Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt I SA/Op 562/10 w sprawie ze skargi Powiatu K. na negatywne rozpatrzenie protestu przez Zarząd Województwa O. z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z 6 października 2010 r., sygn. akt I SA/Op 562/10, pozostawił bez rozpatrzenia skargę Powiatu K. na negatywne rozpatrzenie protestu przez Zarząd Województwa O. z [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej.

Z uzasadnienia postanowienia wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

Powiat K. złożył wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Zwiększenie efektywności energetycznej w obiektach użyteczności publicznej Powiatu K. m.in. poprzez wykorzystanie energii ze źródeł odnawialnych" w ramach I naboru wniosków do Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa O. (dalej: RPO WO) na lata 2007-2013, nr Osi priorytetowej 4 Ochrona środowiska, nr działania 4.3 Ochrona powietrza, odnawialne źródła energii.

Zarząd Województwa Opolskiego pismem z 26 lipca 2010 r. poinformował skarżącego o odrzuceniu wniosku.

Powiat K. złożył protest, nie godząc się z odrzuceniem wniosku.

Zarząd Województwa O. pismem z [...] sierpnia 2010 r., poinformował skarżącego o negatywnym rozpatrzeniu protestu. Jednocześnie pouczono skarżącego, że w terminie 14 dni od otrzymania rozstrzygnięcia protestu może złożyć bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargę wraz z kompletną dokumentacją w sprawie obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informację o wynikach procedury odwoławczej.

Powiat K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Do skargi dołączono następujące dokumenty: korektę wniosku o dofinansowanie złożoną [...] czerwca 2010 r. wraz z potwierdzeniem złożenia tej korekty, informację Instytucji Zarządzającej z [...] lipca 2010 r. o odrzuceniu wniosku, korespondencję między stronami dotyczącą rozpatrzonego wniosku, protest z [...] sierpnia 2010 r. wraz z załącznikiem w postaci pisemnej informacji audytora energetycznego N. Sz. z [...] sierpnia 2010 r., rozstrzygnięcie protestu, oryginał uchwały zarządu Powiatu K. z [...] września 2010 r. w sprawie udzielenia upoważnienia dla starosty i wicestarosty powiatu do złożenia i podpisania skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu pozostawiając powyższą skargę bez rozpatrzenia wskazał, że wniosek o dofinansowanie, stanowiący niezbędny element kompletnej dokumentacji, powinien odpowiadać wnioskowi złożonemu w ramach konkursu. Z załączonej do skargi korekty wniosku o dofinansowanie wynika, że jako jeden z załączników złożono audyty energetyczne dla 4 obiektów, co do których wnioskowano o dofinansowanie. Istota sporu toczącego się na etapie procedury odwoławczej dotyczyła bowiem oceny w zakresie kryteriów odwołujących się do ilości zaoszczędzonej energii, co było oparte na ustaleniach zawartych w audytach. Do wnoszonego protestu wnioskodawca dołączył pismo audytora N. Sz. z [...] sierpnia 2010 r., zawierające odniesienia do ustaleń zawartych w poprzednich audytach, sporządzonych na podstawie normy obowiązującej przed dniem 27 listopada 2009 r. (kserokopia tego pisma została dołączona do skargi).

Sąd podniósł, że rozpatrująca protest Instytucja Zarządzająca dysponowała pismem z [...] sierpnia 2010 r., oraz dokumentami audytów energetycznych dołączonych do wniosku o dofinansowanie. Do treści tych audytów nawiązywał skarżący w proteście, wskazując, że do wniosku o dofinansowanie dołączono audyty energetyczne oparte na normie obowiązującej w dacie ich sporządzenia (mniej korzystnej). Zwracał on uwagę, że uwzględnienie nowej normy mającej zastosowanie zarówno na dzień ogłoszenia konkursu jak i na dzień dokonywania oceny merytorycznej II stopnia spowodowałoby, że po przeliczeniu audytów energetycznych złożonych jako załączniki do wniosku o dofinansowanie uległaby zmianie ilość zaoszczędzonej energii dla 4 obiektów. Do tych istotnych zarzutów skarżącego odniosła się Instytucja Zarządzająca w rozstrzygnięciu protestu, co wynika z jego uzasadnienia. Zatem pismo audytora z [...] sierpnia 2010 r. nie może zastąpić dokumentów źródłowych, czyli audytów złożonych jako załączniki do wniosku.

Sąd podkreślił, że z treści rozstrzygnięcia protestu wynika, że audyty złożone jako załączniki do wniosku były przedmiotem rozważań przy ocenie zasadności podnoszonych w proteście zarzutów. Wobec powyższego dla skontrolowania przez Sąd prawidłowości stanowiska organu dokumenty w postaci audytów energetycznych były niezbędne i nie mogło ich zastąpić pismo audytora N. Sz. z [...] sierpnia 2010 r.

Powiat K. w skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 30 c ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 84, poz. 712 ze zm. dalej: ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) i przyjęcie, że złożona skarga jest niekompletna;

- art. 49 i art. 57 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 30 e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jako mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu Powiat K. podkreślił, że w wykonaniu dyspozycji art.30c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przedłożył stosowne dokumenty sporządzone przez audytora energetycznego dr inż. N. Sz. (autora audytów). Z ich treści wynika, że w audytach energetycznych czterech obiektów zastosował on normę PN-B-02025 "Obliczanie sezonowego zapotrzebowania na ciepło do ogrzewania budynków mieszkalnych zamieszkania zbiorowego" i na jej podstawie obliczył sezonowe zapotrzebowanie na ciepło. Jednocześnie audytor wskazał, że od 27 listopada 2009 r. obowiązuje nowa norma do obliczeń cieplnych w obiektach budowlanych, tj. PN-EN ISO 13790:2009 "Energetyczne właściwości użytkowe budynków obliczanie zużycia energii na potrzeby ogrzewania i chłodzenia". Obliczenia wykonywane z wykorzystaniem tej normy dają wyniki zdecydowanie różne, w porównaniu z normą PN-B-02025, a to spowodowane było przyjętą przez tę normę odmiennej metody prowadzenia obliczeń oraz tym, że wykorzystuje się obecnie inne zaktualizowane dane klimatyczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zarzuty skargi kasacyjnej wiążą się z wykładnią i stosowaniem przepisów ustawy z dnia 6 października 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370).

Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przyjętą w tej ustawie zasadą odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio stosowany.

Zgodnie z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju "W zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, 150 i 152 tej ustawy". Zakres wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a. nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach uregulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Należy zauważyć, że ustawodawca ustanawiając w art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie jednocześnie wprowadził szczególne regulacje, wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30e jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a.

Stosownie do art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę, w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy. Zgodnie z art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia.

W myśl art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto spełniać wymogi określone w pkt 1-3 tego przepisu. To oznacza, że skarga, jak każde pismo strony, powinna zawierać elementy wskazane w art. 46 p.p.s.a. Z kolei art. 49 § 1 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w Rozdziale I Działu III "Pisma w postępowaniu sądowym" określają wymagania formalne jakim powinno odpowiadać pismo w postępowaniu sądowym. Wspomniane regulacje, a także zawarte w Rozdziale II tego Działu zatytułowanego "Skarga" (np. art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 3) wskazują, że przez "warunki formalne", o których mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć warunki określone w art. 46–48 i art. 57 § 1 tej ustawy.

Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie posługuje się pojęciem "warunki formalne", lecz pojęciem " skarga niekompletna ", stanowiąc w art. 30c ust. 5 pkt 2, że wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. "Skarga niekompletna" w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oznacza braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 zd. 1 tej ustawy.

Należy również zauważyć, że skarga o której mowa w art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jako pismo procesowe w rozumieniu art. 45 p.p.s.a., musi spełniać wymagania wymienione w art. 46 i art. 57 § 1 p.p.s.a., a ponadto powinny być do niej dołączone odpisy (art. 47 § 1 p.p.s.a.) – jednakże braki w tym względzie nie czynią skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Przedstawione unormowania prowadzą do wniosku, że skarga, o której mowa w art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – aby została rozpoznana przez sąd administracyjny – powinna być kompletna (a więc musi zawierać dokumentację wyraźnie określoną w art. 30c ust. 2 zd. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) oraz nie może zawierać braków formalnych jako pismo procesowe (a więc musi spełniać wymagania określone w art. 46, art. 47 § 1 i art. 57 § 1 p.p.s.a.). Różne są natomiast skutki prawne w przypadku złożenia skargi niekompletnej od skutków złożenia skargi zawierającej braki formalne. W przypadku wniesienia skargi obarczonej brakami formalnymi (to jest niespełniającej wymogów z art. 46, art. 47 § 1 lub art. 57 § 1 p.p.s.a.) – z uwagi na brak odmiennej regulacji w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – przewodniczący winien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia tychże braków formalnych w trybie art. 49 p.p.s.a. Odmiennie natomiast uregulowane są skutki złożenia skargi niekompletnej (to jest niezawierającej dokumentacji określonej w art. 30c ust. 2 zd. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). W takim przypadku ustawodawca wyraźnie określił skutek w postaci pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Z uwagi na to, że kwestia kompletności skargi oraz skutków braku tej kompletności została kompleksowo uregulowana w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie ma w tej sytuacji możliwości zastosowania art. 49 p.p.s.a. w celu uzupełnienia tego rodzaju braków.

Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do rozumienia pojęcia kompletności skargi. Istota problemu dotyczy tego, czy pismo audytora N. Sz. z [...] sierpnia 2010 r., będące uzupełnieniem wcześniejszych audytów energetycznych może zastąpić same audyty złożone jako załączniki do wniosku na etapie konkursu. Rozważając tę kwestię należy zauważyć, że wynikający z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju obowiązek wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją sprawy, ma na celu umożliwienie wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu kontrolę oceny projektu. W postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi, o której mowa w art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wyłączone jest stosowanie art. 52 – 55 p.p.s.a. Jak z tego wynika na właściwej instytucji zarządzającej lub pośredniczącej nie ciąży obowiązek przedstawienia sądowi odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę, dysponuje zatem tylko dokumentacją wniesioną przez skarżącego. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w omawianym postępowaniu nie wyłączono stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wojewódzki sąd administracyjny, by mógł prawidłowo ocenić legalność zaskarżonego aktu musi dysponować kompletną dokumentacją, która była przedmiotem oceny w toku procedury odwoławczej. Oznacza to, że wniosek o dofinansowanie – rozumiany jako wniosek o dofinansowanie oraz wszystkie dołączone doń (na etapie postępowania administracyjnego) załączniki, stanowiący niezbędny element kompletnej dokumentacji, powinien odpowiadać wnioskowi złożonemu w ramach konkursu.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że Powiat K. do skargi dołączył jako załączniki (k. [...] akt sądowych) kopię korekty wniosku o dofinansowanie z [...] lutego 2010 r., informację Instytucji Zarządzającej z [...] lipca 2010 r. o odrzuceniu wniosku, kopię wniosku z [...] lipca 2010 r., o udostępnienie kart oceny merytorycznej II stopnia, kopię pisemnej informacji z [...] sierpnia 2010 r., o uzasadnieniu poszczególnych kryteriów oceny wniosku, kopię pisemnej informacji z [...] sierpnia 2010 r., o przedziałach wartości przyjętych dla kryteriów stanowiących podstawę rankingu, kopię protestu z [...] sierpnia 2010 r., wraz z załącznikami (w tym opinię audytora energetycznego N. Sz. z [...] sierpnia 2010 r.), kopię rozstrzygnięcia protestu oraz uchwałę nr [...] Zarządu Powiatu w K. z [...] września 2010 r. Wynikający z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju obowiązek dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji obejmuje także wniosek o dofinansowanie, który jak prawidłowo ustalił Sąd pierwszej instancji, powinien być złożony z załącznikami, których treść była przedmiotem negatywnie zakończonej procedury odwoławczej. Z powyższego wynika, że jeżeli skarżący złożył wniosek o dofinansowanie według ustalonego wzoru wraz z załącznikami, w tym obligatoryjne dla wszystkich Beneficjentów i typów projektów audyty energetyczne (k. [...] akt sądowych – załączniki dołączone do wniosku Powiatu K.), a do skargi załączył wniosek bez tych audytów (k. [...] akt sądowych), Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że skarga była niekompletna i pozostawił ją bez rozpatrzenia. Podnoszona przez skarżącego w skardze kasacyjnej kwestia zawartości audytów energetycznych oraz treści i wpływu pisma N. Sz. z [...] sierpnia 2010 r. na same audyty nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Instytucja Zarządzająca rozpatrująca protest dysponowała pismem z [...] sierpnia 2010 r. oraz audytami energetycznymi dołączonymi jako załączniki do wniosku o dofinansowanie. Do treści tych audytów nawiązywał skarżący w proteście, wskazując, że do wniosku o dofinansowanie dołączono audyty energetyczne oparte na normie obowiązującej w dacie ich sporządzenia (mniej korzystnej). Zwracał on uwagę, że uwzględnienie nowej normy mającej zastosowanie zarówno na dzień ogłoszenia konkursu jak i na dzień dokonywania oceny merytorycznej II stopnia spowodowałoby, że po przeliczeniu audytów energetycznych złożonych jako załączniki do wniosku o dofinansowanie uległaby zmianie ilość zaoszczędzonej energii dla 4 obiektów. Do tych zarzutów skarżącego odniosła się Instytucja Zarządzająca w rozstrzygnięciu protestu, co jasno wynika z jego uzasadnienia. Zatem pismo audytora z [...] sierpnia 2010 r. nie może zastąpić dokumentów źródłowych, czyli audytów złożonych jako załączniki do wniosku. W związku z tym Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że skarga Powiatu K. była niekompletna, gdyż nie zawierała audytów energetycznych, załączonych do wniosku o dofinansowanie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 30c ust. 2 oraz ust 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju była prawidłowa i w związku z tym nie spowodowała naruszenia wymienionej w skardze kasacyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, redakcja art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie nasuwa wątpliwości, co do rozumienia pojęcia "wniosek", w kontekście określonego w tym przepisie obowiązku złożenia kompletnej dokumentacji w sprawie. W sytuacji, gdy na skutek uchybień skarżącego jego skargę pozostawiono bez rozpatrzenia, nie ma podstaw do przyjęcia, że to Sąd, stosując prawidłowo przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, uniemożliwił mu realizację konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażającej się w ogólnych dyrektywach prowadzenia postępowania odwoławczego na podstawie ustawy oraz zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niedołączenie do skargi załączników do wniosku nie wymagało wezwania strony do uzupełnienia braków skargi ponieważ, jak to już podniesiono, w art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ustawodawca zawarł odmienną regulację w porównaniu do art. 49 § 1 p.p.s.a., w świetle której braki w zakresie kompletności dokumentacji nie są brakami formalnymi skargi w rozumieniu art. 57 § 1 p.p.s.a. i dlatego nie podlegają usunięciu (uzupełnieniu) w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.