Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 651/18 w sprawie ze skargi T. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2018 r. znak: [...], w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 651/18, uwzględnił skargę T. T. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...], wydane w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej również: Kolegium; organ odwoławczy), po rozpoznaniu odwołania T. T. (dalej również: skarżąca; zainteresowana), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy D. (dalej: Burmistrz; organ I instancji) z dnia [...] czerwca 2018 r., którą Burmistrz odmówił T. T. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na J. P. z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że:

- T. T. zwróciła się do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J. P. (będącą wdową), zaliczoną orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] maja 2009 r. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, z jednoczesnym stwierdzeniem, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić; orzeczenie zostało wydane na stałe, a osoba, której ono dotyczy, wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji;

- J. P. z uwagi na swój stan zdrowia wymaga stałej opieki i taką pomoc zapewnia jej córka T. T., która zapewnia jej stałą pomoc i opiekę, pomagając w codziennych czynnościach życiowych; T. T. nie pracuje zawodowo i nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy.

Kolegium wyjaśniło, że samo spełnienie warunków z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1952, ze zm.) nie jest wystarczające do uznania, że zainteresowanej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, gdyż należy mieć również na uwadze przepis art. 17 ust. 5 tej ustawy, który określa negatywne przesłanki jego przyznania. Organ odwoławczy podniósł, że nie został spełniony jeden z niezbędnych warunków ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. wskazanie w orzeczeniu wydanym przez właściwą jednostkę, że niepełnosprawność osoby podopiecznej powstała w okresie wskazanym w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia przez nią 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia). Wobec tego organ odwoławczy uznał, że brak wskazania w przedłożonym orzeczeniu daty powstania niepełnosprawności nie pozwala na przyznanie świadczenia, co skutkuje odmową przyznania T. T. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, organ odwoławczy podniósł, że zobowiązany jest stosować przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu aktualnie obowiązującym, gdyż powoływany wyrok Trybunału sam nie spowodował żadnej zmiany normatywnej, w szczególności nie spowodował derogacji przepisu art. 17 ust. 1b powołanej ustawy, a organ administracji nie ma kompetencji do wkraczania w sferę zarezerwowaną dla władzy ustawodawczej.

Ponadto Kolegium stwierdziło, że z uwagi na niespełnienie ustawowej przesłanki wynikającej z treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych okoliczność zachodzenia po stronie skarżącej zbiegu uprawnień, o którym mowa w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. zasiłku dla opiekuna, który pobiera na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] i żądanego świadczenia pielęgnacyjnego – pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach (dalej: WSA w Kielcach, Sąd wojewódzki; Sąd I instancji) T. T. zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie m.in. prawa materialnego – art. 17 ust. 1b i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

WSA w Kielcach, motywując swoje rozstrzygnięcie, stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Sąd wojewódzki wyjaśnił w tym względzie, że materialnoprawną podstawę odmowy przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego w ustalonym stanie faktycznym był przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1952, ze zm.). Sąd zarazem zaznaczył, że z orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...] maja 2009 r. wynika, że J. P., urodzona [...] stycznia 1936 r., jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, przy czym w orzeczeniu stwierdzono, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje u niej niepełnosprawność.

Zdaniem Sądu I instancji, organy obydwu instancji przy wydawaniu decyzji pominęły wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W tym względzie Sąd wyjaśnił, że w przywołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Powołując się na treść art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji, a także zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji), zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji) i nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 2 Konstytucji) oraz ich rozumienie przez Trybunał Konstytucyjny, Sąd wojewódzki uznał, że wykonywanie orzeczeń Trybunału jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, w szczególności sądów, gdyż orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wiążą wszystkich adresatów bez wyjątku i winny być przez nich respektowane.

Ponadto Sąd wyjaśnił, że przy interpretacji przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w powołanym brzmieniu (które do daty orzekania przez organy nie uległo zmianie), w świetle powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w orzecznictwie przyjmuje się, że przywołany wyrok Trybunału jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego; powoduje to jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. W tym względzie Sąd powołał się na ugruntowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w przepisie art. 17 ust. 1b powołanej ustawy, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Sąd przyjął, że w odniesieniu do takich osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że skutkiem powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest zmiana zakresu zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych co do treści w nim ujętej, ponieważ zakwestionowana norma została ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego, co oznacza, że dalsze stosowanie tego przepisu wraz z normą prawną uznaną za niekonstytucyjną prowadzi do niedopuszczalnego, z punktu widzenia zasady równości, ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych. Zdaniem Sądu, norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną, nie jest więc dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego, Sąd wojewódzki stwierdził, że wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału co do jego wykonania nie wyłączają w żadnym zakresie zasad wynikających z przepisów ustawy zasadniczej, stanowiąc o skutkach prawnych tego wyroku dla sytuacji prawnych ukształtowanych po jego ogłoszeniu. Stwierdzając, że uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi w jakimkolwiek zakresie uzupełnienia treści tego rozstrzygnięcia, Sąd uznał, że organy administracji dopuściły się uchybienia prawa materialnego, gdyż nie wzięły pod uwagę treści przywołanego wyroku Trybunału z dnia 21 października 2014 r. i wydały decyzje z oparciem się na niekonstytucyjnej normie prawnej.

Wobec powyższego, za pozbawioną znaczenia prawnego Sąd uznał okoliczność, z jaką datą powstała u J. P. niepełnosprawność, a zarazem podzielił zdanie organów, że bez przedstawienia przez zainteresowaną orzeczenia o stopniu niepełnosprawności [osoby podopiecznej] nie byłoby możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Następnie Sąd wojewódzki odniósł się do eksponowanej w uzasadnieniu decyzji organu I instancji przesłanki negatywnej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, którą organ odwoławczy ocenił jako niemającą znaczenia dla wyniku sprawy – dotyczącej pobierania przez T. T. zasiłku dla opiekuna na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. W tym zakresie Sąd przywołał brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto odwołał się do treści art. 27 ust. 4 i 5 powołanej ustawy, dotyczących zbiegu uprawnień do świadczeń opiekuńczych.

W ocenie Sądu, który w tym względzie odwołał się do stanowiska orzecznictwa, przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją – i aby ten wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 tej ustawy, zagwarantować stronie, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Zdaniem Sądu, kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7-9 i art. 12 k.p.a., organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie podjąć czynności procesowe zmierzające do wyeliminowania decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna z obrotu prawnego, skoro wolą występującego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest otrzymywanie tego właśnie świadczenia. Ponadto Sąd stwierdził, że wraz ze złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego T. T. w istocie dokonała wyboru korzystniejszego dla siebie świadczenia, wyrażając wolę pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, nie zaś zasiłku dla opiekuna, na co też wyraźnie wskazała w odwołaniu.

Mając powyższe na względzie, Sąd wojewódzki na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – dalej p.p.s.a., uchylił obydwie wydane w przedmiotowej sprawie decyzje, formułując przy tym odpowiednie wytyczne co od dalszego postępowania.

W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Kielcach, zaskarżając to orzeczenie w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., zarzuciło na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez:

- obrazę przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z "art. 17 ust. 1 b" ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającą na niezastosowaniu i błędnym uznaniu, że Kolegium oraz organ I instancji w sposób nieuprawniony zastosowały do stanu faktycznego sprawy przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, podczas gdy przepis ten nie został ani zmieniony, ani też uchylony przez ustawodawcę, a Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/18 podał, że skutkiem tego wyroku nie jest wykreowanie prawa do żądania świadczenia pielęgnacyjnego dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych;

- obrazę przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z "art. 17 ust. 5 pkt 1 b" ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającą na błędnej wykładni i przyjęciu, że pobieranie zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z związku z wykonywaniem tej opieki, w sytuacji gdy ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna na rzecz osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną stanowi negatywną przesłankę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Przy tak sformułowanych zarzutach, umotywowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie zaś o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania. Jednocześnie organ odwoławczy oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2019 r. zgłosił na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 2018 r., poz. 2179) swój udział w postępowaniu odwoławczym i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw określonych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny; Sąd odwoławczy) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z przepisami powołanymi w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych, tj. w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak zakreślone granice kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z treści zarzutów zgłoszonych w ramach przytoczonej podstawy kasacyjnej wynika, że uchybienia po stronie Sądu I instancji, dotyczące naruszenia prawa materialnego zostały powiązaniem z naruszeniem przepisu wynikowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie. Ocena zarzutu naruszenia tego rodzaju przepisu blankietowego będzie pochodną analizy trafności zarzutów związanych ze wskazanymi normami dopełnienia, czyli w tym wypadku prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b i art. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W stosunku do tego ostatniego przepisu należy zauważyć, że został on nieprawidłowo powołany w skardze kasacyjnej, bowiem w art. 17 ust. 5 omawianej ustawy nie ma jednostki redakcyjnej "pkt 1b", lecz w punkcie 1 znajduje się jednostka "lit. b". Sąd odwoławczy, mając jednak na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09 (ONSAiWSA 1/2010/1/1; uchwała dostępna w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), rozpoznał skargę kasacyjną i w tym zakresie, mimo istotnych uchybień redakcyjnych. W odniesieniu do omawianego zarzutu Sąd kasacyjny kierował się zasadą falsa demonstratio non nocet (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 391/15, dostępny jw.).

Przechodząc już do merytorycznego omówienia zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że okazały się one całkowicie niezasadne. Sąd kasacyjny podzielił w tym zakresie stanowisko wyrażone w kwestionowanym wyroku Sądu wojewódzkiego, jak i w piśmie procesowym Rzecznika Praw Obywatelskich.

Sąd I instancji uznał, że organy administracyjne odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nieprawidłowo oparły na normie wywiedzionej z treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia faktu, że Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją tego przepisu w zakresie wskazanym w wyroku Trybunału z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (OTK ZU 9A/2014, poz. 104; Dz.U. z 2014 r., poz. 1443). Stanowisko Sądu I instancji okazało się w tym względzie trafne, gdyż Sąd ten w procesie wykładni i stosowania prawa materialnego przedstawił należyte wnioski wynikające właśnie m.in. z faktu wydania przedmiotowego wyroku Trybunału.

Przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych przewiduje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1, jedynie wówczas, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Sąd I instancji uznał, że właściwe odkodowanie normy prawnej zawartej w tym przepisie, a następnie jego prawidłowe zastosowanie, wymagało w rozpoznawanej sprawie uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, który wszedł w życie z dniem publikacji, tj. z dniem 23 października 2014 r.

Rozważania w tym zakresie należy poprzedzić stwierdzeniem, że powyższe zagadnienie było już wielokrotnie przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który – rozpoznając sprawy w analogicznych stanach faktycznych i prawnych – uznawał konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału z dnia 21 października 2014 r. dla prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pozwala to na przyjęcie wniosku, że w tym zakresie ukształtowała się już utrwalona linia orzecznicza, do której też będą się odwoływały rozważania zawarte w dalszej części uzasadnienia (por. stanowisko ostatnio wyrażone w wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 8/19, dostępnym jw.).

Stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, powoduje, że art. 17 ust. 1b od momentu wejścia w życie wyroku Trybunału, nie może być zatem stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. Konstytucja dopuszcza wzruszenie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanych na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją (art. 190 ust. 4 Konstytucji). Tym bardziej należy zatem opowiedzieć się za niedopuszczalnością wydania orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej na podstawie przepisu, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją.

Podkreślić jednocześnie trzeba, że powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, a zatem nie wywołuje on prostego skutku, określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji, a więc utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej. Kwestia ta została trafnie podniesiona przez Kolegium, ale nie stanowiła też zagadnienia spornego, bowiem Sąd I instancji zajął w tej kwestii tożsame stanowisko. Istotne jest jednakże to, że tego rodzaju wyrok Trybunału powoduje konieczność zrekonstruowania normy prawnej na podstawie tych przepisów prawa, które pozostają zgodne z Konstytucją, przy wykorzystaniu odpowiednich reguł wykładni prawa – tak, aby wynik tej rekonstrukcji nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Warto również przypomnieć, że jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy (art. 8 ust. 2 Konstytucji) jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1578/16, dostępny jw.).

Stosując taki sposób wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy przyjąć, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji (zob. np. wyroki NSA z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 223/16 i 2 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2407/16, dostępne jw.).

Odnosząc się natomiast do stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że zaprezentowana wyżej wykładnia przepisu art. 17 ust. 1b ustawy jest niedopuszczalna z uwagi na zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2014 r. stwierdzenie, że (cyt.) "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie »prawa« do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa", wyjaśnić należy, że uzasadnienie wyroku zawiera jedynie argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, lecz go nie zastępuje. Brak jest także podstaw do uznania, aby stanowiło ono w jakimkolwiek zakresie uzupełnienie rozstrzygnięcia. Stwierdzenie niekonstytucyjności części przepisu w wyroku zakresowym prowadzi do domniemanie niekonstytucyjności tej zakwestionowanej części. Skoro też sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie dokonanej oceny zgodności z Konstytucją, to nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 755/16, dostępny jw.).

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że organy nie uwzględniły wyroku Trybunału z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 w procesie wykładni prawa, przy ocenie spełnienia przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wobec tego Sąd I instancji, opierając się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd ten zasadnie zawarł również w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania, polegające na rozpoznaniu wniosku skarżącej z pominięciem kryterium wieku (okresu powstania niepełnosprawności osoby podopiecznej), określonego w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Co się tyczy drugiego zarzutu kasacyjnego, przypisującego Sądowi I instancji błędną wykładnie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, stwierdzić należy, że argumentacja Kolegium również i w tej kwestii okazała się nietrafna.

Istotą tego zarzutu była kwestia prawidłowości wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zakresie, w jakim wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, o które ubiega się skarżąca, oraz zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Tymczasem zbieg taki, jak to wynika wprost z art. 27 ust. 5 powołanej ustawy, jest możliwy. Przepis ten przewiduje, że w sytuacji zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego (pkt 2) i zasiłku dla opiekuna (pkt 5) przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Przy wykładni tego przepisu względy celowościowe nakazywały wziąć pod uwagę nie tylko fakt częściowej niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale także wyniki szerszej wykładni systemowej i funkcjonalnej.

Właściwa wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych wymagała zatem uwzględnienia również treści art. 27 ust. 5 tejże ustawy, jak i funkcji obydwu tych przepisów. Stąd też w orzecznictwie prezentowany jest pogląd – podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie – zgodnie z którym, dla uniknięcia zbiegu omawianych świadczeń (dopuszczalny jest zbieg uprawnień, ale nie kumulatywne pobieranie świadczeń) możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna (por. wyroki NSA z dnia: 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2758/17; 13 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 82/18; 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1939/18 – dostępne jw.). Fakt uzyskiwania przez stronę zasiłku dla opiekuna nie może być zatem przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawnień do obydwu tych świadczeń znajduje bowiem zastosowanie przepis art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Taka wykładnia uwzględnia wszystkie powyżej sygnalizowane aspekty celowościowe i wartości chronione konstytucyjnie, jak również funkcję tych świadczeń rodzinnych, które związane są z opieką nad osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji.

Wobec powyższego nie można zaakceptować prezentowanego przez Kolegium stanowiska, że w sytuacji, gdy osoba uprawniona otrzymuje jedno ze świadczeń opiekuńczych, niedopuszczalne jest ustalenie prawa do innego świadczenia. Takie rozumienie przepisu prowadziłoby do sytuacji, w której możliwość dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia – w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń, który przewidziano w art. 27 ust. 5 tej ustawy – byłaby praktycznie niemożliwa do realizacji, a zatem prawo do wyboru świadczenia miałoby charakter iluzoryczny. Nie ma też racji Kolegium, argumentując, że w istocie zainteresowana musiałaby przed rozstrzygnięciem sprawy o świadczenie pielęgnacyjne zrezygnować z przyznanego jej wcześniej zasiłku dla opiekuna. Jak już to zostało wyjaśnione, łączne odczytanie przepisów art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 powołanej ustawy do takich wniosków nie prowadzi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zachodzi konieczność uprzedniej rezygnacji przez skarżącą z przyznanego już świadczenia, tj. jeszcze przed rozstrzygnięciem co do drugiego świadczenia objętego zbiegiem, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym zakresie Sąd kasacyjny stwierdza, że ewentualne zawieszenie postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna nie jest ani jedynym, ani też najlepszym rozwiązaniem z punktu widzenia art. 7 k.p.a. Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7-9 k.p.a., organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować stronę, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro bowiem przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyroki NSA z dnia 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18 i 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1939/18, dostępne jw.). Trafnie zarazem Sąd I instancji wskazał na możliwość poszukiwania również innych rozwiązań proceduralnych niż zawieszenie postępowania, włącznie z rozważeniem jednoczesnego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Dodać należy, że to ostatnie rozwiązanie zasadza się na przyjęciu, że kwestia przedmiotowego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość odpowiedniego załatwienia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1676/18, dostępny jw.). Nie można również pominąć możliwości stwierdzenia we właściwym trybie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna. Innymi słowy, po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do dwóch różnych świadczeń (zbieg uprawnień) nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń.

Podsumowując, należy stwierdzić, że skoro w sprawie nie doszło do naruszania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, dało to podstawę do przyjęcia, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. To zaś skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.