Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka,, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Starszy asystent sędziego Monika Samcik, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji.

Zaskarżoną decyzją z dnia 15 kwietnia 2015 r., nr [...], Prezes K. R. U. S. działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (j.t. Dz.U z 2013 r. poz. 1403 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Komisji (UE) Nr 1408/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minims w sektorze rolnym (Dz. Urz. UE L 352 z dnia 24 grudnia 2013 r.), rozpatrując wniosek H. K. z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz uwzględniając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 490/14, postanowił odmówić umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres [...] w kwocie [...]zł.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że występująca z wnioskiem prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha fizycznych, co stanowi [...] ha przeliczeniowych. Ubezpieczeniu społecznemu rolników podlegała od dnia [...] sierpnia 1999 r. do dnia [...] stycznia 2014 r. W okresie od [...] października 2000 r. do [...] sierpnia 2001 r. prowadziła działalność gospodarczą przy ubezpieczeniu w KRUS. Aktualnie pobiera emeryturę z ZUS. Jej mąż nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników i pobiera rentę z ZUS.

Z podlegania ubezpieczeniu społecznemu wynika ustawowy obowiązek opłacania składek na to ubezpieczenie. Ponieważ wnioskodawczyni nie wywiązała się z tego obowiązku doprowadziło to do powstania znacznego zadłużenia powiększonego o odsetki za zwłokę. Przy czym o narastającym zadłużeniu była systematycznie informowana, jak również o możliwości spłaty tego zadłużenia w układzie ratalnym. Kilkakrotnie stosowano ulgę w postaci rozłożenia zaległości na raty, jednak układy ratalne zostały zerwane z powodu niedotrzymania przez skarżącą warunków spłaty.

W trakcie przeprowadzonego postępowania ustalono, że ZUS Inspektorat w B. P. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. przyznał wnioskodawczyni emeryturę.

W dniu [...] marca 2015 r. wnioskodawczyni dostarczyła za pośrednictwem poczty pisemne dodatkowe uzasadnienie wniosku, w którym podniosła jako źródło złej sytuacji sankcje nałożone na nią przez ARiMR oraz nieuwzględnienie przez ZUS przy naliczaniu świadczenia okresów podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników w związku z nieopłaceniem za ten okres wynikających z ustawowego obowiązku składek.

W trakcie wizytacji w gospodarstwie domowym wnioskodawczyni przekazała pracownikowi KRUS informację, że sama ponosi koszty utrzymania domu oraz wspiera córkę i jej dzieci, które często chorują, co pociąga za sobą znaczne wydatki. Dodatkowo poinformowała, że pobiera dopłaty z ARiMR w kwocie około [...] zł rocznie i zobowiązała się do dostarczenia dokumentacji, która pozwoli na szczegółową analizę ponoszonych przez nią kosztów.

W dniu [...] kwietnia 2015 r. dostarczyła kserokopię faktury za prąd na kwotę [...]zł wystawionej na rzecz jej męża, paragon fiskalny wystawiony przez aptekę na kwotę [...]zł, który nie jest dokumentem imiennym, potwierdzenie wydania z magazynu węgla kamiennego, które nie jest dokumentem imiennym i nie potwierdza poniesionych przez nią kosztów zakupu, kserokopię faktury za wywóz śmieci na kwotę [...]zł wystawionej na męża, kserokopię faktury za wodę na kwotę [...]zł wystawionej na męża, kserokopię dowodu wpłaty podatku za 2015 rok na konto Urzędu Gminy H. na kwotę [...]zł, kserokopię pokwitowania wpłaty podatku od nieruchomości na konto Urzędu Miasta B. P. na kwotę [...]zł.

W ocenie organu przedstawione przez skarżącą dokumenty nie pozwalają na pełną i dokładną analizę jej kosztów i dochodów, gdyż np. podatki są kosztem ponoszonym raz w roku, opłaty za wodę i prąd dokonywane są zaś kilka razy w roku. Po zsumowaniu udokumentowanych wydatków, których nie można uznać za wydatki miesięczne stwierdzono, że wynoszą one [...] zł, zaś dochody, które podała wnioskodawczyni do protokołu podczas wizyty pracownika KRUS wynoszą [...] zł miesięcznie (świadczenia emerytalne) oraz dodatkowo [...] zł rocznych płatności z ARiMR.

Organ wskazał, że z informacji uzyskanych z ARiMR wynika, że wnioskodawczyni w latach 2010-2014 pobrała dopłaty w łącznej wysokości [...] zł. W takiej sytuacji z relacji dochodów i wydatków jednoznacznie wynika zdaniem organu, że skarżąca jest w stanie spłacić zadłużenie w układzie ratalnym.

Wnioskodawczyni nie dostarczyła dokumentacji potwierdzającej dochody rodziny z tytułu pobieranych świadczeń ZUS oraz wysokości płatności bezpośrednich z ARiMR. Nie udokumentowała również innych zdarzeń losowych, które nie pozwalają na spłatę zadłużenia. Dostarczona dokumentacja nie potwierdza jednoznacznie ponoszonych przez nią osobiście kosztów utrzymania. Jednocześnie po raz kolejny organ zauważył, że koszty opłat bieżących oraz podatków wynikają z faktu prowadzenia gospodarstwa domowego i rolnego.

Z analizy dokumentów wynika, że sytuacja finansowa skarżącej nie ma charakteru przejściowego i nie nosi cech czynników niezależnych, nie pozwoli również na stabilizację sytuacji finansowej w gospodarstwie.

W ocenie KRUS stan faktyczny nie uzasadnia twierdzenia, że po stronie wnioskodawczyni jako osoby zainteresowanej występuje interes w umorzeniu należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od [...] marca 2002 r. do [...] lutego 2011 r., rozumiany jako trudna sytuacja materialna.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie H. K. wnosiła o umorzenie składek, przedstawiając ogólnie swoją trudną sytuację materialną. Podniosła dodatkowo, że Sąd wydał już trzy wyroki w niniejszej sprawie, których organ administracji nie uwzględnił.

W odpowiedzi na skargę Prezes K. R. U. S. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Cytowany przepis pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi wprawdzie w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów dających podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, jednakże w sytuacji, kiedy akt ten posiada wady brane przez Sąd pod rozwagę z urzędu. Taka sytuacja występuje w tej sprawie.

Przedmiotem kontroli Sądu w tym postępowaniu jest negatywna dla skarżącej decyzja administracyjna z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], która wydana została po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie poprzednich decyzji wydanych w tej samej sprawie przez Inne, po raz pierwszy wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 670/11, po raz drugi wyrokiem z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 793/12 i po raz trzeci wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 490/14.

Ostatnim wyrokiem Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa K. R. U. S. z dnia [...] marca 2014 r. jako organu odwoławczego, a zatem sprawa winna była być rozpoznana ponownie przez ten sam organ odwoławczy. Tymczasem Prezes K. R. U. S. działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1403 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Komisji (UE) Nr 1408/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minims w sektorze rolnym (Dz. Urz. UE L 352 z 24 grudnia 2013 r.), wydał rozstrzygnięcie, w którym odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od [...] marca 2002 r. do [...] lutego 2011 r. w kwocie [...]zł, a więc orzekał wyłącznie co do istoty sprawy, jak organ pierwszej instancji.

Tymczasem zauważyć należy, że przepis art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej jako "k.p.a."), zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego.

Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o treści (sentencji) innych niż wymienione w powołanym przepisie. Są to zatem decyzje:

1) o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.),

2) o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub w części i orzekające w tym zakresie co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.),

3) kasacyjne uchylające zaskarżoną decyzję i umarzające postępowanie pierwszej instancji w całości lub w części (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine),

4) o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.),

5) kasacyjne o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.).

Każde inne rozstrzygnięcie niż wskazane w dyspozycji art. 138 k.p.a., zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy albo po uchyleniu przez Sąd zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest więc niedopuszczalne. Organ odwoławczy stosuje tylko i wyłącznie takiego rodzaju rozstrzygnięcia, które zostały przewidziane w art. 138 k.p.a., przy czym "rozstrzygnięcie" sprawy stanowi obligatoryjny element decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 k.p.a.).

Przepis art. 138 k.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie w przypadku powtórnego rozpatrzenia sprawy, ponieważ art. 127 § 3 k.p.a. in fine nakazuje stosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odpowiednio przepisów dotyczących odwołań od decyzji.

Tym samym w postępowaniu w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy jedynie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości lub w części daje możliwość merytorycznego orzekania w uchylonym zakresie. Bez takiego rodzaju uchylenia organ odwoławczy nie może orzekać bezpośrednio co do istoty sprawy, tak jak czyni to organ pierwszej instancji, bowiem przepis art. 138 k.p.a. nie przewiduje takiej możliwości. Niewątpliwie zatem zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy.

Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Przy czym ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz winna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. Tak więc w sytuacji, gdy w ocenie organu drugiej instancji należało zastosować inny – niż to uczynił organ pierwszej instancji – przepis prawa materialnego, wystarczające i prawidłowe jest orzeczenie przez organ odwoławczy o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, z jednoczesnym podaniem właściwej w jego ocenie podstawy prawnej i omówieniu tej kwestii w uzasadnieniu własnej decyzji.

Zatem decyzja Prezesa KRUS wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, jako wydana w postępowaniu odwoławczym, winna pozostawać w zgodzie z przepisem art. 138 k.p.a., a w okolicznościach tej sprawy tak nie jest.

W konsekwencji w sytuacji, gdy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywało się w swojej treści z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji doszło do naruszenia prawa, gdyż podzielając ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji – zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – organ odwoławczy mógłby jedynie utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

Podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w wyniku rażącego naruszenia prawa stanowi przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., według którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 490/05 (LEX nr 196696) stwierdził, że "(...) istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych".

W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w poglądach doktryny przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 76/05).

W takich okolicznościach w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 138 k.p.a. Treść sentencji zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu rozstrzygnięć, jakie z tego przepisu wynikają. Prezes KRUS rozstrzygając sprawę, ani nie powołał w podstawie prawnej wydanej decyzji przepisu art. 138 k.p.a., ani też się do niego nie zastosował, a tym samym w istocie nie wypowiedział się o "losach" zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...],

Organ odwoławczy w osnowie decyzji wyraźnie wskazał, że decyzja została podjęta z uwzględnieniem wyroku WSA w Lublinie z dnia 9 grudnia 2014 r. (bez oznaczenia w decyzji sygnatury sprawy w jakiej wyrok zapadł), którym uchylono decyzję tego organu z dnia [...] marca 2014 r. W to miejsce Prezes KRUS wydał zaś decyzję orzekającą bezpośrednio co do istoty sprawy, której to wydać nie mógł bez uchylenia poprzedzającego ją orzeczenia z dnia [...] sierpnia 2012 r. W postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jedynie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości lub w części daje możliwość orzekania merytorycznego w uchylonym zakresie (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Bez takiego uchylenia organ odwoławczy nie może orzekać bezpośrednio co do istoty sprawy, tak jak czyni to organ pierwszej instancji, gdyż przepis art. 138 k.p.a. nie przewiduje takiej możliwości.

Konkludując, Prezes KRUS po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mógł wydać decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Obowiązany był natomiast wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. W sytuacji zaś, gdy w wyniku rozpoznania sprawy jego rozstrzygnięcie pokrywałoby się z rozstrzygnięciem pierwszoinstancyjnym, postępując zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., winien utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

Oczywiste i rażące naruszenie wskazanych reguł orzekania w postępowaniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Sąd nie badał jednocześnie zasadności pozostałych podniesionych w skardze zarzutów, które wobec powołanych uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę po raz kolejny organ obowiązany będzie jednakże uwzględnić uwagi zawarte w zapadłych w tej sprawie wcześniejszych wyrokach.

Mając powyższe rozważania na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.