Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata D. S. prowadzącego Kancelarię Adwokacką w W. przy ulicy [...], kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22% VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] uchyliło postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji.

Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy:

Prezydent W., działając jako organ pierwszej instancji, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte wnioskiem M. S. z dnia [...] kwietnia 2004 r. w części dotyczącej przyznania zasiłku celowego zwrotnego na opłacenie czynszu. W uzasadnieniu postanowienia podał, że M. S. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2004 r. wystąpił o przyznanie pomocy materialnej na dożywianie, opłacenie czynszu i energii elektrycznej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] został przyznany M. S. zasiłek celowy w wysokości [...] zł. z przeznaczeniem na zakup żywności i opłacenie energii elektrycznej. Jednocześnie odmówiono przyznania zasiłku na opłacenie czynszu. Po rozparzeniu odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2004 r., nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze, jako bezprzedmiotowe, ponieważ wskutek wejścia w życie z dniem 1 maja 2004 r. nowej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zgodnie z brzmieniem jej art. 149, wygasły decyzje wydane na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego stała się przedmiotem skargi M. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1851/04 uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd wskazał na konieczność odniesienia się przez Kolegium do zakresu wniesionego przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze, zobowiązując organ pierwszej instancji do ponownego ustalenia decyzją uprawnienia M. S. do uzyskania zasiłku celowego zwrotnego na opłacenie czynszu. W dniu 18 marca 2006 r. wnioskujący o pomoc złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organ pierwszej instancji uznał, że skoro orzeczenie Kolegium z dnia [...] lutego 2006 r. jest nieprawomocne, gdyż zostało zaskarżone przez stronę, to nie jest możliwe przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego i zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż wydanie decyzji odnośnie zasiłku na pokrycie czynszu jest uzależnione od rozstrzygnięcia Sądu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając zażalenie na powyższe postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2006 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie ponownego ustalenia uprawnienia strony do uzyskania zasiłku zwrotnego na opłacenie czynszu, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie z dnia [...] kwietnia 2006 r. o zawieszeniu postępowania i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że wniosek M. S. z dnia [...] kwietnia 2004 r. dotyczący przyznania mu pomocy na dożywianie, opłacenie czynszu i opłacenie energii elektrycznej został rozstrzygnięty decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...], utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2004 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. S. w części dotyczącej odmowy opłacenia czynszu. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2004 r. została następnie uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1851/04 a po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium wydało decyzję z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] i od tej decyzji strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Ten stan rzeczy, w ocenie Kolegium, oznacza, że nie było potrzeby zawieszania z urzędu postępowania w sprawie pomocy na pokrycie czynszu z wniosku strony z dnia [...] kwietnia 2004 r. Postępowanie to zostało bowiem ostatecznie zakończone wydaniem decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] lutego 2006 r. i nie ma potrzeby jego kontynuowania, a faktu tego nie zmienia okoliczność złożenia skargi do Sądu na postanowienie Kolegium z dnia [...] lutego 2005 r. o umorzeniu postępowania.

Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. S.

W skardze zarzucił, że nie przyznanie mu środków do życia przez Ośrodek Pomocy Społecznej doprowadzi do wyeksmitowania go z mieszkania. Wskazał, że od lutego 2003 r. został pozbawiony zasiłku, który był jedynym źródłem jego utrzymania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest w trzech płaszczyznach: kompetencyjnej (zbadania, czy były podstawy do wydania zaskarżonego postanowienia), procesowej i materialnoprawnej (zbadania, czy organy wydając zaskarżone postanowienie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy). Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. uchylające postanowienie Prezydenta W. o zawieszeniu postępowania i orzekające o umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 127 § 2 kpa, art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 2001 r., Nr 79, poz.856 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że postanowienie o zawieszeniu postępowania ma charakter incydentalny i wydawane jest w toku postępowania. Organ administracyjny rozpatrując zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania, kontroluje tylko pewien fragment postępowania administracyjnego i nie może wyjść poza przedmiot zaskarżenia ani orzec o zakończeniu postępowania przez jego umorzenie. Umorzenie postępowania organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy przy okazji rozpoznawania zażalenia na postanowienie incydentalne, wydane w toku postępowania jest niedopuszczalne. Skutkuje bowiem naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 kpa. Organ drugiej instancji działa jako odwoławczy, a postępowanie odwoławcze może toczyć się wyłącznie po wniesieniu odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Nigdy takie postępowanie nie może być wszczęte z urzędu, obowiązuje bowiem zasada skargowości. Organ drugiej instancji jest powołany do ponownego rozpatrzenia sprawy, co do jej istoty zarówno pod względem prawnym, jak faktycznym, a więc w tym samym zakresie, co organ pierwszej instancji. Okoliczność, że art. 144 kpa przewiduje odpowiednie zastosowanie do zażaleń przepisów dotyczących odwołań, nie oznacza, że przepisy te można stosować wprost i bez ograniczeń.

Z instytucji umorzenia postępowania organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 kpa) organ odwoławczy może skorzystać w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji, gdyż tylko decyzja rozstrzyga sprawę, co do istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Umorzyć postępowanie można jedynie w formie decyzji, tak jak stanowi art. 105 § 1 kpa. Tak więc organ odwoławczy rozpatrując zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania nie mógł, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, rozstrzygnąć postanowieniem o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, a jednocześnie orzec o umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji. W ten bowiem sposób orzekł o dwóch różnych przedmiotach: proceduralnym i w przedmiocie sprawy. W wyniku zaskarżonego rozstrzygnięcia powstaje sytuacja, że postępowanie dotyczące rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie mu środków na opłacenie czynszu jest umorzone, podczas gdy rozstrzygnięcie dotyczące tego przedmiotu zostało zaskarżone do Sądu.

W zaistniałej sytuacji organ drugiej instancji stwierdzając wadliwość postanowienia o zawieszeniu postępowania pierwszej instancji, powinien był to postanowienie uchylić ze wskazaniem przyczyn w uzasadnieniu, powstrzymując się od orzekania w przedmiocie sprawy.

Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.