Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 202/15 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania i przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2015 roku , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 202/15, oddalił skargę P. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania i przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Pismem z dnia [...] 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...].

Następnie organ wyznaczał terminy oględzin na dzień [...] 2014 r. i [...] 2014 r. Jednak ich nie przeprowadzono, gdyż skarżący wniósł o przełożenie terminu wyznaczonego na [...] 2014 r. z powodu wyjazdu, zaś w dniu [...] 2014 r. nie udostępnił terenu posesji. Podczas przeprowadzonych w dniu [...] 2014 r. oględzin organ nie dokonał jednoznacznych ustaleń wskazujących na zmianę sposobu użytkowania budynku. Organ wyjaśnił, że podjął wszelkie możliwe czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, pomimo trudności w przeprowadzeniu oględzin. W szczególności organ stwierdził, że nie zebrał niepodważalnych dowodów świadczących o zmianie sposobu użytkowania, tj. dowodów na podjęcie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Udostępnione przez strony dowody, w tym także przesłane przez uczestniczki postępowania zdjęcia, nie świadczą o zmianie sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego na pensjonat. Również stwierdzone przez organ fakty, takie jak parkowanie samochodów przez osoby nieznane mieszkańcom ulicy, wchodzenie na posesję skarżącego z bagażami czy też zamieszczanie na portalach internetowych oferty wynajmu, nie potwierdzają w sposób nie budzący wątpliwości, że miała miejsce zmiana sposobu użytkowania. Tym bardziej, że skarżący stwierdził, że osoby na zdjęciach to jego znajomi, rodzina, rodzice dzieci zaprzyjaźnionych z ich dzieckiem.

W związku z powyższym PINB dla miasta na prawach powiatu w [...], decyzją z dnia [...] 2014 r. działając na podstawie art. 71 a, 80 ust. 2 pkt 1, 81 ust. 1 pkt 2 oraz 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej P.b.), orzekł o braku podstaw do wstrzymania użytkowania, nałożenia obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów i przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyły S. K. i T. K. właścicielki sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...], wnosząc zastrzeżenia do przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego. Organ I instancji nie zapoznał się z projektem budowlanym oraz nie dokonał oględzin wnętrza przedmiotowego budynku, gdyż podczas oględzin w dniu [...] 2014 r. odebrał jedynie oświadczenia B. i P. W., na których jedynie oparł się wydając decyzję, pomijając dowody przedłożone przez uczestniczki postępowania.

Po rozpatrzeniu sprawy na skutek tego odwołania, decyzją z dnia [...] 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że wydanie przez organ I instancji decyzji było przedwczesne. Stanowisko organu I instancji zasadnie zakwestionowały strony wnoszące odwołanie, a także inna strona mieszkająca przy ul. [...], która w trakcie postępowania oświadczyła pisemnie, że przedmiotowy budynek jest użytkowany jako pensjonat. W przedmiotowej sprawie konieczne było wyjaśnienie sprawy, które pozwoli na podjęcie właściwego rozstrzygnięcia. Organ administracji publicznej, wykonując ustawowe zadania, nie powinien być bezradny przy ustalaniu faktów. W szczególności nie można akceptować uniemożliwiania przez właścicieli obiektu budowlanego przeprowadzenia dowodu, który by ten stan potwierdził lub mu zaprzeczył. W razie bezzasadnej odmowy okazania przedmiotu oględzin organ powinien zastosować karę grzywny na podstawie art. 88 § 1 k.p.a. Konieczne było przeprowadzenie oględzin obiektu (wszystkich pomieszczeń budynku) z zachowaniem procesowych rygorów. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Skargę na powyższą decyzję wniósł P. W. żądając jej uchylenia. Skarżący zarzucił naruszenie: art. 138 § 2 k.p.a. przez nie wykazanie, iż rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji było niemożliwe przy zastosowaniu art.136 k.p.a.; art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art.7, 8, 77 §1, 107 § i 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie decyzji w sposób lakoniczny, nie pozwalający na odkodowanie stanowiska organu, która z przesłanek z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego zaistniała.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 136 Kpa, organ stwierdził, że w sprawie nie zachodziła potrzeba uzupełnienia dotychczasowych dowodów i materiałów, lecz zebrania ich od podstaw. Ustalenie faktycznego sposobu użytkowania obiektu może doprowadzić do zmiany podstawy prawnej orzekania w przedmiocie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie dopatrzył się naruszenia prawa i oddalił skargę. Sąd zwrócił uwagę, że postępowanie administracyjne toczyło się w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania. Organ I instancji stwierdził w istocie brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 71a P.b. Organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. organ odwoławczy trafnie ocenił wadliwość postępowania przed organem I instancji jako istotną, a w związku z tym niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym, gdyż postępowanie uregulowane przepisami art. 71 i 71 a Prawa budowlanego należy przeprowadzić w całości, na nowo, z uwzględnieniem wszystkich przesłanek określonych w art. 71. Postępowanie legalizacyjne prowadzone w trybie art. 71a P.b. dotyczy wyłącznie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego prawem zgłoszenia. Natomiast art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. stanowi, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Stosownie zaś do treści art. 71 ust. 2 zmiana sposobu użytkowania wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi.

Zaskarżona decyzja kasacyjna zawierała wskazania odnoszące się do przeprowadzenia postępowania w pełnym zakresie, a następnie podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu właściwe przepisy Prawa budowlanego. Stanowisko [...] WINB w [...] w tym zakresie było prawidłowe już tylko jak się weźmie pod uwagę treść rozstrzygnięcia i zawartość uzasadnienia decyzji organu I instancji, gdyż organ ten nie wyjaśnił sprawy w sposób pozwalający na podjęcie stanowczego rozstrzygnięcia. W sprawie niniejszej sporne było czy miała miejsce samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w [...] na pensjonat. W tej sytuacji należało przeprowadzić oględziny przedmiotowego budynku mieszkalnego, których w rzeczywistości zaniechano, mimo że wielokrotnie wyznaczano termin przeprowadzenia tego dowodu. W wyznaczanych terminach albo organ nie przeprowadził w ogóle oględzin, albo też, jak miało to miejsce w dniu [...] 2014r., nie poczynił własnych ustaleń, ograniczając się do zaprotokołowania oświadczeń właścicieli nieruchomości. W istocie zatem organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.

Zatem w przedmiotowej sprawie zachodziła konieczność wydania decyzji kasacyjnej i nie mógł znaleźć zastosowania art.136 Kpa, który umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Organ odwoławczy nie może jednakże zastąpić organu I instancji, gdy ten nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej wynik. To zaś uzasadniało zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 Kpa. Z brzmienia art. 85 § 1 Kpa wynika, że organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Jeżeli przedmiot oględzin znajduje się u osób trzecich, osoby te są obowiązane na wezwanie organu do okazania przedmiotu oględzin (§ 2). Przedstawienie przedmiotu oględzin na wezwanie organu orzekającego jest obowiązkiem, który ciąży na stronie, jak i na osobie trzeciej, w zależności, od tego, w czyim władaniu znajduje się dany przedmiot (tak B. Adamiak, (w:) Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, art. 85, Warszawa 2013). Strona postępowania powinna udostępnić na żądanie organu wskazany przedmiot do oględzin, a jej ewentualną odmowę lub też czynienie przeszkód w tym zakresie organ powinien ocenić w świetle wszystkich okoliczności sprawy, stosownie do treści art. 80 Kpa. Sąd I instancji zaznaczył również, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną nie przesądził sposobu rozstrzygnięcia. Oznacza to, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji ma dokonać oceny zebranych dowodów i na ich podstawie podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Stąd też nie mógł odnieść skutku zarzut skargi dotyczący braku ustalenia, która z przesłanek z art. 71 ust. 1 P.b. wystąpiła w sprawie. Z tych wszystkich względów, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, WSA w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako niezasadną oddalił.

Na powyższy wyrok P. W., reprezentowany przez pełnomocnika wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i formułując zarzut naruszenia prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. Art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli sądowej polegającej na błędnym uznaniu, że PINB w [...] nie przeprowadził samodzielnie kontroli obiektu, pomimo że uczynił to wielokrotnie, co nie uzasadniało zlecenia ponownego dokonania tej czynności. Dodatkowo naruszenie to powoduje, że uzasadnienie wyroku w podnoszonej kwestii nie ma w protokole kontroli spisanym wewnątrz budynku, który powinien znajdować się w aktach sprawy,

2. Art. 138 § 2 w powiązaniu z art. 136 k.p.a. w związku z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż dokonanie wszechstronnej kontroli obiektu i wydania na jej podstawie decyzji przez organ I instancji upoważniało organ II instancji do uchylenia decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, o których mowa w uzasadnieniu wyroku.

Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, iż w jego opinii i wbrew twierdzeniom sądu I instancji, organ I instancji przeprowadził kontrolę osobiście i to nie tylko jeden raz, co już podważa zasadność uzasadnienia wyroku albowiem główną podstawą uznania za prawidłowe stanowiska organu II instancji było właśnie przyjęcie braku dokonania samodzielnych oględzin.

Wobec powyższego, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie to oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., który ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.

Wreszcie całkowicie nieuzasadnione są zarzuty naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. Otóż prawidłowo organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji oceniły brak ustalenia stanu faktycznego przez organ I instancji, który nie dokonał wszechstronnej kontroli obiektu. Tym samym wydana przez organ I instancji decyzja wobec nie ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie była przedwczesna i naruszała szereg wskazanych przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego, o których mowa także w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni te oceny podtrzymuje. Niewątpliwie bowiem w niniejszej sprawie zachodziła konieczność wydania decyzji kasacyjnej i nie mógł znaleźć zastosowania art.136 Kpa, który umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Organ odwoławczy nie może jednak zastępować organu I instancji, gdy ten nie przeprowadził prawidłowo postępowania wyjaśniającego, a w zasadzie nie dokonał żadnych ustaleń. Tym samym nie ulega wątpliwości, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej wynik. To zaś uzasadniało zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 Kpa. Inaczej organ odwoławczy, samodzielnie dokonując własnych ustaleń i prowadząc de facto postępowanie wyjaśniające naraziłby się za rzut naruszenia dwuinstancyjności postępowania.

Mając powyższe na względzie należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.