II OSK 486/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-06-07	
Data wpływu	2010-03-03	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Małgorzata Stahl /przewodniczący/
Maria Czapska - Górnikiewicz
Zdzisław Kostka /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Gd 42/09	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623; art. 51; Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.	
Sentencja
Dnia 7 czerwca 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 42/09 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 42/09 oddalił skargę R. B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z [...] grudnia 2008 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lęborku z [...] września 2008 r.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynikają następujące istotne fakty.

Skarżący w piśmie z 9 czerwca 2008 r. domagał się od organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji podjęcia działań w związku z robotami budowlanymi wykonanymi w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] w Lęborku. W szczególności twierdził, że w lokalu tym, w trakcie jego przebudowy dokonanej w latach 1990-1991, w ścianie, która jest ścianą szczytową budynku, wykonano otwory okienne, zaś ściana ta znajduje się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki. Ponadto twierdził, że w latach 1996-1997 w lokalu tym, znajdującym się na ostatniej kondygnacji, bez wymaganego pozwolenia na budowę wykonano okna w dachu.

Decyzją z [...] września 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lęborku orzekł o braku podstaw do rozstrzygania w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w sprawie robót budowlanych w lokalu nr [...] przy ul. [...] w Lęborku.

Organ pierwszej instancji wskazał, że w oparciu o oględziny przeprowadzone w dniu 20 sierpnia 2008 r. stwierdził, że w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w Lęborku znajdują się okna połaciowe oraz okna w ścianie szczytowej tego budynku, przy czym, jak ustalił, w ścianie tej znajdują się jeszcze okno doświetlające klatkę schodową oraz wejście główne do budynku. Organ administracji ustalił też, że właścicielami lokalu nr [...] są D. i M. H., którzy nie posiadają żadnych dokumentów związanych z wykonaniem tych okien, gdyż zostały one wykonane zanim stali się właścicielami lokalu, przy czym jego poprzednimi właścicielami byli skarżący oraz jego była żona J. P..

Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lęborku ustalił, że okna wykonano bez zgłoszenia właściwemu organowi oraz bez pozwolenia na budowę, a także, że okna te oraz dach i ściana w ich bezpośrednim sąsiedztwie są w dobrym stanie technicznym, nie zagrażającym bezpieczeństwu ludzi i mienia, zaś roboty budowlane związane z wykonaniem okien są zgodne ze sztuką budowlaną.

Odnośnie do okien umieszczonych w ścianie szczytowej organ nadzoru budowlanego ustalił, że ściana ta znajduje się w nieodpowiedniej odległości od granicy działki, jednakże jest to skutek podziału działki, a nadto w podobnym budynku przy ul. [...] 1 istnieje okno w tym samym miejscu oraz w elewacji ogrodowej okno znajduje się w odległości 3,90 m od granicy działki, która też powstała na skutek podziału.

Skarżący od decyzji z [...] września 2008 r. odwołał się, zarzucając, że nie rozpoznano wszystkich jego żądań zawartych w piśmie z 9 czerwca 2008 r. oraz, że błędnie ustalono czas wykonania robót budowlanych, gdyż okna połaciowe wymieniono w 2003 r., zaś okna w ścianie szczytowej w 2008 r.

Rozpoznając odwołanie skarżącego Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wydał decyzję z [...] grudnia 2008 r.

W jej uzasadnieniu wskazano, że przed sierpniem 1991 r. przebudowano trzy okna w ścianie szczytowej lokalu nr [...] w ten sposób, że jedno małe okno zamurowano, zaś duże trójdzielne okno zmieniono na dwudzielne. Robót tych dokonano na podstawie pozwolenia na budowę (przebudowę) z 20 listopada 1990 r., aczkolwiek w sposób niezgodny z projektem budowlanym. Odstępstwo to w ocenie organu odwoławczego nie jest istotne. Organ ten ustalił też, że D. i M. H. po nabyciu lokalu nr [...] wymienili stare okno w ścianie szczytowej na nowe i uznał, że roboty te, jako remont wymagały zgłoszenia.

Odnośnie do okien połaciowych ustalono, że wykonano je w latach 1996-1997 oraz że na te roboty budowlane było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że w sprawie miał zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego oraz że ustalił, iż roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i nie stanowią zagrożenia. W związku z tym nie było podstaw, jak stwierdził, do wydania nakazu zamurowania okien lub nałożenia na inwestora obowiązku wykonania robót budowlanych.

Pomorski Inspektor Nadzoru Budowlanego potwierdził też, że niezgodna z warunkami technicznymi odległość ściany szczytowej z otworami od granicy działki jest wynikiem podziałów, które miały miejsce w 1990 r. oraz 1993 r. Organ zaznaczył, że jednakże w czasie budowy ściana ta została usytuowana w odległości 11 m od granicy działki.

W końcu organ odwoławczy wyjaśnił, że inne kwestie podnoszone przez skarżącego są przedmiotem odrębnych postępowań.

W skardze skarżący podnosił, że zarówno okna połaciowe, jak i okna w ścianie szczytowej zostały wykonane w częściach wspólnych budynku, a więc inwestor nie miał uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odnośnie do okien połciowych twierdził, że zostały one wykonane w innym miejscu niż istniejące tam wcześniej dwa małe okienka. Odnośnie do okien w ścianie szczytowej twierdził, że roboty budowlane polegały na zmniejszeniu (zamurowaniu w 1/3 części) dużego okna oraz zamurowaniu dwóch małych okien, jednego od klatki schodowej, drugiego od pokoju.

Ponadto zarzucił, że nie rozpoznano wszystkich jego wniosków.

Przede wszystkim zaś twierdził, że w sprawie winien mieć zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego i organ nadzoru budowlanego winien był nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub doprowadzenie go do stanu poprzedniego albo nałożyć określone obowiązki w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem, przy czym wobec braku uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane skarżący uważał, iż doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe.

Uzasadniając w tych okolicznościach oddalenie skargi Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że rozpoznaje sprawę w zakresie określonym zaskarżoną decyzją, a więc nie w zakresie ewentualnie pominiętych żądań skarżącego. Odnośnie do tych żądań Sąd wskazał, że skarżący winien domagać się ich rozpoznania przez organ administracji wnosząc w tym celu skargę na bezczynność organu administracji. W związku z tym Sąd pierwszej instancji określił przedmiot sprawy jako likwidację dwóch małych otworów okiennych w dachu i zamontowanie w 1996 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę, okien połaciowych w tym dachu, zmniejszenie dużego trójdzielnego okna poprzez zamurowanie 1/3 jego części oraz zamurowanie dwóch mniejszych otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku, w trakcie przebudowy i nadbudowy mieszkania nr [...] oraz wymiana pozostałego w ścianie szczytowej okna na okno o tych samych wymiarach w 2006 r. przez D. i M. H. bez zgłoszenia właściwemu organowi.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pierwotnie w ścianie szczytowej znajdowało się jedno duże okno trójdzielne oraz dwa małe otwory okienne po jednym z każdej strony okna trójdzielnego, obecnie zaś w ścianie tej znajduje się jedno okno z mieszkania nr [...], jedno okno doświetlające klatkę schodową oraz drzwi wejściowe do budynku. Odnośnie do tych okien Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 20 listopada 1990 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Lęborku wydał decyzję o pozwoleniu na budowę dotyczącą przebudowy z nadbudową lokalu nr [...]. Z projektu technicznego stanowiącego załącznik do tej decyzji wynika, że w elewacji bocznej wejściowej na poziomie poddasza istniały 2 otwory okienne, jedno okno trójdzielne oraz jeden mniejszy otwór okienny, okno doświetlające klatkę schodową oraz drzwi wejściowe. W trakcie dokonywania przebudowy i nadbudowy zamurowany został mniejszy otwór okienny oraz zmniejszone okno trójdzielne na dwudzielne. Nadto w 1996 r. zostało zamurowane pozostałe małe okno w ścianie szczytowej. Sąd pierwszej instancji zaakceptował przy tym ustalenie organu odwoławczego, że otwory okienne wykonano w sposób odmienny niż to przewidziano w projekcie budowlanym.

Następnie omówił unormowanie zawarte w art. 51 Prawa budowlanego i stwierdził, że przepisy te zostały prawidłowo zastosowane, przy czym wskazał, że opisane wyżej roboty budowlane zostały wykonane bez pozwolenia na budowę, w sposób nieprzewidziany w projekcie budowlanym oraz bez zgłoszenia oraz, że są to roboty inne niż te, których dotyczy art. 48 Prawa budowlanego.

Sąd pierwszej instancji stwierdził w związku z tym, że art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego należy stosować, jeżeli robót budowlanych nie można zalegalizować, gdyż np. okaże się, że nastąpiło takie naruszenie prawa, którego nie można usunąć. Wówczas – jak wskazał - organ administracji wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części albo o doprowadzeniu go do stanu poprzedniego. Natomiast w przypadku, gdy okaże się, iż możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, to organ administracji zobowiązany jest nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót określając termin ich wykonania. W tym przypadku nakaz rozbiórki lub zobowiązanie doprowadzenia do stanu poprzedniego jest rozwiązaniem ostatecznym, które stosuje się, gdy nawet wykonanie dodatkowych czynności nie umożliwi doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli organ uzna, że wykonane roboty nie odpowiadają prawu, w tym przepisom techniczno-budowlanym, wówczas na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót tak, aby doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem. W takiej sytuacji organ ustala, czy pomimo braku zgłoszenia lub pozwolenia na budowę roboty zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, gdyż w takim postępowaniu organ może nakazać wykonanie obowiązków w takim zakresie, w jakim wykonane roboty uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym. Natomiast wówczas, gdy ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty takiego dostosowania nie wymagają, gdyż odpowiadają prawu, organ kończy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej decyzją odmawiającą nałożenia obowiązków określonych w art. 51 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji taki stan zaistniał w rozpoznawanej sprawie. Stwierdził, że decyzja o braku podstaw do rozstrzygania w trybie przepisów art. 51 Prawa budowlanego, nie oznacza, że organ pominął treść art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego. Decyzja ta oznacza, że uwzględniając ustalony stan faktyczny, rodzaj i stan techniczny robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia i bez zgłoszenia, organ uznał, że nakładanie obowiązków w trybie powołanego przepisu jest zbędne, gdyż roboty nie podlegają rozbiórce, nie zawierają nieusuwalnych wad i wykonane zostały zgodnie z prawem w zakresie ich stanu technicznego. Sąd wskazał też, że wykonane roboty budowlane nie pogorszyły stanu technicznego budynku oraz nie naruszyły interesów osób trzecich, skoro wykonane zostały w mieszkaniu nr [...] będącym własnością M. i D. H..

Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawą takiego ustalenia był stwierdzony w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 20 sierpnia 2008 r. stan techniczny otworów okiennych i stolarki okiennej, zarówno w ścianie szczytowej, jak i okien połaciowych. Zaznaczył przy tym, że inspektor nadzoru jest organem uprawnionym do dokonywania oceny technicznej i domaganie się sporządzenia ekspertyzy było zbędne, tym bardziej, że zarówno skarżący, jak i pozostali uczestnicy postępowania nie zgłaszali żadnych uwag odnośnie do stanu otworów okiennych i stolarki okiennej.

Sąd pierwszej instancji rozważył jeszcze kwestie odległości ściany szczytowej od granicy działki oraz zagadnienie dotyczące wykonania robót budowlanych w częściach wspólnych budynku bez zgody pozostałych współwłaścicieli.

Odnośnie do pierwszej ze wskazanych kwestii Sąd stwierdził, że wymiana okna oraz częściowe jego zamurowanie zostały dokonane w obrysie budynku i w związku z tym nie stanowi nowego usytuowania budynku, czego konsekwencją jest to, że nie było konieczne zachowanie wymagań określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odnośnie do drugiego zagadnienia stwierdził natomiast, że w orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż stosowanie art. 51 Prawa budowlanego nie jest uzależnione od prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem dotyczy przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W efekcie, jak wskazał, może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem praw współwłaściciela nieruchomości.

W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, polegającą na przyjęciu, że:

- mimo braku pozwolenia na budowę (w zakresie zlikwidowania dwóch otworów okiennych wystających z dachu oraz zamontowania w tym samym dachu dwóch okien połaciowych) nie ma zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowlanego, w tym pominięcie przy wykładni tych przepisów tego, że konsekwencją braku pozwolenia na budowę może być tylko rozbiórka obiektu lub przywrócenie stanu poprzedniego albo też ewentualnie rozbiórka lub przywrócenie stanu poprzedniego i/lub nakazanie wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, jak również pominięcie, iż w przypadku braku pozwolenia na budowę obowiązek doprowadzenia samowoli do stanu zgodnego z prawem polega na wykonaniu określonych czynności niezbędnych przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę,

- mimo braku zgłoszenia (w zakresie wymiany okien w ścianie szczytowej) nie ma zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowlanego, w tym pominięcie przy wykładni, odpowiednio dla zgłoszenia, wyżej wskazanych konsekwencji,

- mimo braku zgłoszenia (w zakresie zamurowania 1/3 części dużego, trójdzielnego, otworu okiennego w ścianie szczytowej oraz dwóch mniejszych otworów okiennych w tej samej ścianie) nie ma zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowlanego, w tym pominięcie przy wykładni, odpowiednio dla zgłoszenia, wyżej wskazanych konsekwencji.

Skarżący zarzucił też, w ramach podstawy skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego, niewłaściwe zastosowanie § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, twierdząc, że powinien mieć zastosowanie nie ten przepis, lecz § 12 ust. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia.

Ponadto skarżący oparł skargę kasacyjną na podstawie dotyczącej naruszenia przepisów postępowania. W ramach tej podstawy skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie skargi w części dotyczącej zarzutu skarżącego, co do nierozpoznania przez organy nadzoru budowlanego sprawy "szerokości przejścia przez podwórko, podjazdu na posesję od ul. [...], parkowania oraz nielegalnego przejazdu przez posesję", to jest pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej art. 7 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a.,

- art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak kontroli i nierozpoznanie zarzutów skargi we wskazanej wyżej części,

- art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewskazanie podstawy prawnej wniosku o możliwości dokonywania przez inspektorów nadzoru budowlanego poprzez oględziny ustaleń czy samowola budowlana odpowiada prawu pod względem bezpieczeństwa technicznego, pożarowego, itp. oraz poprzez nie wskazanie podstawy prawnej wniosku dotyczącego znaczenia w sprawie tego, że samowola budowlana nie narusza interesu osób trzecich.

W oparciu o tak sformułowane podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto wniesiono o zasądzenie wynagrodzenia z tytułu zastępstwa procesowego skarżącego przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, zgodnie z obowiązującymi przepisami, składając jednocześnie oświadczenie, że wynagrodzenie to nie zostało zapłacone w całości lub części.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego skarżący stwierdził, że jego rozważania dotyczą zamurowania w 1991 r. 1/3 dużego otworu okiennego i dwóch mniejszych otworów okiennych w ścianie szczytowej oraz zlikwidowaniu w 2003 r. dwóch otworów okiennych na dachu i zamontowania w tym samym dachu dwóch okien połaciowych.

Dalej uzasadniając ten zarzut skarżący twierdził, że w przypadku gdy roboty budowlane zostały wykonane bez pozwolenia lub zgłoszenia to nie ma znaczenia czy stwarzają one zagrożenie bezpieczeństwa mienia lub ludzi. Powołując się na art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego wskazywał, że w przepisach tych przewidziano dwie odrębne przesłanki zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego - niezależnie od istnienia pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wykonanie robót budowlanych w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mieniu oraz wykonanie robót budowlanych w sposób nie powodujący takiego zagrożenia, ale bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Skarżący wywodził, że przesłanki wskazane w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego są alternatywnie rozłączne i wystąpienie chociażby jednej z nich uprawnia do stosowania art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Stąd, skoro w rozpoznawanej sprawie brak było pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia to jest to wystarczająca przesłanka do stosowania art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

Skarżący nie zgodził się z tym, co jego zdaniem stwierdził Sąd pierwszej instancji, że mimo samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego nie podejmie żadnych czynności i de facto oraz de iure zalegalizuje ją, jeżeli stwierdzi, że z technicznego punktu widzenia wykonane roboty budowlane są prawidłowe. W ocenie skarżącego taka interpretacja jest nietrafna, gdyż uprzywilejowuje osoby dopuszczające się samowoli budowlanej względem osób, które zgodnie z prawem przeszły procedurę uzyskiwania pozwolenia na budowę. Kłóci się ona z zasadą racjonalnego ustawodawcy, ze sprawiedliwością w zakresie przestrzegania prawa oraz logiką powstrzymywania przed samowolami budowlanymi. Zaznaczono przy tym, że wolą ustawodawcy, uchwalającego nowe Prawo budowlane było wyeliminowanie samowoli budowlanych m.in. poprzez brak możliwości legalizacji tych zrealizowanych w ogóle bez pozwolenia na budowę.

Skarżący wywodził też, że przepisy art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego można interpretować w ten sposób, że gdy roboty budowlane były wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organ administracji winien orzec ich rozbiórkę lub doprowadzenie do stanu poprzedniego, gdy były wykonane na podstawie pozwolenia na budowę, jednak w sposób mogący zagrażać bezpieczeństwu ludzi i mienia organ winien nakazać wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, a gdy były wykonane w oparciu o pozwolenie na budowę, jednak w sposób istotnie odbiegający od tego pozwolenia organ winien nałożyć obowiązek sporządzenia projektu zamiennego i ewentualnie nakazać inne czynności.

Ponadto, według skarżącego, przepisy te można interpretować w ten sposób, że w przypadku robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organ administracji może alternatywnie zastosować albo nakaz rozbiórki lub doprowadzenia do stanu poprzedniego albo nakaz wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Jednakże w żadnym przypadku, jak wskazano, nie można przyjąć sposobu wykładni zaprezentowanej przez Sąd pierwszej instancji, gdyż w przypadku samowoli budowlanej polegającej na braku pozwolenia na budowę organ administracji winien nakazać inwestorowi wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia samowoli do stanu zgodnego z prawem. Przy czym wyjaśniono, że to doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem powinno polegać na wykonaniu przez inwestora wszelkich czynności, jakie są niezbędne w sytuacji gdyby roboty budowlane były wykonane w oparciu o pozwolenie na budowę lub też w oparciu o zgłoszenie. Tak więc – jak wywiedziono - inwestor winien np. sporządzić odpowiedni projekt budowlany, inwentaryzację i uzyskać uzgodnienia lub opinie. Następnie, po wykonaniu tych czynności organ powinien stwierdzić czy konieczne jest nałożenie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego określonych czynności, czy też nie i postępowanie umorzyć. Jeżeli zaś nałożyłby określone obowiązki, to powinien – zgodnie z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego - stwierdzić wykonanie tych obowiązków albo nakazać rozbiórkę lub doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Podkreślono, że stan inwestycji zgodny z prawem to stan nie tylko prawidłowy technicznie, ale również dokumentacyjnie, pożarowo, sanitarnie, itp. Zaznaczono też, że przedłożenie dokumentacji, opinii i uzgodnień przez inwestora nie jest nałożeniem obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, lecz jest jedynie materiałem dowodowym w sprawie, umożliwiającym organom nadzoru budowlanego stwierdzenie czy należy jakieś obowiązki w trybie tego przepisu nałożyć na inwestora, czy też nie.

Według skarżącego to, że organ administracji powinien zawsze nałożyć na inwestora obowiązki takie jakie są wymagane w przypadku pozwolenia na budowę czy zgłoszenia wynika także z samej treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi o doprowadzeniu wykonanych prac do stanu zgodnego z prawem, zaś nie można wydać pozwolenia na budowę bez projektu budowlanego. Wynika to – zdaniem skarżącego - również z tego, że skoro w przypadku, gdy inwestor miał projekt budowlany, a następnie dokonał istotnych od niego odstępstw to musi sporządzić projekt zamienny. Tym bardziej musi sporządzić projekt dotyczący samowoli inwestor, który wykonał samowolę w całości bez takiego projekt.

Uzasadniając zarzut naruszenia § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wywiedziono, że w sprawie winien być stosowany zamiast tego przepisu § 12 ust. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia "który nie dotyczy tylko sytuowania budynków, ale wszystkich stanów faktycznych, w tym istniejących lub powstałych w usytuowanych budynkach otworów okiennych, stanowiąc, iż odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 4 do zwróconego w stronę tej granicy otworu okiennego umieszczonego w dachu lub połaci dachowej". Ponadto stwierdzono, że w rozpoznawanej sprawie poprzez samowolę budowlaną nastąpiły zmiany powodujące stan niezgodny z prawem, to jest "zmniejszenie odległości poniżej 4 m pomiędzy oknami, a granicą sąsiedniej działki". W konsekwencji, jak wskazano, "spowodowało to stan niedopełnienia warunków technicznych, jakie winny zostać spełnione zgodnie z przepisami prawa budowlanego".

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 15 k.p.a. oraz art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wywodził, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował sytuację, iż organ drugiej instancji, poprzestając jedynie na zasygnalizowaniu żądań skarżącego, w uzasadnieniu swej decyzji w żaden sposób nie odniósł się do kwestii szerokości przejścia przez podwórko, podjazdu na posesję od ul. [...] i parkowania oraz nielegalnego przejazdu przez posesję. Zarzucono w związku z tym, że organ administracji nie rozpoznał w ogóle żądań skarżącego w tym zakresie, co stanowiło naruszenie zarówno obowiązku rozpoznania istoty sprawy (art.7 k.p.a.), jak i zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji winien był uchylić decyzję w tym zakresie. Jednocześnie ten Sąd sam, nie odnosząc się w ogóle do tej kwestii, nie rozpoznał sprawy w tym zakresie, co stanowi naruszenie art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak kontroli i nierozpoznanie części zarzutów skargi.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący odniósł się do dwóch stwierdzeń Sądu pierwszej instancji, po pierwsze, że roboty budowlane nie naruszyły interesów osób trzecich, skoro zostały wykonane w mieszaniu nr [...] będącym własnością M. i D. H., po drugie, że organ nadzoru budowlanego mógł ocenić, iż wykonane roboty budowlane są w dobrym stanie technicznym.

Odnośnie do pierwszej kwestii stwierdził, że roboty budowlane zostały wykonane nie w mieszkaniu nr [...] należącym do członka wspólnoty mieszkaniowej, lecz w ścianach (wykonanie otworów lub ich zamurowanie) i dachu (wykonanie otworów) będących częścią wspólną, należącą do wszystkich członków wspólnoty. Skarżący wskazał też, że w jego ocenie przywrócenie do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji gdy samowola budowlana dotyczy części wspólnych, obejmuje również uzyskanie zgody wspólnoty na istniejący stan rzeczy, gdyż dotyczy interesów innych osób, w tym m.in. także kwestii ich bezpieczeństwa.

Odnośnie do drugiej kwestii skarżący stwierdził, że skoro w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wyraźnie wymaga się od samowolnego inwestora doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a więc miedzy innymi sporządzenia projektu oraz uzyskania stosownych uzgodnień czy opinii, to nie jest wystarczająca ocena inspektorów nadzoru budowlanego dotycząca ich stanu technicznego. Zaznaczono, że inspektor nadzoru w pewnym zakresie może samodzielnie stwierdzić stan techniczny robót budowlanych, jednak w zakresie bezpieczeństwa pożarowego inspektor nadzoru budowlanego odpowiedniej wiedzy nie posiada.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.), przy czym przede wszystkim zarzuca się, że mimo ustalenia, iż roboty budowlane wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi, to nie zastosowano art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Zarzut ten nie jest zasadny. Organy nadzoru budowlanego, a za nimi Sąd pierwszej instancji zastosowały art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Przy czym stosując te przepisy przyjęły ich wykładnię, która polega na tym, że w przypadku stwierdzenia, że nie ma podstaw ani do rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, ani do nałożenia obowiązku doprowadzenia go do stanu poprzedniego, ani do nałożenia obowiązku dokonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to stwierdza się brak podstaw do nałożenia obowiązków. Wykładnia taka, w szczególności wówczas gdy postępowanie jest prowadzone na skutek żądania strony tego postępowania, jest dopuszczalna. Zakłada ona przy tym, że mimo braku wymaganego pozwolenia na budowę lub mimo braku wymaganego zgłoszenia nie będzie konieczne dla osiągnięcia zgodności z prawem uzupełnianie dokumentacji lub innych czynności. Taka wykładnia jest dopuszczalna jeżeli uwzględni się, że art. 51 Prawa budowlanego, jak wynika ze wstępnej części art. 50 Prawa budowlanego, z którym jest on ściśle powiązany, jest stosowany w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Jest on zatem stosowany w przypadku bardzo różnorodnych robót budowlanych wymagających pozwolenia lub zgłoszenia, a nawet takich, których wykonywanie nie jest ograniczone w ten sposób. Jego stosowanie musi być zatem dostosowane do charakteru tych różnorodnych robót budowlanych. Oznacza to, że w przypadku robót budowlanych o nieznacznym stopniu skomplikowania organy nadzoru budowlanego mogą poprzestać jedynie na ocenie jakości ich wykonania, bez konieczności dokonywania uzupełnień, w szczególności o dokumentację.

Poważny argument za taką wykładnią wynika z porównania art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego z art. 51 Prawa budowlanego. W dwóch pierwszych przepisach przewidziano pełne doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, w tym przez uzupełnienie dokumentacji, której z powodu samowolnego wykonania robót budowlanych nie sporządzono. Z kolei w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, mimo że dotyczy on niekiedy robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (co wynika z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) wprost obowiązku uzupełnienia dokumentacji budowy nie przewidziano. Jest to celowy zabieg, zastosowany po to, aby pozostawić organom nadzoru budowlanego większy zakres swobody, w celu dostosowania nakładanych obowiązków do charakteru wykonanych robót budowlanych. Gdyby przyjąć tak jak chce skarżący, mianowicie, że w każdym przypadku braku pozwolenia na budowę lub zgłoszenia w odniesieniu do robót budowlanych dających się zakwalifikować, jako inne przypadki niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, należy nałożyć obowiązek przedłożenia dokumentów, takich jakie przedkłada się z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę lub wraz ze zgłoszeniem zamiaru wykonywania robót budowanych, to w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ustawodawca wyartykułowałby to wyraźnie, tak jak uczynił to w art. 48 ust. 3 pkt 2 lub art. 49b ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Skoro tego nie zrobił nie można art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nadawać znaczenia, takiego jakie mają inne przepisy (art. 48 ust. 3 pkt 2 i art. 49b ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego) o odmiennej treści.

Podnieść także należy, że w Prawie budowlanym przewiduje się możliwość dostosowania dokumentacji do zakresu robót budowlanych. Wynika to z art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego, gdzie stanowi się, że zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych.

Taka możliwość dostosowania zakresu nakładanych obowiązków w zależności od charakteru, w szczególności stopnia skomplikowania robót budowlanych koresponduje z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. W ocenie Sądu nie do pogodzenia z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby przyjęcie, że nawet w przypadku nieznacznych robót budowlanych (wymiana okna, zamurowanie okna) konieczne jest sporządzanie pełnej dokumentacji projektowej. Nie odpowiadałoby tej zasadzie nakładanie obowiązków, polegających jedynie na spełnieniu formalnych wymogów w odniesieniu do drobnych robót budowlanych, którym z technicznego punktu widzenia nie można nic zarzucić.

Nie przekonuje też przytoczona przez skarżącego argumentacja, odwołująca się do poczucia sprawiedliwości i konieczności wymuszania poszanowania prawa. Należy bowiem pamiętać, że naruszenie przepisów Prawa budowlanego jest podwójnie sankcjonowane. Poprzez sankcje administracyjne (nakaz rozbiórki, obowiązek wykonania określonych czynności, opłaty legalizacyjne) oraz karne. Zgodnie bowiem z art. 90 Prawa budowlanego kto, w przypadkach określonych w art. 48, art. 49b, art. 50 ust. 1 pkt 1 lub art. 50 ust. 1 pkt 2, wykonuje roboty budowlane, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2. Aby przywrócić poczucie sprawiedliwości nie jest zatem konieczne odwoływanie się do potrzeby zastosowania sankcji administracyjnej, skoro ten sam czyn podlegał sankcji karnej. Przy czym podkreślić należy, że zwłaszcza w przypadku nieskomplikowanych robót budowlanych sprawiedliwiej jest oddać sankcje w ręce sądu karnego, a nie organu administracji, gdyż sąd będzie musiał m.in. uwzględnić społeczną szkodliwość czynu.

Chybiony jest też argument skarżącego dotyczący zamiaru ustawodawcy eliminowania samowoli budowlanych poprzez brak możliwości ich legalizacji. Otóż po nowelizacji Prawa budowlanego, która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. (ustawa z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw – Dz.U. nr 80, poz. 718) tendencja jest zgoła odwrotna – szeroko dopuszcza się legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych.

Prawidłowa jest zatem wykładnia przyjęta przez Sąd pierwszej instancji, którą można sprowadzić do tezy, że w szczególnych okolicznościach, wynikających z charakteru wykonanych robót budowlanych, w szczególności ich nieskomplikowania, organ nadzoru budowlanego może poprzestać na ocenie jakości wykonanych robót budowlanych bez konieczności domagania się uzupełnienia dokumentacji, która byłaby potrzebna w razie ubiegania się o pozwolenie na budowę lub zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych i stwierdziwszy, że stan techniczny tych robót jest odpowiedni odstąpić od nakładania wykonania innych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem.

To mając na uwadze należy przypomnieć, że skarżący nie kwestionuje, iż przedmiotem sprawy są roboty budowlane, polegające na zamurowaniu dwóch małych okien i zmniejszenia jednego większego, późniejsza wymiana stolarki okiennej w tym oknie oraz wykonanie okien połaciowych w dachu, w którym już wcześniej okna takie, tyle że mniejsze, były. Organy nadzoru budowlanego były więc władne poprzestać na technicznej ocenie wykonanych robót budowlanych.

W związku z tym należy wyjaśnić kolejny zarzut skarżącego, mianowicie dotyczący tego czy nadzór budowlany może samodzielnie ustalić stan techniczny obiektu budowlanego. Rozstrzygając tą kwestię należy wskazać, że zgodnie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Z tego wynika, że w przypadku, gdy nie ma wątpliwości co do jakości robót budowlanych lub stanu technicznego budynku organy nadzoru budowlanego nie mogą domagać się dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. W związku z tym muszą jakość robót budowlanych i stan techniczny obiektów budowlanych oceniać samodzielnie.

Istotną kwestię w argumentacji skarżącego odgrywa naruszenie jego praw wynikających z prawa współwłasności części wspólnych, w których jakoby wykonano roboty budowlane, których dotyczy sprawa. W związku z tym należy zauważyć, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest uprawniona teza, iż roboty budowlane, których dotyczy sprawa, mimo, że dotyczą dachu oraz ścian zewnętrznych, a więc co do zasady części wspólnych budynku, były wykonywane w lokalu stanowiącym odrębną nieruchomość. Tak bowiem należy ocenić zamurowanie w całości lub w części okien konkretnego mieszkania, jak też zmianę okien w dachu w mieszkaniu na poddaszu. Nie można bowiem przyjąć, że okna konkretnego mieszkania są częścią wspólną. Nieruchomość wspólną stanowią bowiem części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali (art. 3 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali – Dz.U. nr 80 z 2000 r., poz. 903 ze zm.). Odmienne przyjęcie oznaczałoby też, że obowiązki utrzymania okien mieszkania nie spoczywają na jego właścicielu, a na wspólnocie, co nie jest zasadne.

W szczególnych okolicznościach rozpoznawanej sprawy można też podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że kwestia związana z wykonaniem robót budowlanych w częściach wspólnych budynku winna być rozstrzygana w postępowaniu przed sądem cywilnym. Do tych szczególnych okoliczności zaliczyć należy to, że roboty budowlane dotyczą okien mieszkań, a nie części wspólnych, np. klatek schodowych oraz to, że zmiany nie są daleko idące. W jednym przypadku wykonanie większych okien połaciowych zamiast mniejszych, w drugiej zamurowanie małych okien i zmniejszenie jednego większego oraz wymiana w nim stolarki okiennej. Nie bez znaczenia są też okoliczności wskazujące na nadużycie przez skarżącego prawa. Da się bowiem zauważyć, że żądania skarżącego, kiedyś wraz z J. P. współwłaściciela lokalu nr [...], są wynikiem osobistych konfliktów.

Odnośnie do zarzutu naruszenia § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), w szczególności twierdzenia, że nie ten przepis należało stosować, lecz § 12 ust. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że doszło do nieporozumienia. Ostatnio powołany przepis dotyczy odległości od granicy okien w dachu lub połaci dachowej. W rozpoznawanej sprawie w nieodpowiedniej odległości od granicy jest natomiast szczytowa ściana z oknami, a nie okna połaciowe. Zauważyć przy tej okazji należy, że również odległość tej szczytowej ściany nie stanowi w okolicznościach sprawy naruszenia prawa uzasadniającego interwencję organów administracji. W rozpoznawanej sprawie chodzi bowiem o roboty budowlane polegające na zamurowaniu okien w ścianie. Tak więc to nie te roboty budowlane doprowadziły do sytuacji, w której ściana z otworami okiennymi znajduje się w nieodpowiedniej odległości od granicy działki. Ponadto należy zauważyć, że w tej samej ścianie znajduje się jeszcze jedno okno, co do którego skarżący nie zgłasza zastrzeżeń, oraz drzwi wejściowe. Nie sposób więc dojść do rozsądnego rozstrzygnięcia. Przywrócenie stanu poprzedniego doprowadziłoby do powstania otworów w ścianie usytuowanej w nieodpowiedniej odległości od granicy, zaś doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (w bardzo formalnym ujęciu) musiałoby wiązać się z zamurowaniem wszystkich otworów w ścianie szczytowej, a więc także drzwi wejściowych, co jest absurdem.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to kwestia możliwości dokonywania przez organy nadzoru budowlanego samodzielnej oceny stanu technicznego obiektów budowlanych została już wyjaśniona. Dodać należy, w związku z tym, że skarżący kwestię tę łączy z oceną bezpieczeństwa pożarowego, że ocena stanu technicznego obejmuje wszystkie kwestie rozstrzygane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym także bezpieczeństwa pożarowego, którego to rozporządzenie też dotyczy (Dział VI powołanego rozporządzenia). Z kolei stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że wykonane roboty budowlane nie naruszyły praw osób trzecich, gdyż zostały wykonane w mieszkaniu nr [...], stanowiącym własność D. i M. H., jest słuszne. Przy czym ta ocena została dokonana na potrzeby sprawy administracyjnej, która nie polega na rozstrzyganiu sporów cywilnych, związanych ze stosunkiem współwłasności. Stwierdzenie Sądu nie zamyka więc skarżącemu dochodzenia roszczeń przed sądem powszechnym w związku z odczuwaną potrzebą ochrony jego praw, wynikających z tego, że jest współwłaścicielem części wspólnych.

W końcu niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący pominięcia pewnych żądań skarżącego. Sąd pierwszej instancji wyraźnie i trafnie przy tym wskazał, że w odniesieniu do żądań, których organy administracji nie rozpatrzyły skarżący może domagać się ich załatwienia, w tym wnieść skargę na bezczynność. Nie można jednak poddać w postępowaniu przed sądem administracyjnym kontroli rozstrzygnięcia, które nie istnieje, nawet wtedy, gdy winno ono być podjęte.

Z powyższego wynika, że skarga kasacyjna skarżącego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną oddalił.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej żądania przyznania wynagrodzenia ustanowionemu w ramach prawa pomocy radcy prawnemu wskazać należy, że wynagrodzenie to przyznaje Sąd pierwszej instancji, do którego należy złożyć stosowny wniosek z odpowiednim oświadczeniem.