Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.) Asesorzy WSA Jacek Fronczyk Andrzej Kołodziej Protokolant Elwira Sipak po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Redakcji [...] na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia odrzucić skargę

R. G. – Redaktor Naczelny czasopisma [...] w dniu 6 czerwca 2004 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o udostępnienie i przesłanie na adres redakcji wykazu przedsiębiorców, którym zostały wydane zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług detektywistycznych, wskazując jakie dane powinien zawierać wykaz, tj.: firmę przedsiębiorcy (imię i nazwisko przedsiębiorcy w przypadku osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą), adres siedziby przedsiębiorcy oraz datę wydania zezwolenia. We wniosku o udostępnienie informacji powołał się na przepisy ustawy – Prawo prasowe, ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy o usługach detektywistycznych.

Wniosek ten wpłynął do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 15 czerwca 2004 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2004 r. o numerze [...] Rzecznik Prasowy Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował Redaktora Naczelnego [...] iż rejestry przedsiębiorców posiadających takie zezwolenia, jak i koncesje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jako całość stanowią bazę danych w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o ochronie baz danych. Całość rejestru stanowi strukturę podlegającą ochronie prawnej, a jego indywidualną dostępność należy rozumieć jako możliwość otrzymania informacji o konkretnym elemencie bazy. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Całość rejestru stanowi strukturę podlegającą ochronie prawnej, a jego indywidualną dostępność należy rozumieć jako możliwość otrzymania informacji o konkretnym elemencie bazy. Stosownie do powyższego brak jest przeszkód formalno-prawnych, aby zainteresowani uzyskali informacje lub dane dotyczące określonego przedsiębiorcy, któremu wydano zezwolenie.

W dniu 3 lipca 2004 r. wpłynął ponowny wniosek Redaktora Naczelnego R. G. o udostępnienie informacji lub wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji, podnosząc w nim, iż Redakcja występowała o udostępnienie informacji publicznej, natomiast otrzymała opinię prawną Departamentu Prawnego MSWiA. Jednocześnie we wniosku wskazano, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie baz danych z 2001 r. w rozumieniu ustawy producentem baz danych jest osoba fizyczna, prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, która ponosi ryzyko nakładu inwestycyjnego przy tworzeniu baz danych. Natomiast z ochrony korzystają zgodnie z art. 5 ustawy bazy danych, które mają producenta lub jeżeli ochrona wynika z umów międzynarodowych, na zasadach i w zakresie w nich określonych. Zdaniem Redakcji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie ponosi ryzyka inwestycyjnego przy tworzeniu baz danych przedsiębiorców, którym wydał zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie świadczenia usług detektywistycznych – jest to bowiem jego ustawowy obowiązek – to nie jest w rozumieniu ustawy producentem tej bazy danych, a wiec baza nie korzysta z ochrony ustawy.

Pismo to wpłynęło do Wydziału Prasowego Sekretariatu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 8 lipca 2004 r. Rzecznik Prasowy Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] wskazał, iż informacja nie może zostać udostępniona w sposób i w formie określonych we wniosku, z uwagi na to, że organ koncesyjny nie prowadzi rejestrów wydanych zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług detektywistycznych, gdyż ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o usługach detektywistycznych nie nakłada na organ takiego obowiązku. Z przepisów ustawy o usługach detektywistycznych wynika jedynie w myśl art. 40 obowiązek prowadzenia przez MSWiA rejestru detektywów. Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ wydający zezwolenia niezwłocznie udostępnia jedynie informacje w sprawach o potwierdzenie udzielenia zezwolenia dotyczących wskazanych (określonych) przedsiębiorców. Informacje takie udzielane są na podstawie formalnego wniosku zainteresowanego zawierającego dane przedsiębiorcy, którego zapytanie dotyczy, w formie zaświadczenia.

Redaktor Naczelny czasopisma [...] w dniu [...] lipca 2004 r. wezwał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak to określił w piśmie do usunięcia bezczynności i załatwienia wniosku poprzez udostępnienie wskazanych w poprzednich pismach informacji albo wydanie decyzji ochronnej wraz z pouczeniem o środkach zaskarżenia.

Pismem z dnia 30 sierpnia 2004 r. poinformowano zainteresowaną Redakcję, iż wniosek z 25 lipca 2004 r. zostanie rozpoznany w terminie 30 dni w związku ze zmianą przepisów ustawy o usługach detektywistycznych i koniecznością zasięgnięcia opinii prawnej.

Pismem z dnia [...] września 2004 r. nr [...] Rzecznik Prasowy Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował zainteresowaną Redakcję, iż w dniu 21 sierpnia 2004 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1808), wprowadzające w szczególności zmiany do ustawy o usługach detektywistycznych. Obecnie, zgodnie z dyspozycją art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 ustawy o usługach detektywistycznych, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prowadzi rejestr przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie usług detektywistycznych. Rejestr powyższy obejmuje następujące dane:

─ data wniosku o wpis do rejestru,

─ firma przedsiębiorcy, jego siedziba, adres,

─ dane osób uprawnionych do reprezentacji przedsiębiorcy, ze wskazaniem osób posiadających licencje detektywa,

─ numer identyfikacji podatkowej (NIP) przedsiębiorcy,

─ numer w ewidencji działalności gospodarczej albo w rejestrze przedsiębiorców,

─ adres stałego miejsca wykonywania działalności,

─ data dokonania wpisu do rejestru,

─ imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe pracownika dokonującego wpisu do rejestru oraz jego czytelny podpis.

W przepisach powołanej regulacji brak określenia szczegółowego trybu udostępniania danych zawartych w tymże rejestrze. W świetle postanowień art. 3 przedmiotowej ustawy, wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług detektywistycznych jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807). Jak natomiast stanowią przepisy art. 66 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, rejestr działalności regulowanej jest jawny. Powyższe oznacza, iż każdy ma dostęp do informacji i danych w nim zawartych za pośrednictwem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który ten rejestr prowadzi, a także każdy ma prawo do otrzymania poświadczonych odpisów, zaświadczeń i wyciągów z tego rejestru.

Ustawowe sformułowanie – "rejestr jest jawny" – dotyczy dostępu przez wnioskodawcę do skonkretyzowanej informacji o danej osobie (podmiocie) wpisanej do rejestru działalności detektywistycznej. Pojęcia tego jednakże nie należy utożsamiać z możliwością uzyskania informacji o całym przedmiotowym rejestrze, obejmującym wszystkie dane i informacje zawarte w rejestrze. Rejestr działalności detektywistycznej, jako całość stanowi bazę danych (zbiór danych lub jakichkolwiek innych materiałów i elementów zgromadzonych według określonej systematyki lub metody, indywidualnie dostępnych w jakikolwiek sposób, w tym środkami elektronicznymi, wymagający istotnego, co do jakości lub ilości, nakładu inwestycyjnego w celu sporządzenia, weryfikacji lub prezentacji jego zawartości), w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o ochronie baz danych (Dz. U. nr 128, poz. 1402), a jego indywidualną dostępność należy rozumieć jako możliwość otrzymania informacji o konkretnym elemencie bazy.

Administratorem rejestru przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie usług detektywistycznych, jako zbioru danych, jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który jest uprawniony, zgodnie z art. 2 Konwencji nr 108 Rady Europy z 28 stycznia 1981 r. o ochronie osób w związku z automatycznym przetwarzaniem danych osobowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 3, poz. 25), do określenia celu, któremu ma służyć zbiór danych, a także sposobu przetwarzania tych danych.

Zatem przedmiotowy rejestr w świetle przepisów ustawy o ochronie baz danych, pomimo ustawowego określenia, iż "rejestr jest jawny", podlega ochronie prawnej jako pewna całość – struktura, nie podlegają natomiast takiej ochronie dane zawarte w tym rejestrze dotyczące poszczególnych podmiotów (osób).

Zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy tejże regulacji nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Nadto, w ocenie organu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo uchronionych (art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy).

Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji rejestr działalności detektywistycznej prowadzony zgodnie z art. 17 ustawy o usługach detektywistycznych, przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stanowi jako całość pewną strukturę – bazę danych, która w świetle przepisów ustawy o ochronie baz danych podlega ochronie prawnej.

Mając powyższe na względzie, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, możliwa do przyjęcia wydaje się teza, iż brak przeszkód formalno-prawnych, aby osoba zainteresowana mogła uzyskać informacje lub dane dotyczące określonego, konkretnego podmiotu (osoby) umieszczonego w rejestrze działalności detektywistycznej. Podstawę prawną udostępniania takich informacji z rejestru będzie jednakże stanowił art. 17 ustawy o usługach detektywistycznych w związku z art. 66 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, pomimo braku ustawowego określenia szczegółowego trybu udostępniania danych zawartych w rejestrze działalności detektywistycznej, a nie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Redaktor Naczelny R.G. pismem z dnia 4 października 2004 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wezwaniem do usunięcia bezczynności. Rzecznik Prasowy Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] października 2004 r. [...] poinformował Redaktora Naczelnego czasopisma [...] iż informacja o którą wnioskuje, może zostać udostępniona na podstawie art. 17 ustawy o usługach detektywistycznych w związku z art. 66 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej – i w przypadku zgłoszenia wniosku o udostępnienie na tej podstawie informacji o konkretnym podmiocie, zostanie ona udostępniona. W dniu 14 listopada 2004 r. Redakcja czasopisma [...] wniosła skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W skardze wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej, o którą wniosła Redakcja.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o jej oddalenie podnosząc, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu, podstawę udostępnienia informacji z rejestru działalności detektywistycznej będzie stanowił art. 17 ustawy o usługach detektywistycznych w związku z art. 66 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a więc niezasadny jest zrzut skarżącej, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji winien wydać decyzję administracyjną na podstawie przepisów o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się jednak do faktów. Bliższa analiza art. 6 ustawy wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może być więc postulatem wszczęcia postępowania w jakiejś innej sprawie, np. cywilnej czy karnej, ani też nie może dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania.

Art. 10 ust. 1 Konstytucji RP wśród władz publicznych wyróżnia władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Władza ta jest sprawowana przez podmioty wymienione w ust. 2 tego przepisu, tj.: Sejm, Senat, Prezydenta RP i Radę Ministrów oraz sady i trybunały. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest więc organem władzy publicznej w świetle art. 4 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej będącej w ich posiadaniu.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie wówczas, gdy sprawa jest sprawą z zakresu informacji publicznej.

Generalne unormowanie dostępu do informacji publicznej o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3f ustawy o dostępie do informacji publicznych) stanowi ogólną regulację w stosunku do wszystkich, obowiązujących w chwili obecnej i uchwalonych w przyszłości, aktów prawnych o charakterze szczególnym, które normują zakres, zasady i tryb dostępu do zbiorów różnorodnych danych. Przepisy te mogą same zawierać postanowienia w tej materii uchylając jednocześnie normy ustawy o dostępie do informacji publicznych. Głównym celem art. 6 ust. 1 pkt 3f ustawy jest zapewnienie dostępu do informacji o możliwych źródłach innych informacji, do których rejestrowania i archiwizacji są zobowiązane organy władzy publicznej. Należy przyjąć, iż w kontekście specyfiki tego przepisu istotne znaczenie dla jego stosowania będzie posiadać regulacja art. 4 ust. 3 nakładająca obowiązek udostępnienia danego rodzaju informacji publicznej jedynie na podmioty, które takie informacje posiadają.

Wniosek Redaktora Naczelnego czasopisma [...] dotyczył więc informacji publicznej. Jednakże w dniu 21 sierpnia 2004 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1808), wprowadzające w szczególności zmiany do ustawy o usługach detektywistycznych. Obecnie, zgodnie z dyspozycją art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 ustawy o usługach detektywistycznych, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prowadzi rejestr przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie usług detektywistycznych. Rejestr powyższy obejmuje następujące dane:

─ data wniosku o wpis do rejestru,

─ firma przedsiębiorcy, jego siedziba, adres,

─ dane osób uprawnionych do reprezentacji przedsiębiorcy, ze wskazaniem osób posiadających licencje detektywa,

─ numer identyfikacji podatkowej (NIP) przedsiębiorcy,

─ numer w ewidencji działalności gospodarczej albo w rejestrze przedsiębiorców,

─ adres stałego miejsca wykonywania działalności,

─ data dokonania wpisu do rejestru,

─ imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe pracownika dokonującego wpisu do rejestru oraz jego czytelny podpis.

W przepisach powołanej regulacji brak określenia szczegółowego trybu udostępniania danych zawartych w tymże rejestrze. Zauważyć jednakże należy, iż w świetle postanowień art. 3 przedmiotowej ustawy, wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług detektywistycznych jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807). Jak natomiast stanowią przepisy art. 66 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, rejestr działalności regulowanej jest jawny. Powyższe oznacza, iż każdy ma dostęp do informacji i danych w nim zawartych za pośrednictwem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który ten rejestr prowadzi, a także każdy ma prawo do otrzymania poświadczonych odpisów, zaświadczeń i wyciągów z tego rejestru.

Administratorem rejestru przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie usług detektywistycznych, jako zbioru danych, jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który jest uprawniony, zgodnie z art. 2 Konwencji nr 108 Rady Europy z 28 stycznia 1981 r. o ochronie osób w związku z automatycznym przetwarzaniem danych osobowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 3, poz. 25), do określenia celu, któremu ma służyć zbiór danych, a także sposobu przetwarzania tych danych.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy tejże regulacji nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

W niniejszej sprawie brak jest, zdaniem Sądu, przeszkód formalno-prawnych, aby osoba zainteresowana mogła uzyskać informacje lub dane dotyczące określonego podmiotu (osoby) umieszczonego w rejestrze działalności detektywistycznej. Podstawę prawną udostępniania takich informacji z rejestru będzie jednakże stanowił art. 17 ustawy o usługach detektywistycznych w związku z art. 66 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, pomimo braku ustawowego określenia szczegółowego trybu udostępniania danych zawartych w rejestrze działalności detektywistycznej, a nie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym skarżący został poinformowany przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] września 2004 r. o sygnaturze [...] oraz pismem z dnia [...] października 2004 r. o sygnaturze [...].

Skoro zatem podstawę udostępnienia informacji z rejestru działalności detektywistycznej będzie stanowił art. 17 ustawy o usługach detektywistycznych w związku z art. 66 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a nie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, niezasadnym pozostaje również, w ocenie Sądu, zarzut skarżącego, iż Minister nie udostępniając żądanych informacji winien wydać na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzję administracyjną, odmawiającą udostępnienia tychże informacji. W tym miejscu wskazać trzeba, w jakich przypadkach, związanych z udostępnianiem informacji publicznej, organ obowiązany do udostępnienia tejże informacji ma obowiązek wydania decyzji administracyjnej właśnie na podstawie zapisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak stanowi omawiana regulacja w art. 16 ust. 1, w drodze decyzji administracyjnej następuje wyłącznie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w sprawie, o którym stanowi art. 14 ust. 2 cytowanej regulacji. A zatem taka decyzja może być wydana tylko wówczas, gdy wchodzi w grę w ogóle zastosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, iż pisma Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie stanowią, wbrew twierdzeniu skarżącego, ani decyzji administracyjnej, ani też innego aktu bądź czynności podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a w konsekwencji skarga – jako niedopuszczalna – powinna ulec odrzuceniu.

Z tego względu Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.