dz.U. z 2016 r. poz. 1779 ze zm. oraz Komunikatu Prezesa GUS z dnia 22 listopada 2016 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2016 r. Dz.Urz. GUS poz. 1779). Wysokość grzywny w celu przymuszenia wynosi zatem: 3.976 zł x (12,15 x 8,45 + 2,6 x 5,3 m) x 0.2 = 92.599,06 zł.

Na powyższe postanowienie zobowiązany wniósł zażalenie, w którym zarzucił niewłaściwą kwotę naliczonej grzywny - w niedopuszczalnej podwójnej wysokości, przedwczesność postanowienia i brak uprzedzenia go o zamiarze nałożenia grzywny oraz brak wykorzystania środków mniej dotkliwych dla niego, a także przymuszenie do rozbiórki budynku mieszkalnego w okresie zimowym. Skarżący podkreślił, że organ nałożył w tej samej wysokości grzywnę na Norberta P.a, a ponadto grzywna nałożona została w dniu, w którym organ wydał tytuł wykonawczy nakazujący rozbiórkę budynku, która jak wiadomo wymaga czasu.

ZWINB, postanowieniem z dnia [..]r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), art. 119, art. 121 art. 122 u.p.e.a., po rozpatrzeniu zażalenia zobowiązanego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że grzywna w celu przymuszenia nałożona została dla wyegzekwowania obowiązku orzeczonego w ostatecznej decyzji administracyjnej z [..]r., którego zobowiązany nie wykonał dobrowolnie, pomimo upomnienia (czemu strona nie zaprzecza), a zatem postępowanie PINB jest zasadne i zgodne z przepisami prawa. Zdaniem organu, wysokość grzywny również została ustalona prawidłowo. Prawomocnym wyrokiem z [..]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę zobowiązanego na decyzję ZWINB z [..]r. W dniu [..]r. PINB przeprowadził oględziny przedmiotowej działki i stwierdził, że ww. budynek mieszkalny wraz z przybudówką nie został rozebrany. Przed przystąpieniem do egzekucji administracyjnej PINB, stosownie do art. 15 § 1 u.p.e.a., przesłał zobowiązanemu pisemne upomnienie, które zostało skutecznie doręczone [..]r. W upomnieniu tym organ powiatowy uprzedził zobowiązanego o konsekwencjach dalszej zwłoki w wykonaniu nałożonego obowiązku. Pomimo upomnienia, zobowiązany nie wykonał nakazu. Stąd też PINB nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu ZWINB wyjaśnił, że dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja z [..]r. nakazująca rozbiórkę budynku mieszkalnego, to strona jest zobowiązana do jej wykonania. Grzywna w celu przymuszenia, zdaniem organu, jest środkiem najmniej uciążliwym dla zobowiązanego i jest niezbędna do realizacji obowiązku ciążącego na zobowiązanym.

Zobowiązany zaskarżył wymienione powyżej postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o uchylenie tego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB.

W odpowiedzi na skargę ZWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok WSA podkreślił, że przedmiotem skargi jest postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i tylko to postanowienie podlega ocenie w rozpoznawanej sprawie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w celu egzekucji obowiązku określonego w ostatecznej decyzji z [..] r., nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego wraz z dobudówką, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Dokonując wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów u.p.e.a., WSA uznał, że grzywna w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki została nałożona i obliczona w sposób prawidłowy, przy czym na tym etapie postępowania brak jest podstaw prawnych by przy ustalaniu wysokości grzywny uwzględniać dodatkowe okoliczności. Organy pouczyły skarżącego o tym, że wykonanie obowiązku rozbiórki daje podstawę do wystąpienia z wnioskiem o umorzenie grzywny.

Odnosząc się do zarzutów skargi WSA dodał, że każda decyzja ostateczna podlega wykonaniu. Decyzja z [..]r. stała się decyzją ostateczną po rozpatrzeniu odwołania stron i wydaniu [..]r. decyzji przez ZWINB.

W ocenie WSA, w sytuacji egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego najpierw powinna być nałożona grzywna w celu przymuszenia, a dopiero w drugiej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze. Stosownie do art. 7 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny powinien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - te najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (zasada racjonalnego działania). Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu egzekucyjnego, że grzywna w celu przymuszenia jest mniej uciążliwym środkiem niż wykonanie zastępcze, którego koszty, jak wskazuje doświadczenie, mogą być znacznie wyższe niż wykonanie rozbiórki przez osobę zobowiązaną lub zatrudnionego przez nią wykonawcę. Ponadto, w świetle art. 125 § 1 i art. 126 u.p.e.a., to od zobowiązanego zależy, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty wymierzonej grzywny. Przepisy te wskazują bowiem, że w sytuacji wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, a grzywny ściągnięte – zwrotowi w części lub w całości. Taka sytuacja zwolnienia ze zobowiązania finansowego, którym niewątpliwie jest obowiązek uiszczenia grzywny, nie zaistnieje w przypadku zarządzenia wykonania zastępczego, co już wskazuje, że ten drugi środek egzekucyjny wiązałby się ze znacznie większą dolegliwością.

Zdaniem WSA, PINB obliczył wysokość grzywny w sposób prawidłowy, stosując wzór z art. 121 § 5 u.p.e.a. z uwzględnieniem prawidłowych danych co do wymiarów obiektu rozbiórki i co do ceny 1 m2, ustalonej zgodnie z Komunikatem Prezesa Urzędu Statystycznego obowiązującym w dniu wydania postanowienia, za III kwartał 2016 r. w wysokości 3.976 zł. Prawidłowo też nałożył na skarżącego grzywnę w pełnej, ustalonej w powyższy sposób, wysokości 92.599,06 zł, niezależnie od tego, że w stosunku do drugiego z właścicieli budynku objętego nakazem rozbiórki wynikającym z tej samej decyzji z 18 września 2009 r., także orzeczono grzywnę w celu przymuszenia w tej samej wysokości.

Nie ma racji skarżący, że doszło do naruszenia art. 121 § 4 u.p.e.a. Organ egzekucyjny nałożył na każdego zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki jednorazową grzywnę w celu przymuszenia wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku z zakresu Prawa budowlanego.

Co do zasady, podstawą wszczęcia i prowadzenia egzekucji jest tytuł wykonawczy wystawiony przez wierzyciela (także przez organ egzekucyjny, jeżeli jest jednocześnie wierzycielem). Wystawienie tytułu wykonawczego stanowi czynność poprzedzającą wszczęcie egzekucji administracyjnej niezależnie od tego czy egzekucja wszczynana jest na wniosek wierzyciela, czy z urzędu, jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym (art. 26 § 4 u.p.e.a.). Jeżeli ma być wszczęta egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym, z zastosowaniem środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, to wówczas, zgodnie z art. 122 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 oraz wydane przez siebie postanowienie o nałożeniu grzywny. Jeżeli odpis tytułu został już wcześniej doręczony, a więc egzekucja była wcześniej wszczęta, to organ egzekucyjny doręcza tylko postanowienie o nałożeniu grzywny. Zdaniem Sądu, z powyższych przepisów wynika, że niedopuszczalne jest doręczenie postanowienia o nałożeniu grzywny bez równoczesnego lub uprzedniego doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Najpóźniej organ musi doręczyć stronie tytuł wykonawczy wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny.

Zdaniem WSA, nie ma racji również skarżący, że nie został uprzedzony o obowiązku rozbiórki i nie były podejmowane przez organ I instancji żadne czynności zmierzające do przekonania go do wykonania dobrowolnego nakazu rozbiórki. Organ I instancji zgodnie z przepisami u.p.e.a. pisemnie upomniał skarżącego o ciążącym na nim obowiązku i pouczył go o konsekwencjach jego niewykonania. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dokonał trafnej oceny prawidłowości wydania postanowienia z [..]r., wnikliwie i szczegółowo odnosząc się do argumentów skarżącego.

W skardze kasacyjnej zobowiązany, reprezentowany przez adwokata, zaskarżył wyrok z 13 lipca 2017 r. w całości zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie w konsekwencji dwóch grzywien o maksymalnych wysokościach po 92.599,06 zł na każdego ze współwłaścicieli, podczas gdy przepis daje uprawnienie do wymierzenia w sprawie jednej grzywny w celu przymuszenia.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i poprzedzających go postanowień ZWINB i PINB oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do jednego tylko zarzutu sformułowanego we wniesionym środku odwoławczym, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wymienionych enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zarzut nie zasługiwał jednak na uwzględnienie.

W sprawie pozostawało bezsporne, że przedmiotem egzekucji jest rozbiórka budynku mieszkalnego z przybudówką, zlokalizowanego na działce nr [..] w N. [..], gmina K.. Obowiązek ten spoczywa na dwóch współwłaścicielach budynku, w stosunku do których organ egzekucyjny odrębnymi postanowieniami nałożył grzywny w celu przymuszenia do jego realizacji. Należy w tym miejscu podkreślić, że celem wymierzenia grzywny jest doprowadzenie do wykonania obowiązku. W tym właśnie przejawia się jej przymuszający charakter. Samo uiszczenie grzywny nie kończy postępowania egzekucyjnego, jeżeli podlegający wykonaniu obowiązek nadal nie zostanie zrealizowany. Przymuszający charakter grzywny wynika m.in. z art. 125 § 1 u.p.e.a., który stanowi o umorzeniu nieuiszczonej lub nieściągniętej grzywny w razie uprzedniej realizacji obowiązku. Innymi słowy, zapłata grzywny, o której stanowią przepisy rozdziału 2 działu III u.p.e.a. nie jest celem samym w sobie, tylko zmierza do wykonania obowiązku, którego istnienie przesądza o bycie prawnym postępowania egzekucyjnego.

Odmiennie aniżeli wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, z art. 121 § 5 u.p.e.a. ani z art. 122 § 1-2 u.p.e.a. nie wynika, jakoby w danym postępowaniu mogła zostać nałożona tylko jedna grzywna w celu przymuszenia, która w razie istnienia większej liczby zobowiązanych powinna zostać podzielona w równym stopniu między nich wszystkich. Posługiwanie się przez ustawodawcę liczbą pojedynczą w stosunku do nakładanej grzywny jest tylko wyrazem określonej techniki redagowania przepisów, a nie intencjonalnym ograniczeniem możliwości nakładania grzywny. Taki tok rozumowania byłby sprzeczny z celem egzekucji, prowadząc do utrudnienia jego realizacji, czyniąc niekiedy z samej grzywny instrument zupełnie nieefektywny, pozbawiony jakiejkolwiek presji finansowej nakierowanej na konieczność podjęcia określonego działania, którym w niniejszej sprawie jest rozbiórka obiektu budowlanego. W sytuacji istnienia jednego obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej, organ egzekucyjny dysponuje prawną możliwością nałożenia grzywny w celu przymuszenia na każdego ze zobowiązanych w pełnej wysokości. Dopiero wykonanie obowiązku będzie czyniło obowiązek uiszczenia grzywien bezprzedmiotowym. Innymi słowy, istnienie jednego obowiązku nie stoi na przeszkodzie wszczęciu administracyjnego postępowania egzekucyjnego względem wszystkich podmiotów na których spoczywa powinność jego realizacji. Dla zakończenia egzekucji istotne znaczenie ma wykonanie tego obowiązku, a nie uiszczenie grzywny przez któregokolwiek ze współwłaścicieli.

W przypadku, gdy obowiązek dotyczy przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, wysokość grzywny precyzyjnie określona jest przez ustawodawcę w art. 121 § 5 u.p.e.a. Organ egzekucyjny nie ma w tej materii możliwości żadnych modyfikacji. Stąd też czynienie temu organowi zarzutu, że wymierzył grzywnę każdemu ze zobowiązanych w maksymalnej wysokości nie może zasługiwać na uzasadnienie.

Z przedstawionych względów, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.