Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 309/19 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia 27 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę oraz zbiorowe odprowadzenie ścieków postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok; 2. odrzucić skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 309/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [... na uchwałę Rady Miejskiej w Wilamowicach z 27 listopada 2013 r. nr [... w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę oraz zbiorowe odprowadzenie ścieków - orzekł o niezgodności z prawem załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części: punktu 4.3.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Rada Miejska w W. w dniu 27 listopada 2013 r. podjęła uchwałę nr [... w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę oraz za zbiorowe odprowadzanie ścieków na ternie [...

Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 24 ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. poz. 123 poz. 858, dalej: ustawa), art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej u.s.g.) oraz rozporządzenie Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. nr 127 poz. 886, dalej; rozporządzenie).

Rada Miejska w § 1 uchwały zatwierdziła taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę oraz zbiorowe odprowadzanie ścieków na okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. przedstawione przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji w Wilamowicach w brzmieniu stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały. Zgodnie z § 2 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi W., a w myśl § 3 uchwała weszła w życie z dniem 1 stycznia 2014 r.

W pkt 4.3 załącznika nr 1 do uchwały określono wysokość stawek opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowych - kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikających z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Określono stawkę opłaty w kwocie [... zł netto tj. [... zł brutto za przyłączenie do urządzeń sieci wodociągowej i urządzeń sieci kanalizacyjnej będących w posiadaniu przedsiębiorstwa Zakład Wodociągów i Kanalizacji w W. wynikającą z przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług.

Pismem z dnia 1 marca 2019 r. [... wniósł skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej załączania nr 1 do punktu 4.3 dotyczącego wysokości stawek opłat za przełączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych będących w pousiadaniu przedsiębiorstwa, wynikających z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przytłacza wybudowanego przez odbiorcę usług. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwala jest aktem prawa miejscowego wydanego na podstawie art. 40 u.s.g.

Uzasadniając niezgodność z prawem uchwały w zaskarżonej części WSA w Gliwicach wskazał, że zaskarżona uchwała nie podlegała opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z § 3 uchwała podlega ogłoszeniu poprzez rozplakatowanie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w W. oraz w miejscach publicznych na terenie Gminy. Wobec powyższego uchwała jest aktem kierownictwa wewnętrznego, a nie jest aktem prawa miejscowego. Sąd odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podał, że zatwierdzenie przez organ, na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy, taryfy nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego. Dalej Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 tej samej ustawy, albo, jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jednocześnie, w myśl art. 94 ust. 2 u.s.g., jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu rocznego terminu od ich podjęcia, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Wobec powyższego należy dokonać oceny zaskarżonej uchwały w części wskazanej przez Prokuratora w kontekście stwierdzenia jej niezgodności z prawem.

Sąd I instancji podkreślił, że w ustawie oraz u.s.g. brak jest podstaw prawnych do zatwierdzenia przez organ stanowiący tego elementu taryfy za usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, którym jest opłata za przyłączenie do urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa. Ponadto brak normatywnych podstaw dla takiego działania Rady Miejskiej w rozporządzeniu. Art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. wskazuje na wyłączną właściwość rady gminy w innych sprawach zastrzeżonych innymi ustawami do kompetencji rady gminy. Art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. wymienia część zadań własnych gminy. Ponadto art. 24 ust. 1 ustawy stwierdza, że taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług. Zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy, rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w art. 24 ust. 2 tej samej ustawy, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Powyższe przepisy nie dają jednak podstaw do sformułowania uchwały w zaskarżonej części. Nadto art. 19 ust. 1 ustawy zawiera jedynie delegację ustawową dla rady gminy do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (a nie dla aprobaty dla taryfy).

W ocenie WSA podstawę prawną do wydania uchwały w zaskarżonej części nie stanowią przepisy rozporządzenia. Minister Budownictwa, wydając wspomniany akt wykonawczy przekroczył zakres swojego umocowania. Był on ukształtowany w art. 23, art. 25 oraz w art. 27 ust. 2 ustawy. Żaden z tych przepisów nie dawał podstaw do przyjęcia, tak jak to miało miejsce w § 5 pkt 7 rozporządzenia, że taryfy zawierają stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Z art. 25 ustawy wynika delegacja ustawowa dla właściwego ministra do określenia, w drodze rozporządzenia, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz niezbędnego zakresu informacji zawartych w uzasadnieniu taryf, z uwzględnieniem czynników wskazanych w tym przepisie. Natomiast w art. 27 ust. 2 ustawy nałożono na ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa powinność określenia warunków prowadzenia rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, biorąc pod uwagę wyposażenie nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe.

Sąd I instancji podkreślił, że w art. 23 ustawy obciążono tego samego ministra obowiązkiem określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych sposobów określania taryf, w tym, kryteria ustalania niezbędnych przychodów, alokację kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług oraz kryteria różnicowania cen i stawek opłat (por. art. 23 ust. 1 ustawy). Jednocześnie, w ust. 2 tego przepisu, ustawodawca wskazał na czynniki, które powinny być brane pod uwagę przez ministra podczas formułowania rozporządzenia. Dokonano tego nawiązując do kryteriów wskazanych w art. 23 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i o zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W konsekwencji, przy ustalaniu niezbędnych przychodów, minister został zobowiązany do uwzględnienia: a) kosztów eksploatacji i utrzymania, w tym amortyzacji lub wartości umorzenia, b) rat kapitałowych (ponad wartość amortyzacji), c) odsetek od zaciągniętych kredytów i pożyczek, d) rezerw na należności nieregularne, e) marży zysku przy zapewnieniu ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen, f) kosztów zakupu wody lub kosztów wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, g) podatków i opłat niezależnych od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (por. art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy). Natomiast, ustalając alokację kosztów, organ władzy wykonawczej zobligowany jest brać pod uwagę: a) podział kosztów planowanych w czasie obowiązywania taryf na poszczególne taryfowe grupy odbiorców, b) przypisanie kosztów budowy urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych do poszczególnych taryfowych grup odbiorców, c) możliwość wyodrębniania kosztów i ich właściwej alokacji (por. art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy). Ponadto przy różnicowaniu cen i stawek opłat obligatoryjnie uwzględnia się: a) średniodobową i maksymalną wielkość zużycia wody i ilość wprowadzanych ścieków, b) taryfowe grupy odbiorców, c) strukturę cen i stawek opłat (por. art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy).

W ocenie WSA analiza art. 23 ustawy wskazuje na brak jest podstaw do sformułowania dyspozycji ujętej przez ministra w § 5 pkt 7 rozporządzenia w sprawie taryf. Jednocześnie taryfy zatwierdzane na mocy uchwały organu stanowiącego gminy (przychody przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego) są determinowane przez marżę zysku, koszty zakupu wody lub koszty wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w posiadaniu tego podmiotu, czy przez przypisanie kosztów budowy urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych do poszczególnych taryfowych grup odbiorców oraz przez średniodobową i maksymalną wielkość zużycia wody i ilość wprowadzanych ścieków. Wobec tego jako jedna ze stawek opłat zamieszczonych w taryfie nie może być ujmowana - jako należność za przyłączenie do urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikająca z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usługi.

Gmina W. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i odrzucenia skargi Prokuratora [... oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Autor skargi kasacyjnej zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 53 § 3 p.p.s.a. i art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 roku, poz. 935 dalej: ustawa o zmianie ustawy kpa) wskutek ich niezastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji zobowiązany był odrzucić, jako niedopuszczalną, bo wniesioną po upływie 6 - miesięcznego ustawowego terminu, skargę Prokuratora Prokuratury [... z 1 marca 2019 roku na uchwałę Rady Miejskiej w W. z 27 listopada 2013 roku, nr [... w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę oraz za zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Gminy Wilamowice, w części dotyczącej Załącznika nr 1 - pkt 4.3, a w rzeczywistości WSA w Gliwicach rozpoznał skargę Prokuratora [... i orzekł o cyt. "niezgodności z prawem załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały z dnia 27 listopada 2013 roku, nr [...w części punktu 4.3".

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że Sąd w zaskarżonym wyroku przyjął, iż zaskarżona uchwala nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego, jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Sąd, zatem przesądził, jaki charakter prawny ma uchwała Rady Miejskiej w W. z dnia 27 listopada 2013 r. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę oraz za zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Gminy W.

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zatwierdzenie taryf w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przedstawianych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokonywane przez radę gminy uchwałą, w myśl art. 24 ust. 1 u.z.z.w., jest aktem wydawanym w jedynie w relacji: właściwy organ gminy – przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Nie jest on zaś adresowany, (jako co najwyżej akt kierownictwa wewnętrznego w strukturze jednostek samorządu terytorialnego) do mieszkańców gminy - rozstrzygający bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach. Podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 i 5 u.z.z.w., uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem organ ten nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających, nie spełnia wobec tego warunków aktu prawa miejscowego. Taryfa, stosownie do art. 2 pkt 12 ustawy, będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania, nie jest określana przez gminę, lecz przedsiębiorstwo wodociągowe-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 u.z.z.w. Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 ustawy uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek oplata za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków.

Jak już wskazano wyżej po stwierdzeniu w zaskarżonym wyroku, iż omawiana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, nie budzi wątpliwości, iż termin na wniesienie skargi przez Prokuratora w świetle art. 53 § 3 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., wynosi 6 miesięcy.

Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

W myśl art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Z kolei, zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji p.p.s.a. która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r.), termin do wniesienia skargi m.in. przez Prokuratora wynosi 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie oraz 6 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Wskazanym wyżej terminem Prokurator nie jest ograniczony wyłącznie w przypadku wniesienia skargi na akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na charakter uchwały, niestanowiącej aktu prawa miejscowego należało uznać, że Prokurator zobowiązany był przy wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach dochować określonego art. 53 § 3 p.p.s.a., terminu 6 miesięcy od dnia wejścia w życie zaskarżanej uchwały Rady Miejskiej w W. o zatwierdzeniu taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę oraz za zbiorowe odprowadzenie ścieków na terenie Gminy W. Dzień ten określony został w § 3 uchwały jako 1 stycznia 2014 r., zatem należało uznać, że z uwagi na wynikający z dowodu nadania skargi w urzędzie pocztowym dzień 6 marca 2019 r., przewidziany prawem termin do złożenia skargi został przekroczony i skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 189 p.p.s.a. postanowił uchylić zaskarżony wyrok oraz odrzucić skargę.