II GSK 236/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-12-01	
Data wpływu	2009-03-20	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Joanna Kabat-Rembelska
Małgorzata Korycińska /przewodniczący/
Zofia Borowicz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6048 Status zakładu pracy chronionej	
Hasła tematyczne	Działalność gospodarcza	
Sygn. powiązane	VI SA/Wa 1500/08	
Skarżony organ	Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2008 nr 14 poz 92; art. 30 ust. 1, art. 28 ust. 1; Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 94 poz 1037; art. 531 § 2; Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 105  par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie NSA Zofia Borowicz (spr.) Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. C. D. S. Spółki z o.o. w S.-J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1500/08 w sprawie ze skargi S. C. D. S. Spółki z o.o. w S.-J. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie statusu zakładu pracy chronionej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz S. C. D. S. Spółki z o.o. w S.-J. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1500/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w sprawie ze skargi S. C. D. S. Sp. z o.o. z siedzibą w S.-J. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nadania statusu zakładu pracy chronionej - oddalił skargę.

Do wydania wyroku Sąd przyjął następujące ustalenia.

S. C. D. S. sp. z o.o. wnioskiem z 30 czerwca 2006 r. domagała się nadania jej statusu zakładu pracy chronionej od dnia 1 lipca 2006 r. powołując się na fakt dokonania przejęcia części majątku innej spółki w trybie art. 529 § 1 pkt 4 k.s.h. W wyniku tego podziału nastąpiło wydzielenie ze spółki C. sp. z o.o. (legitymującej się statusem zakładu pracy chronionej) i przeniesienie na spółkę S. samobilansującego się oddziału spółki C. sp. z o.o. spełniającego kryteria zakładu pracy chronionej (dalej w skrócie z.p.ch.).

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. odmówił przyznania statusu zakładu pracy chronionej z dniem 1 lipca 2006 r. S. C. D. S. sp. z o.o. bowiem spółka nie spełnia wymogu zawartego w art. 28 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Na skutek odwołania strony Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał decyzję uchylającą decyzję Wojewody Wielkopolskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 29 listopada 2007 r. S. złożyła inny wniosek do Wojewody Wielkopolskiego o wydanie decyzji deklaratoryjnej w przedmiocie stwierdzenia, że spółce S. od dnia 1 lipca 2006 r. przysługuje status zakładu pracy chronionej.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Wojewoda [...] odmówił pracodawcy S. wydania decyzji stwierdzającej, iż spółce przysługuje od dnia 1 lipca 2006 r. status z.p.ch., gdyż spółka nie spełniała od tego dnia wymogów określonych w art. 28 ust. 1 ww. ustawy, a ponadto w okolicznościach tej sprawy podmiotem posiadającym status z.p.ch. jest C. sp. z o.o. i brak jest podstawy prawnej stwierdzenia przysługiwania tego statusu spółce S. w drodze przejęcia tego statusu po spółce C. w wyniku dokonanego podziału.

W skutek wniesionego odwołania przez S. sp. z o.o. decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej uchylił ww. decyzję i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie zostało zakończone poprzednie postępowanie o przyznanie stronie z dniem 1 lipca 2006 r. statusu z.p.ch., a zatem brak było podstaw prawnych do złożenia przez stronę kolejnego wniosku. Oznacza to, że w dniu składania wniosku z 29 listopada 2007 r. postępowanie w tej sprawie było bezprzedmiotowe, i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należało umorzyć postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż strona złożyła dwa wnioski o przyznanie jej statusu zakładu pracy chronionej; wniosek z dnia 30 czerwca 2006 r. o przyznanie statusu z.p.ch. od dnia 1 lipca 2006 r., co do którego postępowanie administracyjne nie zostało jeszcze zakończone decyzją ostateczną oraz wniosek z dnia 29 listopada 2007 r. będący przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie o wydanie decyzji deklaratoryjnej w przedmiocie stwierdzenia, że spółce S. przysługuje status z.p.ch. od dnia 1 lipca 2006 r.

Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, która wskazała w skardze, iż brak jest podstaw do utożsamiania postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 30 czerwca 2006 r. w sprawie przyznania skarżącej statusu z.p.ch. (decyzja konstytutywna) z niniejszym postępowaniem, które dotyczy decyzji deklaratoryjnej, mającej władczo stwierdzić, iż status z.p.ch. przysługuje jej ex lege.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, iż strona skarżąca pominęła okoliczność, iż ze swej istoty decyzja o przyznaniu statusu z.p.ch. nie ma jednoznacznego charakteru deklaratoryjnego lub wyłącznie konstytutywnego. Dokonując analizy przepisów art. 30 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.) dalej: ustawa o rehabilitacji, Sąd I instancji wywiódł, iż decyzja przyznająca status zakładu pracy chronionej ma charakter deklaratoryjny w tym znaczeniu, iż z chwilą spełnienia wszystkich wymogów określonych w przepisie art. 28 ust. 1 ustawy o rehabilitacji pracodawca z mocy ustawy uzyskuje status "pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej". Z treści tego przepisu wynika, że opisane tam warunki muszą być spełnione łącznie. Sąd podniósł także, iż deklaratoryjny charakter decyzji daje możliwość wydania decyzji z mocą wsteczną. Jednocześnie, Sąd I instancji posiłkując się poglądami orzecznictwa wyrażanymi w sprawach dotyczących utraty statusu zakładu pracy chronionej, podkreślił, że sam charakter decyzji administracyjnej o przyznaniu statusu zakładu pracy chronionej z punktu widzenia brzmienia przepisu art. 30 ust. 1 ustawy o rehabilitacji nosi elementy decyzji konstytutywnej, bowiem treść powołanego przepisu wskazuje, iż źródłem powstania uprawnienia (statusu) nie jest sama norma prawna lecz także indywidualny akt stosowania prawa. Świadczy o tym użyte przez ustawodawcę sformułowanie, że decyzję potwierdzającą spełnianie warunków wydaje wojewoda - analogicznie w przepisie art. 30 ust. 3 tej ustawy, gdzie mówi się o decyzji wojewody stwierdzającej utratę statusu zakładu pracy chronionej. Sąd I instancji uzasadniając swoje stanowisko powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 270/05 wskazujący na mieszany charakter decyzji o przyznaniu statusu zakładu pracy chronionej, bowiem przepis art. 30 ust. 1 ustawy o rehabilitacji stanowi podstawę nie tyle do wydania decyzji z istoty deklaratoryjnej, co do wydania decyzji kształtującej określoną sytuację prawną adresata, jednak nie z momentem wejścia decyzji do obrotu prawnego zgodnie z regułami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz z momentem wcześniejszym, ustalonym przez organ na podstawie przesłanek określonych w przepisie art. 28 ustawy.

Konkludując Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, iż podziela stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej, że wniosek strony z dnia 30 czerwca 2006 r. spowodował wszczęcie postępowania administracyjnego w jednej sprawie administracyjnej, której przedmiotem jest uzyskanie przez skarżącą S. statusu z.p.ch. z dniem 1 lipca 2006 r. W konsekwencji wszczynanie drugiego postępowania w tej samej sprawie "uzyskania statusu z.p.ch." jest bezprzedmiotowe i winno prowadzić do umorzenia tego postępowania.

Sąd wywiódł, że strona w obu wnioskach domagała się wydania decyzji ze skutkiem od 1 lipca 2006 r. w związku z dokonaną sukcesją z.p.ch. na rzecz S., a zatem okres objętymi wnioskami jest identyczny.

Sąd uznał także, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz wskazanych przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej S. C. D. S. Sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w zw. z art. 531 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2000 r. Nr 94 poz. 1037 ze zm.), dalej: k.s.h., poprzez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na przyjęciu przez WSA w W., iż na ich podstawie nie jest możliwym wydanie decyzji deklaratoryjnej, stwierdzającej, iż skarżącej w wyniku sukcesji generalnej, dokonanej na podstawie przepisów k.s.h., przysługuje od dnia 1 lipca 2006 r. status zakładu pracy chronionej oraz poprzez przyjęcie, że złożenie przez skarżącą wniosku o wydanie decyzji przyznającej status z.p.ch., w związku ze spełnieniem się przesłanek określonych w art. 28 ust. 1 ww. ustawy, wyklucza złożenie przez nią wniosku o wydanie decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej, iż status ten przysługuje jej wskutek sukcesji generalnej dokonanej na podstawie przepisów k.s.h., co jest konsekwencją kontrfaktycznego przyjęcia przez Sąd, iż pomiędzy sprawami rozpatrywanymi na podstawie dwóch różnych podstaw prawnych istnieje tożsamość przedmiotowa;

2) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej: Konstytucja RP, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez WSA w W., iż odmowa wydania decyzji deklaratoryjnej w sytuacji, w której decyzja ta jest wymagana przez podmiot administrujący powiązany z organem odmawiającym jej wydania (a decyzja ta nie może zostać wydana w innym trybie) nie stanowi naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa, wyrażonej w tym przepisie;

II. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a.,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym ich zastosowanie wskutek czego Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, podczas gdy zostały one wydane z ewidentnym naruszeniem art. 30 ust. 1 ww. ustawy w zw. z art. 531 § 2 k.s.h. w ten sposób, iż organy obu instancji odmówiły wydania na ich podstawie decyzji deklaratoryjnej, stwierdzającej, iż skarżącej w wyniku sukcesji generalnej, dokonanej na podstawie przepisów k.s.h., przysługuje od dnia 1 lipca 2006 r. status z.p.ch.,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten nie został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym jego zastosowanie w ten sposób, że Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji, podczas gdy została ona wydana z ewidentnym naruszeniem:

a) art. 138 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez ich zastosowanie polegające na tym, że pomimo braku ku temu ustawowo określonych przesłanek, przepisy te zostały zastosowane przez organ II instancji, wskutek czego uchylona została decyzja Wojewody [...] i umorzone zostało postępowanie przed organem I instancji,

b) art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a. poprzez odmowę przez organ II instancji uchylenia decyzji Wojewody [...] i orzeczenia w całości co do istoty sprawy, tj. wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej, iż skarżącej przysługuje status z.p.ch. od dnia 1 lipca 2006 r.,

c) art. 7 in fine k.p.a., poprzez nieuwzględnienie w toku postępowania interesu społecznego oraz słusznego interesu skarżącej,

d) art. 8 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób umniejszający zaufanie skarżącej do organów administracji publicznej oraz nieudzielanie jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, umożliwiając jej tym samym osiągnięcie celu, dla którego wystąpiła o wydanie decyzji deklaratoryjnej, tj. uzyskania władczego rozstrzygnięcia organów administracji publicznej stwierdzającego, iż przysługuje jej od dnia 1 lipca 2006 r. status z.p.ch.,

e) art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie skarżącej przesłanek, którymi kierował się organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję,

4) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w zaskarżonym wyroku do większości zarzutów skargi tj. zarzutów naruszenia przez organ II instancji art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 105 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto obszerne omówienie stawianych zarzutów.

W szczególności skarżąca podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł zasadniczych różnic istniejących pomiędzy obiema rodzajami decyzji, naruszając w ten sposób przepisy prawa materialnego.

Skarżąca wskazała, iż w przedmiotowym postępowaniu wnioskowała o wydanie decyzji o charakterze deklaratoryjnym, natomiast Sąd I instancji bezpodstawnie utożsamił przedmiotowe postępowanie z postępowaniem wszczętym na podstawie wniosku z dnia 30 czerwca 2006 r. W ocenie skarżącej oba postępowania powinny być zakończone różnymi rodzajami decyzji. Przede wszystkim różne są przesłanki materialnoprawne wydania każdej z tych decyzji. Skarżąca wskazała, że w przypadku decyzji przyznającej status z.p.ch. (postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 30 czerwca 2006 r.) przesłanki te zostały enumeratywnie wymienione w art. 28 ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Z chwilą spełnienia ostatniej z przesłanek, tj. złożenia wniosku o przyznanie statusu z.p.ch. (art. 28 ust. 1 pkt 4 ustawy o rehabilitacji) wnioskodawca uzyskuje status z.p.ch., co w ocenie skarżącej znajduje potwierdzenie we władczym rozstrzygnięciu potwierdzającym spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 28 ustawy o rehabilitacji. Z kolei przedmiotowe postępowanie w wyniku władczego rozstrzygnięcia powinno doprowadzić do wydania decyzji deklaratoryjnej. Zdaniem skarżącej decyzja taka powinna zostać wydana, bowiem w wyniku podziału dokonanego na podstawie art. 528 i nast. k.s.h. na spółkę przejmującą przeszedł status z.p.ch. przysługujący podmiotowi dzielonemu. W ocenie skarżącej, organy administracyjne w tym przypadku nie mają podstaw do badania spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 1 ustawy o rehabilitacji.

Podsumowując skarżąca wskazała, iż oba rodzaje decyzji różni podstawa prawna ich wydania. O ile decyzje przyznające status z.p.ch. wydane są na podstawie art. 30 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, o tyle decyzje deklaratoryjne potwierdzające przejście statusu z.p.ch. w wyniku sukcesji generalnej wydawane są na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 531 § 1 k.s.h.

W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2009 r. skarżąca podtrzymując w całości zarzuty i argumentację podnoszone w skardze kasacyjnej odwołała się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt. II GSK 349/08 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 292/09, w których wskazano, iż stwierdzenie posiadania statusu z.p.ch. wymaga wydania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok przyjął, że skarżąca złożyła dwa wnioski o przyznanie jej statusu zakładu pracy chronionej. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem z dnia 30 czerwca 2006 r. nie zostało zakończone decyzją ostateczną, zatem wszczynanie drugiego postępowania administracyjnego wnioskiem z dnia 29 listopada 2007 r. w tej samej sprawie jest bezprzedmiotowe i powinno skutkować jego umorzeniem przez organ. W ocenie Sądu o tym, że wnioskami z dnia 30 czerwca 2006 r. i z dnia 29 listopada 2007 r. zostały wszczęte tożsame sprawy decyduje to, iż ze swej istoty decyzja o przyznaniu statusu zakładu pracy chronionej nie ma jednoznacznego charakteru deklaratoryjnego lub wyłącznie konstytucyjnego. Ponadto skarżąca w obu wnioskach domagała się wydania decyzji ze skutkiem od 1 lipca 2006 r. w związku z dokonaną sukcesją z.p.ch. na rzecz S.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska tego, co do tożsamości spraw wszczętych ww. wnioskami, nie można podzielić.

Stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której (...) uchylając tę decyzję - umarza postępowanie w pierwszej instancji. Natomiast w myśl art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygniecie jej co do istoty. W literaturze przedmiotu wyrażano pogląd, że istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że: "Nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacja prawna danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (G. Łaszczyca, Cz. Matysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2003, s. 624 i powołana tam literatura). O bezprzedmiotowości postępowania można mówić gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji. Przykładowo będzie chodziło o sytuacje, gdy decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej, gdy dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000, s. 539).

Skoro przepis art. 105 § 1 k.p.a. przewiduje umorzenie postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe, to przyjąć należy, że postępowanie może się toczyć jedynie w sytuacji, kiedy ma swój przedmiot. Chodzi tu o przedmiot procesu (konkretnie oznaczonego postępowania administracyjnego), który będzie stanowić sprawa administracyjna mająca charakter indywidualny, co oznacza, że dotyczyć ona będzie oznaczonego podmiotu oraz konkretnych jego praw lub obowiązków. W świetle ustaleń doktryny procesu administracyjnego oraz orzecznictwa sądowego, przedmiot postępowania istnieje, jeśli zostaną spełnione łącznie następujące warunki: w sprawie działa organ administracji publicznej, który jest właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w tej sprawie, sprawa ma indywidualny charakter, a rozstrzyganie o niej następuje w formie decyzji administracyjnej, w przepisach materialnego prawa administracyjnego zawarta jest norma kompetencyjna upoważniająca organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, nie zapadło ostateczne rozstrzygnięcie, zrealizowany został pewien stan faktyczny odpowiadający generalnie hipotezie określonej w normie zawierającej normę kompetencyjną, istnieje podmiot mogący być stroną postępowania (dysponujący zdolnością administracyjną), podmiot ten dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. (legitymacja procesowa), podmiot uprawniony do wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie (por. G. Łaszczyca, Cz. Matysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne,... s. 627).

Reasumując powyższe stwierdzić należy, że zindywidualizowanie występujących łącznie ww. warunków będzie stanowić o tożsamości sprawy. Innymi słowy o tożsamości sprawy można mówić, gdy występuje ten sam podmiot (podmioty) w sprawie, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu żądania, w której występuje ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy (co do faktów prawotwórczych).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie uwzględnił w swej ocenie "tożsamości sprawy" wszystkich wskazanych wyżej elementów. Sąd I instancji uznał, że oba wszczęte postępowania administracyjne dotyczyły "uzyskania statusu z.p.ch." ze skutkiem od 1 lipca 2006 r. Sąd natomiast nie analizował tego, czy oba wnioski dotyczące wszczęcia odrębnych postępowań administracyjnych zmierzają do wydania decyzji opartych na tych samych przesłankach materialnoprawnych.

Sąd I instancji w swych rozważaniach skoncentrował się wyłącznie na ocenie charakteru prawnego decyzji wydanej na podstawie art. 30 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, tj. decyzji dotyczącej przyznania statusu zakładu pracy chronionej. Sąd przyjmując, że decyzja ta ma charakter mieszany zwrócił uwagę, że kształtuje ona sytuację prawną adresata z momentem ustalonym przez organ na podstawie przesłanek określonych w art. 28 ustawy o rehabilitacji. Zatem decyzja wydana na podstawie art. 30 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o rehabilitacji dotyczy nadania statusu zakładu pracy chronionej. Sąd stwierdził, że tego rodzaju żądanie było zawarte we wniosku skarżącej z dnia 30 czerwca 2006 r. Przede wszystkim należy zauważyć, że wniosku tego brak w aktach niniejszej sprawy. Nie może budzić wątpliwości, że wniosek z dnia 29 listopada 2007 r., który wszczął postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zawierał żądanie wydania decyzji deklaratoryjnej w przedmiocie stwierdzenia, że skarżącej przysługuje status zakładu pracy chronionej. Jako podstawę prawną tak sformułowanego żądania skarżąca powołała art. 531 § 2 k.s.h. Oznacza to, że w kontekście uregulowań wynikających z tej normy prawnej, przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych powoływanych przez skarżącą we wniosku na uzasadnienie spełnienia tych przesłanek, należało zbadać, czy jest to sprawa tożsama ze sprawę dotyczącą wydania decyzji na podstawie art. 30 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Sąd I instancji w tym zakresie nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku żadnych rozważań związanych z podstawą prawną przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt II GSK 349/08 wskazał, że "Jak wynika z treści art. 531 § 2 k.s.h., ustanowiona w nim została ogólna zasada dopuszczalności sukcesji administracyjnoprawnej w przypadku podziału spółek jako następstwa sukcesji uniwersalnej na płaszczyźnie prawa cywilnego". NSA w wyroku tym wywiódł też, że co do zasady spółka sukcesorka ma interes prawny w żądaniu potwierdzenia przejścia na jej rzecz zezwoleń, koncesji oraz ulg przyznanych spółce dzielonej. Jednocześnie NSA podkreślił, że stwierdzenie posiadania statusu zakładu pracy chronionej, z uwagi na wymagania pewności obrotu prawnego prowadzonego z udziałem spółki przejmującej wymaga wydania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna o charakterze deklaratoryjnym nie tworzy wprawdzie nowej sytuacji prawnej, ale stwierdza w odniesieniu do konkretnego adresata jaki jest w danej sytuacji faktycznej, jego stan prawny w sferze prawa administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten w całości podziela.

Oznacza to, że w konkretnej sprawie, w której żądanie oparte jest na podstawie z art. 531 § 2 k.s.h., wydanie decyzji ma na celu potwierdzenie statusu zakładu pracy chronionej w wyniku sukcesji generalnej. W tego rodzaju sprawie orany administracji publicznej nie mają podstaw do badania spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Decyzja stwierdzająca posiadanie statusu zakładu pracy chronionej ma zatem charakter wyłącznie deklaratoryjny, bowiem stwierdza w sposób wiążący w danej sprawie prawa i obowiązki wynikające wprost z normy prawnej lub innego aktu prawnego. Decyzja deklaratoryjna nie tworzy stosunków prawnych, gdyż one wynikają bezpośrednio z innych źródeł. Należy też zauważyć, że decyzja stwierdzająca sukcesję określonych praw i obowiązków wywołuje skutki prawne nie tylko wobec podmiotu przejmującego te prawa i obowiązki, ale także w stosunku do podmiotu (spółki) dzielonej. Taka zaś sytuacja nie występuje w przypadku decyzji dotyczącej przyznania statusu z.p.ch. na podstawie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy o rehabilitacji. To z kolei oznacza, że krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w tych sprawach może być różny. Sąd I instancji w tym aspekcie kwestii tej nie badał, a przecież jest to jeden z warunków decydujących o istnieniu lub braku istnienia "tożsamości sprawy". W szczególności Sąd nie rozważał, czy w postępowaniu wszczętym wnioskiem z dnia 29 listopada 2007 r. w charakterze strony brały udział wszystkie zainteresowane podmioty.

Ponieważ Sąd I instancji nie rozważał tego, że podstawy prawne rozstrzygnięć merytorycznych wydanych w obu postępowaniach mogą być różne, wychodząc z założenia, że skarżąca domagała się wydania decyzji ze skutkiem od 1 lipca 2006 r. w związku z dokonaną sukcesją z.p.ch. na jej rzecz, nie można uznać za trafny pogląd, iż skutki czasowe obu decyzji są tożsame. Ocena w tym względzie wymaga bowiem dokładnej analizy skutków decyzji wydanej na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o rehabilitacji.

Konkludując stwierdzić należy, że trafne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 531 § 2 k.s.h. Naczelny Sąd Administracyjny upatruje w tym, że Sąd I instancji w istocie rzeczy nie dokonał prawidłowej wykładni tych przepisów poprzez przyjęcie, że wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie o przyznanie statusu z.p.ch. (art. 30 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ww. ustawy) wyklucza złożenie żądania opartego na podstawie art. 531 § 2 k.s.h. dotyczącego sukcesji generalnej praw i obowiązków jako żądania tożsamego. Trafne są też zarzuty sformułowane w punkcie II ppk 4 petitum skargi kasacyjnej. Co prawda Sąd w zaskarżonym wyroku zawarł sformułowanie, że "... nie podziela stanowiska strony skarżącej, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz wskazanych przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy", jednakże wobec treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie sposób uznać, że w tym zakresie uzasadnienie spełnia wymogi ustawowe. Sąd co prawda odniósł się do zarzutów sformułowanych w skardze, ale w stanowisku tym brak jakiegokolwiek umotywowania dokonanej w zaskarżonym rozstrzygnięciu oceny tych zarzutów, co także stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak tego umotywowania uniemożliwia Sądowi kasacyjnemu ocenę pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.

Z przyczyn wyżej wskazanych skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, gdyż Sąd I instancji wniosek o stwierdzenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji sformułował bez przeprowadzenia jej oceny we wszystkich płaszczyznach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę dokona oceny zaskarżonej decyzji pod kątem zbadania wszystkich niezbędnych elementów kształtujących "tożsamość sprawy administracyjnej" mając przy tym na względzie przedstawione wyżej rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto Sąd I instancji zbada, czy doszło i ewentualnie z jakim wpływem na wynik sprawy do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).