II SA/Ol 970/05 - Wyrok

Data orzeczenia	2006-04-20	
Data wpływu	2005-12-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	A. Katarzyna Matczak
Janina Kosowska
Marzenna Glabas /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Sentencja
Dnia 20 kwietnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia NSA Janina Kosowska Asesor WSA Katarzyna Matczak Protokolant Sławomir Samsel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2006 roku sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.	
Uzasadnienie
W pismach złożonych w dniach 22 marca 2005 r. i 22 kwietnia 2005 r. T. P. zwróciła się do Wójta Gminy o udzielenie pomocy finansowej na zakup żywności w wysokości 500 zł. W pismach tych zawarła ponadto wniosek o wyłączenie od udziału w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej na podstawie art. 24 § l i 3 kpa.

Decyzją z dnia "[...]", Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, przyznał T. P. pomoc społeczną w postaci zasiłku okresowego w wysokości 159,60 zł miesięcznie na okres od dnia l maja 2005 r. do dnia 31 lipca 2005 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż rodzina T. P. spełnia kryteria uprawniające do uzyskania zasiłku okresowego, lecz z uwagi na ograniczone środki finansowe organ I instancji jest w stanie przyznać wnioskodawczyni przedmiotowe świadczenie wyłącznie w minimalnej wysokości. Organ ten zauważył jednocześnie, iż rodzina wnioskodawczyni pomimo potencjalnych możliwości nie wykazuje chęci zmiany swojej sytuacji finansowej we własnym zakresie.

W odwołaniu z dnia l czerwca 2005 r., występujący w imieniu T. P. mąż – W. P. zarzucił, iż zaskarżona decyzja podjęta została przez organ nieuprawniony, tzn. podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 kpa. W związku z powyższym, wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do rozpoznania innemu organowi. Pełnomocnik odwołującej się podniósł ponadto, iż organ I instancji w zaskarżonej decyzji błędnie przyjął jako dochód rodziny kwotę 150 zł, podczas gdy faktycznie kwota ta stanowi pożyczkę, którą będą musieli zwrócić.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia "[...]", sprostowaną postanowieniem z dnia "[...]", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, iż zgodnie z art. 38 ust. l pkt 2, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 oraz art. 147 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą, chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego, rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego. Zasiłek okresowy ustala się, w przypadku rodziny, do wysokości różnicy pomiędzy kryterium dochodowym rodziny, a dochodem tej rodziny. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z powyższą regułą nie może być w 2005 r. niższa niż 20% różnicy pomiędzy kryterium dochodowym rodziny, a dochodem rodziny. Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91 ustawy o pomocy społecznej, przysługuje rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, które dla 3-osobowej rodziny wynosi 948 zł (art. 8 ust. l pkt 2 ustawy o pomocy społecznej), po spełnieniu przesłanek określonych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej.

Organ odwoławczy zauważył, iż z akt niniejszej sprawy, w szczególności zaś z kwestionariusza wywiadu środowiskowego z dnia 11 kwietnia 2005 r. wynika, iż T. P. prowadzi 3-osobowe gospodarstwo domowe wraz z mężem i dorosłą córką. Wnioskodawczyni, jej mąż oraz córka nie pracują, nie otrzymują też zasiłku dla osób bezrobotnych. Deklarowany dochód miesięczny wynosi 150 zł i stanowi pomoc rodziny w formie pożyczek. Z osobno złożonego oświadczenia W. P. wynika, iż z tego tytułu rodzina ma dług w wysokości 10.000 zł. Różnica między kryterium dochodowym rodziny, a jej dochodem wynosi 798 zł, natomiast 20% tej kwoty to 159,60 zł. W takiej też kwocie przyznano wnioskodawczyni zasiłek okresowy na trzy miesiące.

Organ odwoławczy dodał jednocześnie, iż z informacji przesłanej przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wynika, że z uwagi na ograniczoną ilość środków finansowych na pomoc okresową, organ ten może przyznawać zasiłki okresowe jedynie w najniższej wysokości. Organ I instancji wykazał ilość środków pozostających w dyspozycji tego organu na przyznawanie zasiłków okresowych oraz ilość osób ubiegających się o nie. Z tych wartości wynika natomiast, iż organ ten faktycznie nie dysponuje budżetem pozwalającym na przyznawanie zasiłków okresowych w większych kwotach niż minimalne. Wątpliwości organu odwoławczego nie wzbudził ponadto okres, na jaki przyznano przedmiotowe świadczenie, gdyż jak wskazał organ I instancji, dysponując środkami w ciągu roku, musi brać pod uwagę to, że liczba osób ubiegających się o świadczenia może ulec zmianie, co z kolei przy stałej ilości środków może mieć istotny wpływ na wysokość świadczeń. Organ odwoławczy zauważył również, iż organ pomocy oceniając wniosek strony o przyznanie określonego świadczenia powinien mieć na uwadze nie tylko potrzeby i oczekiwania osoby zwracającej się o pomoc, lecz także powinien uwzględnić własne możliwości finansowe oraz ilość osób i rodzin ubiegających się o świadczenia. Dopiero po uwzględnieniu tych wszystkich okoliczności ustala się bowiem, czy określone świadczenie może być przyznane, a jeśli tak, to w jakiej wysokości i na jaki okres.

W świetle tych okoliczności, Kolegium uznało, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji przez organ podlegający wyłączeniu z mocy prawa, organ odwoławczy stwierdził, iż po części jest on gołosłowny, a po części ma charakter pomówień (w części, w jakiej strona zarzuca pracownikom Urzędu Gminy doprowadzenie jej rodziny do ubóstwa oraz to, że są skorumpowani) lub nawet zniesławień (zarzut braku poczytalności pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej). Organ zauważył ponadto, iż fakt, że pracownicy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej byli świadkami w toku postępowania karnego, czy też cywilnego, w którym stroną była wnioskodawczyni nie świadczy o tym, że zaszła przesłanka z art. 24 ust. l pkt 4 kpa. W sprawie brak jest również jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że gmina jest stroną postępowania o przyznanie wnioskodawczyni zasiłku okresowego. Zarówno z informacji podawanych przez stronę, jak i zawartych w aktach sprawy, nie wynika również, aby którykolwiek z pracowników organu był stroną postępowania o przyznanie jej pomocy społecznej, był w tej sprawie świadkiem, biegłym lub przedstawicielem strony, brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczącej tej sprawy, czy też wszczęto przeciwko niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne.

Dodatkowo organ zauważył, iż bezpośredni przełożony pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, wydając postanowienie z dnia "[...]", Nr "[...]", nie uznał za zasadne wyłączyć któregokolwiek z nich od załatwienia niniejszej sprawy na podstawie art. 24 § 3 kpa. Kolegium nie dostrzegło natomiast żadnych okoliczności mogących zakwestionować ocenę dokonaną w tym postanowieniu.

Ustosunkowując się do zarzutu odwołującej się, iż pożyczonych pieniędzy nie można uznać za dochód rodziny, organ odwoławczy wskazał natomiast, iż zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenie społeczne określone w odrębnych przepisach, a ponadto o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W konsekwencji, pieniądze pożyczone od rodziny stanowią w świetle przytoczonego przepisu dochód.

W skardze z dnia 15 listopada 2005 r. T. P., zarzucając Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu stronniczość, wniosła o uchylenie decyzji z dnia "[...]". Uzasadniając swoje żądanie, skarżąca wskazała na naruszenie w niniejszej sprawie przepisów art. 24 § l pkt l i § 3 kpa oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało wywody uzasadnienia zaskarżonej decyzji i wniosło ojej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie

zważył co następuje:

Stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd nie jest natomiast związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące wzruszeniem zaskarżonego aktu.

W niniejszej sprawie, skarga wniesiona przez T. P. zasługiwała na uwzględnienie. W toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził bowiem, iż decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności, należy odnieść się do podnoszonej przez skarżącą, zarówno w skardze, jak i w toku postępowania administracyjnego, kwestii wyłączenia pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej od udziału w zainicjowanych przez stronę postępowaniach administracyjnych. Nie można zaprzeczyć faktowi, iż w pismach złożonych w dniach 22 marca 2005 r. i 22 kwietnia 2005 r. skarżąca zawarła wniosek o wyłączenia pracowników organu I instancji od udziału w postępowaniu także w niniejszej sprawie. W przedłożonych Sądowi aktach sprawy, brak jest jednak dowodów potwierdzających fakt rozpoznania wskazanego wniosku. Za taki dowód nie można w żadnej mierze uznać wydanego przez Sekretarza Gminy z upoważnienia Wójta Gminy postanowienia z dnia "[...]", Nr "[...]", na które organ odwoławczy powołuje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przedmiotowe postanowienie wydane zostało bowiem przed złożeniem przez skarżącą wniosku o wyłącznie pracowników w pismach z dnia 22 marca 2005 r. i 22 kwietnia 2005 r. Nie mogło zatem dotyczyć niniejszej sprawy. Organ odwoławczy pominął ten fakt milczeniem, ograniczając swoje rozważania jedynie do omówienia braku podstaw do wyłączenia pracowników organu I instancji w oparciu o art. 24 § l kpa.

Wskazać natomiast należy, że brak rozpoznania wniosku o wyłączenie pracowników od prowadzenia konkretnej sprawy może stanowić o wadliwości przeprowadzonego postępowania administracyjnego - wadliwości, która skutkować powinna uchyleniem decyzji wydanych w jego toku. Naruszenie przepisów o wyłączeniu pracownika od załatwienia konkretnej sprawy mogło mieć bowiem istotny wpływ na jej wynik, gdyż nie wykluczone jest, że w podjęciu decyzji organu I instancji brała udział osoba do tego nieuprawniona. Wyjaśnienie tej kwestii stanowi zatem w rozpatrywanej sprawie okoliczność o fundamentalnym znaczeniu. Instytucja wyłączenia pracownika i organu, uregulowana w rozdziale 5 działu I kodeksu postępowania administracyjnego, służy bowiem realizacji w tym postępowaniu przede wszystkim takich zasad ogólnych, jak zasada prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych (art. 8 kpa). Skoro zaś skarżąca wyraźnie artykułuje brak zaufania do pracowników organu I instancji, których imiennie wymienia w odwołaniu, to przy zachowaniu zasad rzetelnej procedury w postępowaniu administracyjnym kwestia ta powinna być wnikliwie rozpatrzona. W niniejszej sprawie, konieczne jest zatem przeprowadzenie postępowania incydentalnego, zmierzającego do ustalenia, czy osoby te mogą brać udział w postępowaniu administracyjnym z uwagi na treść art. 24 § 3 kpa.

Zauważyć należy, iż w świetle tego przepisu, bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostaną uprawdopodobnione okoliczności nie wymienione w art. 24 § l kpa, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika. Wyłączenie pracownika lub odmowa jego wyłączenia od udziału w postępowaniu administracyjnym w określonej sprawie powinno nastąpić w toku tego postępowania w formie postanowienia. Na postanowienie w sprawie wyłączenia pracownika nie przysługuje zażalenie (art. 141 § l kpa), jednakże strona może postanowienie o odmowie wyłączenia pracownika zakwestionować w odwołaniu od wydanej w danej sprawie decyzji (art. 142 kpa).

W konsekwencji, brak takiego postanowienia, a w szczególności milcząca odmowa wyłączenia pracownika może stanowić, jak już wskazano wyżej, o wadliwości przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Nie przesadzając o stronniczości pracowników, których wyłączenia domaga się skarżąca, stwierdzić zatem należy, iż w toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy bezpośredni przełożony tych pracowników powinien rozpatrzyć wniosek o ich wyłączenie i wydać w tym zakresie stosowne postanowienie, zaś organ odwoławczy w przy datku zaskarżenia podjętej przez organ I instancji decyzji powinien odnieść się w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia do ewentualnych zarzutów odwołania odnoszących się do takiego postanowienia.

Nawiązując do zarzutów skargi, dotyczących kwestii wyłączenia pracowników organu I instancji z mocy prawa, zauważyć natomiast należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się szczegółowo do tej kwestii, wyjaśniając dlaczego brak było podstaw do wyłączenia pracowników organu pomocy społecznej od udziału w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie na podstawie art. 24 § l kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela natomiast stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie.

Niezależnie od powyższego, stwierdzić jednak należy, że wątpliwości Sądu budzą w niniejszej sprawie inne kwestie, a mianowicie sposób ustalenia przez organy administracji publicznej wysokości dochodu rodziny skarżącej oraz okresu, na jaki przyznany został skarżącej zasiłek okresowy.

Zauważyć należy, że zarówno organ I, jak i II instancji przyjął, iż dochód rodziny skarżącej wynosi 150 zł. W ocenie Sądu ustalenie wysokości tego dochodu nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem wnikliwego postępowania wyjaśniającego tej kwestii pomimo, że ma ona istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia wysokości zasiłku okresowego. Wprawdzie w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego z dnia 11 kwietnia 2005 r. w pozycji dotyczącej dochodu rodziny została wykazana kwota 150 zł jako pomoc rodziny, jednakże zauważyć należy, że przedmiotowy formularz nie został podpisany przez T. P. W oświadczeniu z dnia 11 kwietnia 2005 r. pełnomocnik T. P. – W. P. oświadczył natomiast, iż rodzina utrzymuje się z pożyczek rodzinnych oraz z pomocy materialnej w kwocie ok. 100-150 zł. Organy przed wydaniem decyzji nie wyjaśniły natomiast wskazanej rozbieżności co do wysokości deklarowanego dochodu.

Zauważyć również należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie podziela stanowiska organu odwoławczego, iż pomoc finansowa w formie pożyczki stanowi dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, póz. 593 ze zm.). Okresowe wsparcie finansowe, udzielane pod warunkiem późniejszego zwrotu, stanowi bowiem jedynie dochód pozorny, który nie odzwierciedla rzeczywistej sytuacji finansowej rodziny. W konsekwencji pomoc rodziny, która nie ma charakteru bezzwrotnego nie może być w ocenie Sądu uznana za dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Ustalenie zatem tego, czy pomoc rodziny ma charakter bezzwrotny, czy też przybiera formę pożyczki, ma istotne znaczenie nie tylko dla prawidłowego ustalenia dochodu w rozumieniu powołanej ustawy, lecz także wysokości przyznanego zasiłku okresowego.

Odnosząc się natomiast do kwestii okresu, na jaki organ I instancji przyznał T. P. pomoc społeczną w postaci zasiłku okresowego, wskazać należy, iż organy administracyjne, orzekające w niniejszej sprawie, nie uzasadniły w sposób, który można by uznać za przekonujący i wyczerpujący, dlaczego przedmiotowe świadczenie zostało przyznane na okres od dnia l maja 2005 r. do dnia 31 lipca 2005 r. Organ I instancji w ogóle nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu podjętej decyzji, natomiast organ II instancji odniósł się wyłącznie do kwestii długości tego okresu, bez rozważenia zasadności ustalenia początkowej daty tego terminu na dzień l maja 2005 r.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, z tym, że stosownie do art. 38 ust. 5 powołanej ustawy, okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. Pomimo jednak tego, że okres, na jaki przyznawany jest zasiłek okresowy ustalany jest przez ośrodek pomocy społecznej w drodze uznania na podstawie okoliczności sprawy, nie może być ustalany w sposób dowolny. Granice tego uznania wyznacza bowiem relacja pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem strony ubiegającej się o pomoc. Ustalając długość okresu, na jaki przyznawany jest zasiłek okresowy, organ powinien mieć ponadto na uwadze cel, dla którego przedmiotowy zasiłek jest przyznawany. Celem zasiłku okresowego jest natomiast zaspokojenie codziennych potrzeb bytowych przez czas, kiedy nie mogą być one zaspokojone z dochodów danej rodziny, a zatem w celu zlikwidowania przejściowych trudności tej rodziny, przy uwzględnieniu jednak możliwości pomocy społecznej. Ustalenie czasu przyznania zasiłku okresowego nie ma bowiem charakteru dowolnego, lecz musi być oparte na wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, w tym zwłaszcza przewidywanego terminu istnienia przyczyny uzasadniającej przyznanie tego zasiłku. Przyznawanie i wypłacanie świadczeń pieniężnych, w ramach pomocy społecznej, w tym ustalenia czasu dla zasiłków okresowych, jest powiązane także z przewidywanym dysponowaniem przez organy pomocy społecznej określonymi możliwościami finansowymi. Mając na uwadze powyższe, organ I instancji w uzasadnieniu ponownie podjętej decyzji powinien zatem wyjaśnić przyczyny przyznania zasiłku okresowego na określony okres.

Organ I instancji w uzasadnieniu podjętej decyzji powinien wyjaśnić ponadto, dlaczego dwa złożone odrębnie w różnych terminach (22 marca 2005 r. i 22 kwietnia 2005 r.) wnioski T. P. o udzielenie pomocy finansowej na zakup żywności zostały rozpatrzone łącznie. Mając na uwadze ich treść można wprawdzie przyjąć, iż wniosek T. P. z dnia 22 kwietnia 2005 r., stanowi jedynie uzupełnienie wniosku złożonego przez jej pełnomocnika w dniu 22 marca 2005 r. (rozwinięcie zakresu żądania), a zatem nie stanowi nowego wniosku w tej samej sprawie, lecz wyjaśnienie tej kwestii i w konsekwencji rozważenie zasadności łącznego ich rozpoznania i wydania w sprawie jednej decyzji, pozostawić należy organowi I instancji.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Stosownie do art. 152 powołanej ustawy orzekł ponadto, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.