I OSK 1038/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-01-17	
Data wpływu	2018-03-19	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Monika Nowicka /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk	
Symbol z opisem	6197 Służba Celna
658	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	III SAB/Gd 32/17	
Skarżony organ	Dyrektor Izby Administracji Skarbowej	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 1948; art. 170 ust. 1 pkt. 1; Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
Dz.U. 2016 nr 0 poz 1947; art. 276 ust. 2; Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 149 § 1 pkt. 1, art. 133, art. 184;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 32/17 w sprawie ze skargi M. W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącego stosunku służbowego oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 20 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 32/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego M. W. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w G., reprezentowany przez radcę prawnego P. S., wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 277 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o KAS", przez błędne uznanie, że w sprawie dotyczącej niezłożenia propozycji służby/pracy w jednostkach KAS właściwy jest sąd administracyjny,

b) art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. przez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w G., nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie pozostawał bezczynny nie wydając żądanej przez skarżącą decyzji,

c) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi na bezczynność oraz zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, podczas gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje tego organu do wydania takiego rozstrzygnięcia;

d) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie, podczas gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna zostać odrzucona,

e) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które w konsekwencji powinno być zakończone decyzją administracyjną, podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika taka wola ustawodawcy;

2) naruszenie prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy - art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948 ze zm.), powoływanej dalej "Przepisy wprowadzające", w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te, a w szczególności art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających, stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby skarżącej, podczas gdy jej stosunek służbowy wygasł z mocy prawa i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi na podstawie art. 189 P.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od strony skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Rzecznik Praw Obywatelskich, który zgłosił udział w sprawie w postępowaniu przed Sądem I instancji, w piśmie z [...] lutego 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że Sąd I instancji dokonał wykładni przepisów prawa w zgodzie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Organ pozostaje w bezczynności polegającej na niewydaniu rozstrzygnięcia kształtującego prawa i obowiązki funkcjonariusza. Tym samym istnieje potrzeba potwierdzenia istniejącego stanu prawnego, gdyż na tle stosunku służbowego skarżącej istnieje spór, czy taki stosunek istnieje, czy też został skutecznie rozwiązany z dniem 31 sierpnia 2017 r. Środkiem pozwalającym na rozstrzygnięcie tego sporu jest zobowiązanie Dyrektora IAS do wydania deklaratoryjnej decyzji o zwolnieniu ze służby w KAS w trybie art. 170 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 3 Przepisów wprowadzających stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Tylko taka wykładnia gwarantuje zgodność z art. 60 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Otwiera ona bowiem drogę do oceny przez sąd administracyjny tego, czy brak nowych warunków pełnienia służby nie nosi cech dyskryminacji, a zatem tego, czy dostęp do służby publicznej następuje na jednakowych zasadach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 P.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania oraz na naruszeniu prawa materialnego. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 P.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych). Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Otóż M. W. - funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej złożyła skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. polegającą na niezłożeniu jej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby na zasadach przewidzianych w art. 165 ust. 7 Przepisy wprowadzające. Skarżąca była funkcjonariuszem Służby Celnej w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799 ze zm.) i z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, z mocy art. 165 ust. 3 Przepisów wprowadzających, stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej.

W ocenie organu w zaistniałej sytuacji, nie pozostawał on w bezczynności, gdyż – na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających – z dniem 31 sierpnia 2017 r. stosunek służbowy M. W. wygasł z mocy prawa, a ponadto, zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, w sprawie nie jest właściwy sąd administracyjny. W art. 276 ust. 1 ustawy o KAS dotyczącym rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego instytucja "wygaśnięcia stosunku służbowego" nie została wymieniona, a zatem – zgodnie z art. 277 cytowanej ustawy – w przypadku roszczenia uczestniczki postępowania związanego z nieprzedstawieniem jej nowych warunków pełnienia służby – właściwy jest sąd pracy.

Sąd I instancji uznał natomiast, że przepisy ustawy o KAS i Przepisy wprowadzające, pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, interpretowane jednak w oparciu o art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, pozwalały na przyjęcie stanowiska, że taki obowiązek spoczywa na organie. Sąd wywiódł swoje stanowisko z brzmienia art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających, zgodnie z którym wygaśnięcie stosunku służbowego ustawodawca nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, a także z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, zgodnie z którym w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Sąd dalej uznał, że wyłącznie wydanie takiej decyzji gwarantowało funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej, który nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby albo zatrudnienia, prawo do sądu. W rezultacie podstawą prawną do wydania decyzji stanowił art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Ten sposób interpretacji art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, był ponadto uzasadniony tym, że reforma służby nie mogła usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie w stosunku do tych funkcjonariuszy, którym nie zaproponowano pełnienia dalszej służby (zatrudnienia). Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, Sąd uznał brak objęcia ochroną sądową wyłącznie funkcjonariuszy, którym z niewiadomych dla nich przyczyn ustawodawca wygasił stosunku służbowe, nie obligując organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do wygaśnięcia tych stosunków.

Stanowisko Sądu I instancji sprowadzające się do przyjęcia bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. było uzasadnione. Rację też należy zatem przyznać Rzecznikowi Praw Obywatelskich.

Podkreślenia wymaga, że stosunek służbowy funkcjonariusza nawiązuje się na podstawie mianowania, a zatem w takim przypadku powstaje stosunek o charakterze administracyjnoprawnym. Stosunek ten charakteryzuje, z jednej strony – pewne ograniczenie praw, dyspozycyjność, hierarchiczne podporządkowanie oraz nadrzędność interesu służby nad interesem jednostkowym funkcjonariusza (vide wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 października 2004 r. sygn. akt K 1/2004), z drugiej jednak strony – cechuje go prawo do szeregu dodatkowych uprawnień i większa trwałość niż stosunek pracy, regulowany przepisami Kodeksu pracy. Z tego m. in. powodu nietrafne było odwoływanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2000 r. sygn. akt K 1/99, który dotyczył uznania za zgodny z art. 12, art. 32, art. 65 ust. 5 i art. 79 Konstytucji RP przepisu art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. poz. 872 ze zm.). Przepis ten bowiem wprawdzie zawierał regulację prawną zbliżoną do regulacji zawartej do art. 170 ust. 1 Przepisów wprowadzających, to jednak odnosił się do osób nie będących funkcjonariuszami, a pracownikami. Wyrok ten w niniejszej sprawie nie był zatem miarodajny. Nie mogło też mieć znaczenia w sprawie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 2023/11, gdyż zostało ono wydane w innym stanie prawnym.

W związku z tym, pomimo że art. 170 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających zawiera jedynie sformułowanie, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy o KAS, oraz stosunku służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy o KAS, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a zatem przepis ten nie stanowi wprost o obowiązku organu do wydania w takim przypadku decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie ze służby funkcjonariusza z dniem 31 sierpnia 2017 r., to taki obowiązek organu należy jednak w tym przypadku przyjąć. Skoro bowiem – z mocy art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających – wynika, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, a więc ustawodawca zrównuje w ten sposób skutki prawne zwolnienia ze służby ze skutkiem wygaśnięcia stosunku służbowego, to w analizowanej sytuacji zachodzi domniemanie załatwienia sprawy również w formie decyzji, której podstawę prawną stanowić będzie art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS.

W rozpoznawanej sprawie uczestniczka postępowania nie otrzymała pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, zachodziła więc konieczność wydania decyzji stwierdzającej zwolnienie jej ze służby.

Wprawdzie wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie przedstawiono w terminie do dnia 31 maja 2017 r. propozycji nowych warunków służby lub nowych warunków pracy, następuje w dniu 31 sierpnia 2017 r., ale ponieważ powyższe terminy materialne wyznaczają jedynie terminy dla skorzystania przez organ ze swych kompetencji, a w sprawie rozpoznawanej, organ zaniechał swojego działania, bo nie przedstawił stronie żadnej propozycji nowych warunków służby bądź pracy, ani też nie wydał decyzji stwierdzającej zwolnienie jej ze służby, to powyższa regulacja nie mogła mieć w tym przypadku żadnego znaczenia. Innymi słowy więc trzeba w tej sprawie przyjąć, że termin materialny, odnoszący się do daty 31 sierpnia 2017 r., o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 P.w. KAS, wywołuje właściwy skutek, o ile organ skorzysta ze swojej kompetencji w terminie do dnia 31 maja 2017 r.

Z tych powodów zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego, tj. art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS skład orzekający uznał za niezasadny, a tym samym nie były usprawiedliwione również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Skoro bowiem Sąd Wojewódzki prawidłowo stwierdził, że regulacje prawnomaterialne obowiązujące w rozpoznawanym stanie faktycznym, wymagały wydania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej decyzji dotyczącej stosunku służbowego strony, a pod którym to określeniem, skład orzekający rozumie decyzję stwierdzającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby, to nie można było skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., ani art. 149 § 1 P.p.s.a. Niniejsza sprawa, jak wykazano powyżej, należała do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności, co też Sąd Wojewódzki uczynił.

Niezasadnie również twierdził skarżący kasacyjnie organ, że Sąd I instancji naruszył art. 133 § 1 P.p.s.a. Nic nie wskazuje bowiem na to, że wydając zaskarżony wyrok, Sąd Wojewódzki nie orzekał na podstawie akt sprawy. Okoliczność natomiast, że Sąd I instancji nie podzielił stanowiska materialnoprawnego organu nie może dowodzić, że powyższy przepis został naruszony. Tak samo fakt, że zaskarżony wyrok nie był dla skarżącego kasacyjnie satysfakcjonujący nie dowodzi jeszcze, że Sad I instancji naruszył art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, ze kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m. in. bezczynność. Ma on więc charakter wyłącznie ustrojowy, a zatem wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd Wojewódzki nie dokonał w sprawie kontroli działalności administracji publicznej albo że ocenę swą oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Z tych powodów Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak sentencji.