Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miasta Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Gd 247/24 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 22 listopada 2023 r. nr LVIII/1778/23 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobierania i wykorzystania dotacji 1. uchyla punkt 1. sentencji zaskarżonego wyroku dotyczący stwierdzenia nieważności § 5 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały i w tym zakresie skargę oddala; 2. uchyla punkt 3. sentencji zaskarżonego wyroku; 3. zasądza od C. Sp. z o.o. w Ł. na rzecz Rady Miasta Gdyni kwotę 510 zł (pięćset dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA) wyrokiem z 5 czerwca 2024 r., sygn. akt I SA/Gd 247/24 , po rozpoznaniu skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: spółka) na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 22 listopada 2023 r. nr LVIII/1778/23 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Gdyni przez osoby fizyczne i osoby prawne inne niż Gmina Miasta Gdyni oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania:

- w punkcie 1. stwierdził nieważność § 5 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały;

- w punkcie 2. oddalił skargę w pozostałym zakresie;

- w punkcie 3. zasądził od Rady Miasta Gdyni na rzecz strony skarżącej kwotę 780 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Rada Miasta Gdyni dnia 22 listopada 2023 r. podjęła uchwałę nr LVIII/1778/23 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Gdyni przez osoby fizyczne i osoby prawne inne niż Gmina Miasta Gdyni oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (dalej: uchwała). Uchwała została opublikowana w Dz. Urz. Woj. Pom. z 2023 r., pod poz. 5351.

Spółka zaskarżyła do WSA uchwałę w części dotyczącej § 2 ust. 10, § 3 ust. 6, § 5 ust. 2 pkt 3.

Zaskarżonym wyrokiem WSA uznał skargę za zasadną w części dotyczącej § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały, a w pozostałym zakresie skargę oddalił.

WSA wskazał, że zgodnie z treścią § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały – Kontrolujący, w związku z zakresem kontroli, ma prawo do sporządzania niezbędnych do kontroli, kopii, fotokopii, skanów, odpisów lub wyciągów z dokumentów oraz uzyskiwania, za zgodą kontrolowanego, poświadczenia ich za zgodność z oryginałem.

Mając na uwadze treść przytoczonego zapisu, WSA uznał, że z literalnego brzmienia uchwały wynika, że kontrolujący, w związku z zakresem kontroli, ma prawo do sporządzania niezbędnych do kontroli, kopii, fotokopii, skanów, odpisów lub wyciągów z dokumentów oraz uzyskiwania, za zgodą kontrolowanego, poświadczenia ich za zgodność z oryginałem. Oznacza to, że organ kontrolujący został wyposażony w uprawnienie, a na podmiot kontrolowany nałożono obowiązek – inne niż przewidziane w ustawie: osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu (...) oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, do wglądu do list obecności oraz ich weryfikacji; kontrolowany udostępnia dokumentację oraz listy obecności w terminie. Wynika z tego, że żądanie, aby kontrolowana placówka sporządziła niezbędne do kontroli odpisy, kopie lub wyciągi z dokumentów wykracza poza ustawę. Zapis ten nakłada na kontrolowanego obowiązek nie tylko specjalnego oddelegowania osób do sporządzenia dokumentów, lecz również poniesienia kosztów nie tylko dodatkowej pracy tych osób, ale również kosztów materiałów biurowych. Tymczasem nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Ustawodawca ograniczył swobodę prawodawczą organów samorządu i terenowej administracji do granic zakreślonych w upoważnieniach zawartych w poszczególnych ustawach. Żaden przepis prawa w tym w szczególności ustawa o finansowaniu zadań oświatowych nie przyznaje radzie miasta kompetencji do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat związanych z czynnościami organu kontrolującego wykorzystanie dotacji oświatowej. Tym samym, ustalenie w drodze uchwały trybu przeprowadzenia kontroli w omawianym zakresie stanowi o tym, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Na potwierdzenie swojej argumentacji WSA powołał się na wyrok NSA z 7 lipca 2021 r. sygn. akt I GSK 117/21.

W konsekwencji WSA stwierdził nieważność § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały, a w pozostałym zakresie skargę spółki oddalił.

Rady Miasta Gdyni – reprezentowana przez radcę prawnego – wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA w części stwierdzającej nieważność § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały.

Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: ppsa) – zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 754; dalej: ufzo), poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że z literalnego brzmienia spornego zapisu § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały nałożono na podmiot kontrolowany obowiązek sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów, kopii lub wyciągów z dokumentów, obowiązku specjalnego oddelegowania osób do sporządzenia dokumentów oraz poniesienia kosztów nie tylko dodatkowej pracy tych osób, ale również kosztów materiałów biurowych w sytuacji, gdy literalne brzmienie postanowienia § 5 ust. 2 pkt 3 przewiduje jedynie, że kontrolujący, w związku z zakresem kontroli, ma prawo do: sporządzania niezbędnych do kontroli, kopii, fotokopii, skanów, odpisów lub wyciągów z dokumentów oraz uzyskiwania, za zgodą kontrolowanego, poświadczenia ich za zgodność z oryginałem.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części 1. stwierdzającej nieważność § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zasądzenie na rzecz organu od skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także oświadczono o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę.

W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano.

Spór w sprawie sprowadza się do tego, czy zapis § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały nie narusza przepisu art. 38 ust. 1 ufzo, co stwierdził w zaskarżonym wyroku WSA aprobując w tym zakresie zarzut skargi wniesionej przez spółkę, a z czym nie zgadza się skarżący kasacyjnie organ.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 38 ust. 1 ufzo – organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.

Zgodnie zaś z § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały – Kontrolujący, w związku z zakresem kontroli, ma prawo do sporządzania niezbędnych do kontroli, kopii, fotokopii, skanów, odpisów lub wyciągów z dokumentów oraz uzyskiwania, za zgodą kontrolowanego, poświadczenia ich za zgodność z oryginałem.

Na podstawie treści powyższego zapisu WSA w zaskarżonym wyroku stwierdził, że na podmiot kontrolowany nałożono obowiązek sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów, kopii lub wyciągów z dokumentów, obowiązku specjalnego oddelegowania osób do sporządzenia dokumentów oraz poniesienia kosztów nie tylko dodatkowej pracy tych osób, ale również kosztów materiałów biurowych.

Tymczasem z postanowień § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały – jak trafnie zarzuca skarżąca kasacyjnie – nie wynika aby obowiązek sporządzania kopii, fotokopii, skanów, odpisów lub wyciągów z dokumentów spoczywał na kontrolowanym. Przeciwnie § 5 ust. 2 określa czynności realizowane przez kontrolującego: "2. Kontrolujący, w związku z zakresem kontroli, ma prawo do: (...)".

Zatem przetoczony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez WSA wyrok NSA z 7 lipca 2021 r., sygn. akt I GSK 117/21 został przywołany nietrafnie, ponieważ odnosi się do odmiennego stanu faktycznego. Mianowicie do zapisu uchwały o brzmieniu: "kontrolujący mają prawo do żądania wykonania kserokopii dokumentów", czyli sytuacji, gdy to na kontrolującego spada obowiązek wykonania rzeczonych kserokopii. W spornym zapisie § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały taki obowiązek nie został nałożony na kontrolowanego.

Powyższe prowadzi do wniosku, że Rada Miasta Gdyni zgodnie z prawem – w ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 38 ust. 1 ufzo – przyjęła uchwałę umożliwiającą pracownikom organu dotującego sporządzanie niezbędnych do kontroli, kopii, fotokopii, skanów, odpisów lub wyciągów z dokumentów. Jest to niezbędny – z uwagi na walor dowodowy – element realizacji obowiązku badania prawidłowości udzielania dotacji i jej rozliczenia.

W tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 188 i ppsa – w punkcie 1. sentencji wyroku uchylił zaskarżony wyrok WSA w punkcie 1. i w tym zakresie – na podstawie art. 151 ppsa – skargę oddalił.

W punkcie 2. sentencji wyroku Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu punktu 3. zaskarżonego wyroku WSA, dotyczącego zasądzenia kosztów sądowych, co było konsekwencją oddalenia skargi spółki.

O kosztach postępowania kasacyjnego (punkt 3 sentencji wyroku) Naczelny Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na zasądzone koszty sądowe (510 zł) składają się wpis od skargi kasacyjnej (150 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego (360 zł).