II SAB/Lu 74/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-10-21	
Data wpływu	2020-07-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Grzegorz Grymuza
Jerzy Parchomiuk
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Wójt Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono bezczynność organu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198;  art. 10, art. 4 ust 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a lit a; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325;  art. 149 par 1 , art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi A. G. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2020 r. dotyczący list obecności i delegacji służbowych sekretarza Gminy O. I. zobowiązuje Wójta Gminy do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] r. w zakresie dotyczącym listy obecności w pracy sekretarza Gminy O. B. W. za styczeń 2020 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego A. G. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania;	
Uzasadnienie
A. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w dniu [...] r. (data wpływu) skargę na bezczynność Wójta Gminy w sprawie jego wniosku z dnia [...]. o udostępnienie informacji publicznej, domagając się "1. udostępnienia żądanych informacji zgodnie z wnioskiem (...); 2. zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego, 3. zastosowania wobec Wójta Gminy T. P. art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej".

We wniosku skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie :

"1) Listy obecności w pracy sekretarz Gminy O. Pani B. W. za miesiąc grudzień 2019 roku oraz delegacji służbowych dwustronnie opisane za miesiąc grudzień 2020 roku.

2) Listy obecności w pracy sekretarz Gminy O. Pani B. W. za miesiąc styczeń 2020 roku oraz delegacji służbowych dwustronnie opisane za miesiąc styczeń 2020 roku".

Skarżący w uzasadnieniu skargi przedstawił przebieg korespondencji z organem.

Wskazał, że w odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy w piśmie z [...]. poinformował go, że z uwagi na czasochłonność przygotowania spornej informacji wniosek zostanie rozpatrzony w terminie do [...]. Wskazał przy tym na treść przepisu § 10 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, na podstawie którego Urząd Gminy O. w okresie od dnia [...]. do [...]. wykonywał wyłącznie zadania niezbędne do zapewnienia pomocy obywatelom.

W dniu [...]. skarżący wezwał Wójta Gminy do bezwzględnego przestrzegania prawa wynikającego z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2019r poz. 1429), dalej jako "u.d.i.p.".

W odpowiedzi na wezwanie organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z [...]

Następnie w piśmie z [...]. organ w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie list obecności i delegacji służbowych, oświadczył, że przekazuje :

"1) Kserokopie list obecności za miesiąc grudzień 2019 r. oraz za miesiąc styczeń 2020 r. Sekretarz Gminy O. - Pani B. W. przekazanych w piśmie nr [...]

2) Kserokopie delegacji służbowych dwustronnie opisanych za miesiąc 2020 r. Sekretarz Gminy O. - Pani B. W..

Poinformował jednocześnie, że "w miesiącu grudniu 2019 r. Sekretarz Gminy O. - Pani B. W. nie otrzymała polecenia wyjazdu służbowego".

Załączniki do tego pisma, wskazane w tym piśmie obejmowały: "Kserokopie list obecności - szt. 2 w 1" oraz "Kserokopie delegacji służbowych - szt. 1", jednak skarżący podniósł, że faktycznie załącznik pn. "Kserokopie delegacji służbowych - szt. 1" został mu przekazany, zaś gdy chodzi o drugi załącznik - "Kserokopie list obecności - szt. 2 w 1", to skarżący nie otrzymał listy obecności sekretarz Gminy za styczeń 2020r. Skarżący zarzuca więc, że Wójt [...] nie udzielił mu pełnej informacji publicznej, gdyż załącznik pn. "Kserokopie listy obecności – szt. 2 w 1", który otrzymał, to wyłącznie lista obecności za grudzień 2019 rok, na której są nazwiska: 1. T. P., 2. B. W..

Poza tym, zdaniem skarżącego, przedłużenie terminu załatwienia wniosku z uwagi na czasochłonność przygotowania odpowiedzi do [...]. (a więc 2 miesiące) stanowi naruszenie art. 13 ust.1 u.d.i.p. Działania Wójta Gminy skarżący postrzega jako arogancję, a jego bezczynność i działanie ocenia jako sprzeczne z wymogami u.d.i.p.

Organ przekazując do Sądu powyższą skargę wniesioną za jego pośrednictwem, przekazał plik dokumentów wraz z odpowiedzią na skargę.

Wśród załączonych dokumentów znajdują się listy obecności Wójta Gminy – T. P. oraz sekretarz Gminy - B. W. z grudnia 2019 r. oraz ze stycznia 2020 r. Znajduje się także pismo z dnia [...]. zawierające odpowiedź skierowaną do skarżącego A. G. na jego identycznej treści wniosek z tego samego dnia tj. [...]., dotyczący Wójta Gminy T. P., a nie sekretarz B. W.. Na piśmie tym organ wskazał dwa załączniki: "kserokopie list obecności – szt. 2 w 1" i "kserokopie delegacji służbowych – szt. 12". Również odpowiedź na skargę przesłana wraz z tymi dokumentami, dotyczy wniosku skarżącego dotyczącego Wójta Gminy T. P., a nie sekretarz B. W..

Odpowiedź na skargę na bezczynność dotyczącą sekretarz B. W., organ przesłał natomiast wraz z kolejną skargą A. G., zarejestrowaną pod sygn. akt II SAB/Lu 77/20, która ze względu na identyczny przedmiot i zawisłość sporu, prawomocnym postanowieniem z dnia [...]. została odrzucona. Odpowiedź tę, potwierdzoną za zgodność, Sąd dołączył do akt niniejszej sprawy.

W odpowiedzi tej organ przedstawił przebieg postępowania. Wyjaśnił, że pismem z dnia [...]., doręczonym skarżącemu w dniu [...]., powiadomił go, że informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a także o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację. Pismem z dnia [...]. skarżący wystąpił do Wójta z wezwaniem do przestrzegania prawa. W odpowiedzi na to pismo, Wójt pismem z dnia [...]., doręczonym skarżącemu w dniu [...]. powiadomił skarżącego, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...].

Następnie wraz z pismem z [...]., doręczonym skarżącemu w dniu 15 czerwca 2020r., w odpowiedzi na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, Wójt Gminy przekazał skarżącemu:

"1) kserokopie list obecności za miesiąc grudzień 2019 r. oraz za miesiąc styczeń 2020r. Sekretarz Gminy O., wyjaśniając jednocześnie, że wskazane pisma zostały przekazane skarżącemu wraz z pismem nr [...];

2) kserokopie delegacji służbowych dwustronnie opisanych za miesiąc styczeń 2020r. Sekretarz Gminy O.".

Wójt ponadto poinformował skarżącego w tym piśmie, że "w miesiącu grudniu 2019 r. Sekretarz Gminy B. W. nie otrzymała polecenia wyjazdu służbowego".

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego nieprzekazania listy obecności w pracy sekretarz Gminy za styczeń 2020 r., organ wskazał, że jest on niezasadny, gdyż żądane dokumenty zostały skarżącemu przekazane, co wynika z akt.

Natomiast organ wskazał na nadużywanie przez skarżącego prawa do informacji publicznej. Wyjaśnił, że skarżący cotygodniowo składa do Wójta Gminy ok. 2 wniosków o udzielenie informacji publicznej, od stycznia 2020r. do chwili obecnej to 31 wniosków (co potwierdza załączony wyciąg z rejestru takich wniosków). Zdaniem organu taka ilość wniosków składanych po odwołaniu skarżącego przez Wójta Gminy z funkcji przewodniczącego Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych sugeruje, że skarżący próbuje wykorzystać instytucję prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego, niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność organów administracji. W przekonaniu organu, wniosek skarżącego ma na celu utrudnianie funkcjonowania Urzędu Gminy O., nie służąc jakiemukolwiek dobru powszechnemu. Postępowanie skarżącego prowadzi wręcz do zagrożenia wynikającego z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do informacji osób, które chcą je realizować zgodnie z jego istotą, gdyż załatwianie wniosków skarżącego opóźnia realizację innych wniosków. Realizacja prawa do informacji publicznej nie może służyć zaspokojeniu indywidualnych potrzeb wnioskodawcy. Stosowanie trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej dla realizacji takiego celu nie było zamierzeniem ustawodawcy i nie podlega ochronie prawnej, również w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r., sygn. I OSK 2777/16).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga w części jest uzasadniona.

Skarżący we wniosku z dnia [...] r. domagał się udostępnienia przez organ list obecności sekretarz Gminy O. - B. W. za miesiące grudzień 2019 r. i styczeń 2020 r., a także jej delegacji służbowych za te same miesiące.

Nie ulega wątpliwości, że zarówno listy obecności pracowników organu administracji publicznej, jak i ich delegacje stanowią informację publiczną zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. (jako "dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych"). Wójt [...] jako organ władzy publicznej (art. 4 ust 1 pkt 1 u.d.i.p.) jest natomiast organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Bezspornie Wójt Gminy udostępnił skarżącemu listę obecności sekretarz Gminy B. W. za grudzień 2019 r. Udostępnił mu również jej delegacje służbowe ze stycznia 2020r., wyjaśniając, że w grudniu 2019 r. sekretarz nie miała takich delegacji. W świetle art. 10 u.d.i.p. za udzielenie informacji uważa się także poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, danej informacji nie posiada. Tylko brak reakcji takiego podmiotu, w tym pozostawienie wniosku bez rozpoznania w aktach, świadczyłoby o bezczynności tego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 12 marca 2014 r., I OSK 444/14; wyrok WSA w Opolu z dnia 18 marca 2014 r., II SAB/Op 8/14). Skoro organ wyżej wymienione dokumenty udostępnił skarżącemu, a w odniesieniu do delegacji sekretarz B. W. ze stycznia 2002 r. wyjaśnił, że ich nie posiada (bo nie były udzielone), to w tym zakresie zarzuty skargi nie są usprawiedliwione.

Natomiast w okolicznościach sprawy, na uwzględnienie zasługuje skarga w zakresie dotyczącym listy obecności ze stycznia 2020 r.

Skarżący podnosi, że choć w załączniku do pisma z dnia [...] r., stanowiącego odpowiedź na wniosek z [...] r., organ wskazał, że udostępnia skarżącemu "Kserokopie listy obecności - szt. 2 w 1", to jednak faktycznie organ przesłał tylko jedną listę z grudnia 2019 r., zawierającą podpisy Wójta Gminy - T. P. oraz sekretarz Gminy - B. W..

Oświadczenie skarżącego - w świetle okoliczności sprawy - Sąd uznał za wiarygodne.

Stanowisko Sądu wynika przede wszystkim z niejednoznacznego obiegu dokumentów związanych ze spornym wnioskiem skarżącego. Organ przekazując Sądowi w niniejszej sprawie skargę, nadesłał wprawdzie odpowiedź na skargę wraz z dokumentacją, ale dotyczącą innego wniosku skarżącego (dotyczącego Wójta Gminy T. P.), a nie wniosku dotyczącego sekretarz Gminy B. W.. Natomiast w odpowiedzi na skargę (dołączonej z akt sprawy II SAB/Lu 77/20, a więc dotyczącej sekretarz B. W.) organ wskazał, że w piśmie z dnia [...]. wyjaśnił skarżącemu, że przekazał mu "kserokopie list obecności za miesiąc grudzień 2019 r. oraz za miesiąc styczeń 2020r. Sekretarz Gminy O., wyjaśniając jednocześnie, że wskazane pisma zostały przekazane skarżącemu wraz z (innym) pismem nr [...]" Z pisma o tym numerze, nadesłanego do akt niniejszej sprawy, a stanowiącego odpowiedź organu na (inny) wniosek skarżącego (również z dnia [...]. dotyczący list obecności i delegacji służbowych nie sekretarz Gminy B. W., lecz Wójta gminy T. P.), wynika, że organ przesłał skarżącemu "kserokopie list obecności – szt. 2 w 1". Oznacza to, że organ odpowiadając na wniosek skarżącego z [...] r. dotyczący sekretarz Gminy B. W. faktycznie nie przekazał skarżącemu wraz z tym pismem żądanych dokumentów, a jedynie wyjaśnił, że dokumenty te przekazał wraz z innym pismem z dnia [...] r., dotyczącym odpowiedzi na wniosek skarżącego dotyczący Wójta Gminy T. P..

Jednocześnie z dokumentacji nadesłanej przez skarżącego nie wynika, by faktycznie sporną listę obecności ze stycznia 2020 r. skarżący otrzymał od organu, zaś w ocenie Sądu, nie ma podstaw do pozbawienia wiarygodności oświadczeń skarżącego. Sąd zauważył, że skarżący nadesłał do akt sprawy szereg odpisów dokumentów, jakie otrzymał od organu, w tym również dokumenty udostępnione mu na wniosek z dnia [...]. tj. delegacje służbowe sekretarz Gminy B. W. i lista jej obecności w pracy za grudzień 2019r. - odpisy te znajdują odzwierciedlenie w oryginalnej dokumentacji nadesłanej przez organ; w dokumentacji nadesłanej przez skarżącego brak jedynie spornej listy obecności sekretarz Gminy B. W. ze stycznia 2020r. Choć zasadniczo przyjmuje się, że urzędowe doręczenie przesyłki stanowi potwierdzenie, że to co ona zawiera, faktycznie zostało doręczone, to jednak okoliczności konkretnej sprawy mogą podważyć to domniemanie. Taka sytuacja – w ocenie Sądu - zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż w świetle nadesłanej przez organ dokumentacji i sposobu udostępniania żądanej informacji, nie sposób stwierdzić niewątpliwie, że sporna informacja została skarżącemu przekazana, nie można też wykluczyć błędu i pominięcia przez organ jednego z dokumentów.

W związku z tym Sąd uznał za usprawiedliwione okolicznościami sprawy zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...]. w zakresie listy obecności w pracy sekretarz Gminy B. W. za styczeń 2020 r. Podstawą zobowiązania organu jest przepis art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz.2325), dalej jako "p.p.s.a.", zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Wbrew zarzutom skargi, Sąd nie stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wyżej wskazano – Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku w zakresie listy obecności za styczeń 2020r. wobec niejednoznaczności przekazania skarżącemu żądanych informacji – organ w odpowiedzi na skargę dotyczącej innego wniosku wyjaśnia, że sporne dokumenty przekazał w odpowiedzi na inny wniosek, a jednocześnie skarżący przedstawia pliki dokumentacji otrzymanej od organu, wśród której nie ma spornej listy obecności; są to okoliczności, które nie pozwalają wykluczyć, że omyłkowo organ wskazanego dokumentu nie dołączył do innych, przekazywanych skarżącemu dokumentów. Zdaniem Sądu nie ma jednak podstaw do zarzucenia organowi braku należytej staranności w załatwianiu wniosku skarżącego. Rzeczywiście z akt wynika, że skarżący składa wiele wniosków, w tym identycznej treści i tego samego dnia - dotyczy to także wniosków z [...]. (jeden dotyczący Wójta Gminy T. P., zaś drugi sekretarz Gminy B. W.). W związku z liczną korespondencją i wymianą pism możliwe są błędy i pomyłki, co nie świadczy o niedbalstwie, czy lekceważeniu przez organ ustawowych obowiązków. Wójt [...] niezwłocznie po podjęciu po okresie zawieszenia działalności urzędu tj. [...]. udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek i w znacznej części udostępnił żądaną informację. Pomimo więc zobowiązania go obecnie przez Sąd do załatwienia wniosku skarżącego w części dotyczącej listy obecności sekretarz B. W. za styczeń 2020 r., nie można mu zarzucić bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.

W pozostałym zakresie tj. obejmującym listy obecności B. W. za grudzień 2019 r. oraz w zakresie jej delegacji służbowych za grudzień 2019 r. i styczeń 2020 r. Sąd natomiast oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdyż w tej części organ załatwił wniosek skarżącego w sposób prawidłowy. Wbrew zarzutom, udostępnienie tych informacji nie miało miejsca z naruszeniem art. 13 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku". W przedmiotowej sprawie tak właśnie postąpił Wójt Gminy, informując wnioskodawcę pismem z dnia [...] r., że żądana informacja zostanie udzielona do dnia [...] r., tj. w ciągu 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Informacji (w tym zakresie) ostatecznie udzielono pismem z dnia [...] r.

Wprawdzie przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz.374 ze zm.) rozstrzygają, że sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej stanowią kategorię spraw pilnych, w stosunku do których wyłączona została regulacja z art. 15 zzs ust. 1 cyt. ustawy o COVID (zob. wyrok WSA z dnia 28 kwietnia 2020r., II SAB/Łd 12/20; II SAB/Ol z dnia 22 października 2020r., II SAB/Ol 44/20), to jednak w niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i rozstrzygnięcia zawarte w tej ustawie, a nie przepisy ustawy o COVID-19. Dlatego zastosowanie miał art. 13 ust. 2 u.d.i.p., na podstawie którego organ przedłużał termin załatwienia wniosku skarżącego. Ustawodawca, co prawda, nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jednak organ wyjaśnił, że opóźnienie w odpowiedzi na wniosek wynika z sytuacji epidemiologicznej. Nie powinno zaś budzić wątpliwości, że w związku z tą sytuacją utrudnione i ograniczone było funkcjonowanie m.in. urzędów. Nie można zatem przyjąć, że organ w sposób dowolny przedłużył termin na udzielenie informacji publicznej, nie ma więc podstaw do zarzucenia organowi "arogancji", czy lekceważenia obowiązków ustawowych.

Natomiast gdy chodzi o sformułowane w skardze żądanie zastosowania przez Sąd przepisu art. 23 u.d.i.p., należy wyjaśnić, że nie należy to do kompetencji sądu administracyjnego.

Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji, przy czym o zwrocie kosztów postępowania (uiszczonego wpisu - [...] zł) Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a.